劉錫良

（甘肅省林業(yè)廳，甘肅 蘭州 730030）

淺談甘肅省森林防火行政首長負責制的落實

劉錫良

（甘肅省林業(yè)廳，甘肅 蘭州 730030）

1 對首長負責制內(nèi)涵的理解

2009年1月1日，修訂后的《森林防火條例》（以下簡稱《條例》）開始施行，這是《條例》20多年來的首次修訂?！稐l例》更體現(xiàn)了以人為本、依法治火的理念和原則，在森林防火責任制、森林防火組織、森林火災預防措施、森林火災劃分級別和標準、應急管理機制及法律責任等方面都進一步做了規(guī)范和完善?！稐l例》的頒布實施，對加強依法治火，推進森林防火事業(yè)科學發(fā)展，維護生態(tài)安全，促進社會和諧，都具有重大意義?！稐l例》規(guī)定，森林防火工作實行地方各級人民政府行政首長負責制（以下簡稱行政首長負責制）。行政首長負責制是世界上許多國家普遍采用的一項行政管理制度，一般來說，它是指各級行政首長在其任期內(nèi)要對其所轄行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化、社會等事務負總責的一項制度。森林防火行政首長負責制是行政首長負責制中的一個方面，它是指各級人民政府的行政首長在其任期內(nèi)要對本轄區(qū)森林火災的預防和撲救負總責。原《條例》規(guī)定森林防火工作實行各級人民政府行政領導負責制。修訂后的《條例》則明確規(guī)定森林防火工作實行地方各級人民政府行政首長負責制。“領導”可以有很多，但“首長”只有一個?！稐l例》把森林防火的第一責任明明白白落實到了各級政府行政一把手，進一步強調(diào)了森林防火不僅僅是部門行為，更是政府行為。這一處修訂是對《森林法》關于“地方各級人民政府應當切實做好森林火災的預防和撲救工作”規(guī)定的進一步落實。由于我國實行的是黨委領導下的行政首長負責制，因此森林防火的行政首長負責制也適用于各級黨委一把手。2015年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）首次以中央文件形式提出了“黨政同責”的要求，意味著黨委和政府都需要承擔責任。黨委的責任，主要在于研究、部署、督促和組織保障；政府的責任，主要在于不折不扣全面貫徹落實黨委的決策部署?！掇k法》在明確黨政同責的前提下，又清晰了地方黨委和政府主要領導、有關領導、政府有關工作部門領導成員和黨政領導干部四種類型，根據(jù)承擔的不同責任，實行不同追責情形下的差別責任追究?！掇k法》規(guī)定的25種追責情形都是目前黨政領導落實生態(tài)文明和環(huán)境保護責任中表現(xiàn)最突出的問題，因此具有很強的現(xiàn)實性和針對性。

2 甘肅省貫徹落實行政首長負責制情況

《中華人民共和國森林法》《森林防火條例》《國務院辦公廳關于進一步加強森林防火工作的通知》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等法規(guī)文件的相繼出臺，以及黨的十八大把生態(tài)文明建設放在十分突出的地位,形成了經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體的中國特色社會主義事業(yè)總布局,充分體現(xiàn)了實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀基本要求,對于不斷開拓生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路,全面推進中國特色社會主義事業(yè),具有重大意義。十八大強調(diào)“我們一定要更加自覺地珍愛自然，更加積極地保護生態(tài)，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。”十八大報告中這一科學定位和充滿激情與期待的號召，極大地促進了地方各級行政首長負責制的落實。

我省的《森林防火工作責任追究辦法》和《森林防火工作考核辦法》正在醞釀中，《甘肅省森林防火條例》經(jīng)多次修改完善，已報政府法制辦，待省人大立法調(diào)研后以地方法規(guī)的形式頒布實施。

多年來，我省各級人民政府普遍把森林防火工作作為頭等大事和首要任務來抓，主要領導周密安排部署，分管領導精心組織實施，部門（單位）領導協(xié)同齊抓共管，形成了森林防火行政首長負責制和部門（單位）分工協(xié)同責任制落實的完備體系。每個防火期各地要對森林防火工作面臨的嚴峻形勢和森林火災多發(fā)頻發(fā)原因進行分析研判，靠實責任，細化措施，狠抓落實，確保防火責任落到實處。我們著重抓了以下幾個方面的工作：一是加強組織領導。嚴格落實行政首長負責制，層層簽訂責任狀，責任到人、到山頭地塊。二是突出宣傳教育。采取廣播電視、手機短信、野外標語、懸掛橫幅、入戶走訪宣傳等多種形式，組織開展森林防火宣傳教育活動。在進入林區(qū)的主要路口、田間地頭和風景名勝區(qū)，設置森林防火固定警示牌，張貼宣傳標語，切實提高公眾的森林防火意識。三是加強督促檢查。在高火險期和火災易發(fā)時段，各級成立檢查督導工作組，分片包干，深入一線開展隱患大排查。各級主要領導親自帶隊，深入山頭地塊，加大森林防火檢查、巡查力度和密度。四是加強火源管理。重點管控癡呆、聾啞、精神病人等特殊群體，確保無人為火患。對特殊人群進行全面徹底摸排登記，逐一落實監(jiān)護人責任。對重點林區(qū)、重要旅游風景區(qū)、重要設施周邊要嚴防死守，堅決杜絕火種進山入林。積極應對發(fā)現(xiàn)的新情況，針對非防火期進入林區(qū)納涼、徒步、野營、燒烤等活動人員明顯增多的實際，采取疏堵結合的多種手段嚴控火源。五是加強預警監(jiān)測。采取巡邏檢查、群眾舉報、瞭望臺瞭望、衛(wèi)星監(jiān)控等手段，發(fā)布火險等級預報，提升預警監(jiān)測能力。六是加強應急處置。修訂完善撲火應急預案，不斷加強撲火隊伍培訓、演練和建設，隨時做好撲救準備，著力抓好森林防火的組織協(xié)調(diào)和應急處理，全面提高應急處置能力。七是加強值班調(diào)度。認真落實領導帶班和24小時值班制度，確保信息暢通和火情及時處置。

2015年冬至2016年春以來，我省降水明顯偏少，森林火險等級持續(xù)攀升，防火壓力陡增。尤其是春節(jié)過后，森林防火形勢極其嚴峻，全省發(fā)生森林火災起數(shù)較往年明顯增多。在“3·02”火災撲救中我省甘南州委、州政府主動作為、迅速行動，書記、州長等4大班子領導，第一時間組織人力物力趕赴火災現(xiàn)場，積極開展撲火相關工作，并緊急啟動《甘南州森林防火應急預案》。省政府適時啟動了《甘肅省森林火災應急預案》Ⅰ級響應，省森林防火指揮部各成員單位聞令而動，根據(jù)自己的職責迅速參與增援和保障工作。省委王三運書記、劉偉平省長等領導多次做出批示，提出要求。武警甘肅總隊、甘肅省軍區(qū)領導同志親臨火線參與指揮戰(zhàn)斗，提升鼓舞士氣。省里成立了由楊子興副省長任總指揮，甘南州委主要領導任常委副總指揮，有關領導任副總指揮，相關部門主動參與的工作機構，明確職責分工，確保前指高效運轉(zhuǎn)，為提升撲火成效提供了有力保障。這充分顯現(xiàn)了《條例》在具體工作中發(fā)揮的指導作用，也充分體現(xiàn)了行政首長負責制和黨政同責在撲救森林火災工作中的巨大作用。同時，強化責任追究，完善火案查處。對因失職、瀆職、瞞報、遲報、責任不明、組織不力等造成重大、特別重大森林火災的，要嚴格追究領導者的責任；對引發(fā)較大森林火災的直接責任人，嚴格追究行政或刑事責任。

3 存在的問題

雖然《條例》和《辦法》對行政首長負責制做了明確要求和規(guī)定，但是在執(zhí)行的過程中仍有不盡人意的地方。一方面，個別地方和單位主要領導認識高度不到位，思想重視程度不夠，僅停留在以召開會議、不痛不癢的下發(fā)傳達文件，防控措施和工作力度不夠，沒有站在歷史的角度衡量把握生態(tài)環(huán)境的重要性。另一方面，我們林業(yè)系統(tǒng)個別自然保護區(qū)關起門來干防火，單打獨斗，沒有深刻領會《條例》的精髓，在與地方各級政府的聯(lián)系溝通中缺乏主動性，沒有充分發(fā)揮地方各級政府的職能作用，在森林防火工作中沒有形成合力，責任主體的落實欠缺。各級設立的森林防火指揮部是一個協(xié)調(diào)議事的機構，雖然辦公室一般設在林業(yè)部門，但是協(xié)調(diào)溝通不是很暢通，主要以召開會議、下發(fā)文件為主，真正落實投資、機構、編制、人員等實際問題時顯得力不從心。2004年4月14日《國務院辦公廳關于進一步加強森林防火工作的通知》（國辦發(fā)〔2004〕33號）明確規(guī)定了加強機構和隊伍建設的工作要求，但機構、編制、人員未落實的情況普遍存在，各級地方政府逐年加大森林防火的投入力度不夠，有計劃地實施以基礎設施建設為重點的森林防火項目也不能完全實現(xiàn)。

4 對策與建議

頂層設計對進一步落實行政首長負責制將是一個更大的促進。

1）進一步堅持地方各級行政首長負責制不動搖，加強各級森林防火組織指揮體系建設，提升各級政府森林防火治理能力。森林防火既是生態(tài)戰(zhàn)略和民生工程，又是公益事業(yè)，只有在黨委政府強有力的領導下，各部門各司其職，齊抓共管，森林防火工作才能真正落到實處。

2）國家層面應盡快出臺森林防火工作責任追究、問責辦法和考核辦法，從更高層面量化追責、問責和考核。在責任追究上，由于行政問責制在我國的起步較晚，以往從國家層面也沒有針對森林防火制定專門的問責規(guī)章制度，責任追究主要依據(jù)《森林法》《森林防火條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等進行處罰，往往造成依據(jù)不充分、責權不對等、內(nèi)容不寬泛、追究不嚴格等現(xiàn)象，應該制定詳細的問責制度，細化、量化標準。

3）盡快督促省、市、縣3級盡快出臺貫徹落實《條例》《辦法》的具體細則和考核、追責辦法。

4）森林防火工作是一項由政府主導的公益系統(tǒng)工程，為使地方政府森林防火基礎設施建設配套資金落到實處，應加快《全國森林防火規(guī)劃（2016-2025年）》的批復實施進度，著力基礎設施建設的提升；繼續(xù)堅持走“專群結合、以專為主”的森林消防隊伍建設之路，由國家出臺政策解決當前森林消防專業(yè)隊普遍編制不足、投入不足、工資待遇偏低等問題。要進一步強化從國家到省、市、縣的森林防火指揮中心建設，落實編制，保障經(jīng)費，提升監(jiān)測預報和指揮調(diào)度能力，確保責有人擔、火有人管、指揮有序、處置高效。

5）更進一步地落實機構、編制、人員，尤其是森林防火工作經(jīng)費投入能否按照本級財政收入的一定百分比例投入；設立國家和地方專項補助資金，用于解決各地尤其是中西部地區(qū)森林消防力量不足、基礎薄弱等問題。

（責任編輯：陳小華）

2016-11-07