姜傳軍

（黑龍江省森林工業(yè)總局，黑龍江 哈爾濱 150008）

落實森林防火行政首長負責制的思考

姜傳軍

（黑龍江省森林工業(yè)總局，黑龍江 哈爾濱 150008）

嚴格落實森林防火行政首長負責制，既是中國特色森林防火道路的經(jīng)驗總結(jié)，也是法律賦予地方各級人民政府行政首長的職責。本文結(jié)合森林防火工作實踐，對如何落實森林防火地方各級人民政府行政首長負責制（以下簡稱行政首長負責制）進行思考。

1 森林防火行政首長負責制落實中存在的問題

1.1 政府層面重視不夠，行政首長負責制流于形式

雖然各級政府對森林防火的重視程度逐步提升，對森林防火工作的認識也日益提高，但有些地方政府，特別是行政首長依然存在對森林防火重視不夠的情況。工作有部署無落實，會議文件多，貫徹落實少；指示批示多，措施行動少。沒有針對轄區(qū)森林防火薄弱環(huán)節(jié)，實施有效的解決措施，致使森林防火工作發(fā)展緩慢，森林防火政府行政首長責任制流于形式，使森林防火工作被視為軟任務(wù)。森林防火工作還是由林業(yè)部門大包大攬，跳不出“林業(yè)單位提議—政府領(lǐng)導部署—森林防火部門包攬”的怪圈，擺脫不了“說起來重要，做起來不重要”的困境。

1.2 相關(guān)部門推諉塞責，合力作用不夠

《森林防火條例》第5條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府其他有關(guān)部門按照職責分工，負責有關(guān)的森林防火工作。”但從實際工作來看，盡管地方政府提出了相關(guān)行政職能部門承擔森林防火職責的范圍和要求，成立了相關(guān)部門參加的森林防火指揮部（協(xié)調(diào)議事機構(gòu)），但從實際情況來看，一些行政部門的參與多是停留在文件上。工作安排一般干部參加，對森林防火工作重視不夠，落實不到位，與現(xiàn)實森林防火工作的發(fā)展需要不相適應(yīng)。林業(yè)部門唱獨角戲的問題仍然沒有從根本上改變，行政職能部門未能發(fā)揮應(yīng)有作用。

1.3 社會單位參與度不高，意識不強

森林防火是一項社會性較強的工作，需要全社會的廣泛參與，但從目前的森林防火實踐看，一些社會單位或機構(gòu)森林防火意識不強，森林防火的積極性、主動性、自覺性不高，認為森林防火工作是林業(yè)部門的事情。森林防火人人有責的氛圍還沒有形成，對森林防火存在的安全隱患抱有僥幸心理。

2 森林防火行政首長負責制落實不到位的原因分析

2.1 考核機制不夠完善

目前，森林防火行政首長負責制的考核評價體系還不完善，缺乏對地方各級人民政府行政首長履行森林防火工作職責情況的操作性考評，僅停留在定性衡量和形式考核層面，考核指標過軟。各級各類對地方政府森林防火工作的考核，最終都落腳到考核林業(yè)部門或森林防火機構(gòu)身上，考核工作不能全面衡量該地區(qū)森林防火事業(yè)與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的適應(yīng)度，考評結(jié)果運用不力，沒有真正地側(cè)重于政府領(lǐng)導責任層面。

2.2 配套法規(guī)不完善

現(xiàn)有法規(guī)中，雖原則性地規(guī)定了各級政府行政首長及各職能部門應(yīng)承擔森林防火工作職責，但其應(yīng)承擔哪些具體責任沒有配套的細化規(guī)定。森林防火工作激勵懲戒制度不完善，尤其是涉及所承擔的森林火災預防、森林防火意識及知識的普及、森林防火建設(shè)規(guī)劃、森林消防隊伍建設(shè)等公益性工作的責任，沒有可操作性強的具體規(guī)定，不能觸動各級政府在思想上重視森林防火工作，在行動上落實森林防火責任。同時，十八大以后，我國依法治國、生態(tài)文明建設(shè)進程明顯加快，改革力度明顯加大，出臺了一系列新舉措，相對應(yīng)的森林防火法規(guī)修訂工作也應(yīng)啟動。

2.3 問責制度不健全

森林防火工作實行地方各級政府行政首長負責制就是省長、市長、縣長、鄉(xiāng)長對在森林防火行政管理中出現(xiàn)的不利后果應(yīng)承擔責任，對不負責任的行政首長通過問責機制來引導其履行職責。目前，大多只對重大特別重大森林火災事故且主要是群死群傷火災事故實施責任追究，而且追究的主體主要是縣級以下副職、基層干部及具體工作人員。責任追究的方式大多數(shù)是通報、警告、記過層面的，通報也只是由森林防火指揮部發(fā)的，罕見對涉及政府行政首長責任追究的，對縣、市級以上行政首長問責的更是十分罕見。因宣傳、預防、建設(shè)等不到位而導致森林火災損失擴大等深層次問題更不會涉及，問責的力度和影響不夠，沒有起到警示和震懾作用。

2.4 全民積極參與的引導力度不夠

全社會共同參與森林防火的意識還沒有完全形成，與森林防火基本要求不相適應(yīng)。一些地方森林防火宣傳工作主要靠林業(yè)單位和防火部門，森林防火宣傳的系統(tǒng)性、延續(xù)性和覆蓋面不足。社會宣傳的公共資源還沒有充分發(fā)揮作用，沒有發(fā)動全社會集中行動、共同參與，社會面的森林防火知識普及率仍然不高，對森林防火的重大意義認識不夠。

3 落實森林防火行政首長負責制的對策

3.1 強化行政首長的責任意識

森林防火承擔森林保護的重要職責，在生態(tài)文明建設(shè)中肩負著重要使命，歷來受到黨和國家的高度重視。2016年5月23日，習近平總書記在黑龍江重點國有林區(qū)考察調(diào)研時強調(diào)，生態(tài)就是資源、生態(tài)就是生產(chǎn)力。我國生態(tài)資源總體不占優(yōu)勢，對現(xiàn)有生態(tài)資源保護具有戰(zhàn)略意義?！爱斈昕呈潜匾?，現(xiàn)在護更是必要”。習近平總書記的重要講話，深刻闡述了保護生態(tài)環(huán)境、貫徹綠色發(fā)展理念的重要意義，也為森林防火今后發(fā)展指明了方向。做好森林防火工作，是加強執(zhí)政能力建設(shè)的體現(xiàn)，是落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的基本要求，是生態(tài)文明建設(shè)的客觀需要。地方各級人民政府行政首長只有站在國家戰(zhàn)略大局的高度，深刻認識保護森林生態(tài)安全事關(guān)國家根本利益、事關(guān)人類的當下與未來的重大意義，自覺在思想上強化森林防火主體責任意識，全面構(gòu)建森林防火長效機制，對森林防火工作勇負責、敢擔當、有作為，才能履行好森林防火行政首長負責制。

3.2 建立健全責任考評機制

建立健全各級政府森林防火責任考評機制，是落實森林防火行政首長負責制的重要保證。要注重頂層設(shè)計，中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見（2015年4月25日）明確：“全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與加快推進生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)的內(nèi)容”“修訂《森林法》等”。結(jié)合《森林法》的修訂、《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等，修訂完善森林防火法規(guī)。制訂出臺森林防火行政首長負責制考評細則。開展森林防火效益評估，制訂綜合性的前置考評制度，將森林火災的預防、撲救各個環(huán)節(jié)的職責定性、定量分解，貫穿到地方各級政府主要領(lǐng)導、分管領(lǐng)導和行政職能部門考評體系中。充分發(fā)揮地方政府在森林防火總攬全局、協(xié)同各方的領(lǐng)導核心作用，真正將森林防火工作納入政府目標責任考核和領(lǐng)導干部政績考評范疇，推進依法治火進程。要以各級政府出臺了哪些卓有成效的舉措、實際解決了哪些重大問題、加強了哪些基礎(chǔ)工作作為政府落實森林防火責任制的評價依據(jù)，實現(xiàn)森林防火考評制度化、經(jīng)常化。促進各級政府加強對森林防火工作的領(lǐng)導，及時研究解決影響本地區(qū)森林防火工作的重大問題，定期對下級政府和所屬部門的森林防火工作進行督促檢查，確保森林防火事業(yè)與本地經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)。

3.3 健全部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制

社會化的森林防火工作必須依靠政府有關(guān)部門各負其責，齊抓共管，形成合力。應(yīng)逐步建立政府牽頭、林業(yè)指導、部門協(xié)作、共同落實的森林防火工作機制。要全面建立權(quán)責明確、規(guī)范有序、高效聯(lián)動、監(jiān)管有力的政府部門森林防火工作協(xié)調(diào)制度，建立完善森林防火指揮部成員單位責任考評辦法，加大對成員單位履行森林防火職責情況的督導、考評力度，實行森林防火事項函告督辦制度。

3.4 夯實全民積極參與的社會基礎(chǔ)

全民的積極參與是有效落實森林防火行政首長負責制的基礎(chǔ)。森林防火沒有廣大人民群眾的參與就不會發(fā)展進步，森林防火人人有責的基礎(chǔ)就不會牢固。因此，必須大力拓寬森林防火宣傳渠道,引領(lǐng)輿論導向，大張旗鼓地選樹森林防火先進典型，曝光森林防火瀆職行為，組織森林防火宣傳活動，形成全面覆蓋的森林防火宣傳大格局，使森林防火深入人心、家喻戶曉,提高全社會的森林防火意識，為落實森林防火行政首長負責制創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

3.5 發(fā)揮問責機制的警示效應(yīng)

動員千遍，不如問責一次。實施森林防火責任追究就是警示各級領(lǐng)導居安思危，對森林防火工作履職盡責。對不履行森林防火職責、不落實森林防火要求、存在火險安全隱患的，按照“四不放過”（火因不查清不放過、有關(guān)責任人得不到處理不放過、整改措施不落實不放過、教訓不吸取不放過）的原則，通過行政、組織、經(jīng)濟乃至法律手段對領(lǐng)導集體和責任人實施懲戒。實行森林防火責任追究，必須以強化森林防火監(jiān)督管理為基礎(chǔ)，以明確的責任、科學的管理、嚴謹?shù)墓ぷ?，來?guī)范森林防火監(jiān)督機制，使森林防火責任追究有的放矢，讓森林防火責任追究成為常態(tài)，增強各級領(lǐng)導履行森林防火職責的責任心。要將森林防火責任追究與激勵有機結(jié)合起來，健全政績考核制度，對森林防火成績突出的地方各級政府行政首長給予表彰獎勵，在減少和避免領(lǐng)導干部被問責上下功夫，激發(fā)各級領(lǐng)導做好森林防火工作的信心，促進森林防火行政首長負責制的落實。

4 重點國有林區(qū)森林防火實行行政首長負責制的建議

國家實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，確立了林區(qū)建設(shè)生態(tài)、保護生態(tài)的主體地位。我國確定的重點國有林區(qū)即東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)是我國面積最大、天然林分布最集中、生物多樣性最豐富的林區(qū)，在我國生態(tài)建設(shè)和森林資源培育總體布局中具有極其重要的戰(zhàn)略地位。2015年2月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國有林區(qū)改革指導意見》指出，“重點國有林區(qū)森林資源產(chǎn)權(quán)歸國家所有即全民所有，國務(wù)院林業(yè)行政主管部門代表國家行使所有權(quán)、履行出資人職責，負責管理重點國有林區(qū)的國有森林資源和森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動的審批。研究制定重點國有林區(qū)森林資源監(jiān)督管理法律制度措施?！?015年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出，“分清全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方政府行使所有權(quán)的資源清單和空間范圍。中央政府主要對重點國有林區(qū)等直接行使所有權(quán)?！敝攸c國有林區(qū)也是我國面積最大的森林火災高危區(qū)，重點國有林區(qū)森林防火在組織、管理、預防和撲救上，從上到下形成了一整套完整的體系，為有效保護國家森林資源發(fā)揮了不可替代的重要作用。森林防火是重點國有林區(qū)的一項重要任務(wù)，由于重點國有林區(qū)在地域（絕大多數(shù)的林業(yè)局施業(yè)區(qū)跨幾個市、多個縣行政區(qū)）、體制（森林資源實行區(qū)域管理）、管理方式（重點國有林管理局是重點國有林區(qū)的主管部門）、人員管理（重點國有林管理局行使對重點國有林區(qū)人員的任免、考核、獎懲等職權(quán)）以及重點國有林管理機構(gòu)負責重點國有林區(qū)森林資源保護工作等方面的特殊性，地方政府（不包括省級政府）對重點國有林區(qū)的森林防火工作難以實現(xiàn)市、縣、鄉(xiāng)長負責制。經(jīng)過幾十年的實踐證明，“縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門負責本行政區(qū)域森林防火的監(jiān)督和管理工作”的規(guī)定，與重點國有林區(qū)管理體制不相符，與重點國有林區(qū)的森林防火工作相脫節(jié)，形同虛設(shè)。鑒于重點國有林區(qū)的特殊性和在森林防火中的重要性，應(yīng)從實際出發(fā)，在法律法規(guī)上明確其在森林防火方面的職責，建議《森林防火條例》中增加：重點國有林區(qū)的森林防火在國務(wù)院林業(yè)主管部門和所在地省級人民政府的領(lǐng)導下，實行重點國有林管理機構(gòu)行政首長負責制，建立健全重點國有林區(qū)森林防火指揮管理機構(gòu)，承擔本轄區(qū)森林火災的預防、撲救和森林防火的監(jiān)督、管理等職責。

（責任編輯：陳小華）

2016-08-27