劉艷

（中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京 100088）

戰(zhàn)后日本對(duì)外援助的政策演變及戰(zhàn)略分析

劉艷

（中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京 100088）

該文圍繞戰(zhàn)后日本對(duì)外援助政策的演變，著重分析戰(zhàn)后日本對(duì)外援助的戰(zhàn)略考慮及其實(shí)施效果。作為世界上的援助大國(guó)，日本的對(duì)外援助自始至終都是為其國(guó)家利益服務(wù)的。日本對(duì)外發(fā)展援助雖然在不同的歷史時(shí)期有著不同的側(cè)重點(diǎn)，但是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源安全和外交利益的追求一直是日本對(duì)外援助的目標(biāo)。

日本對(duì)外援助；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；能源安全；外交利益

作為頭號(hào)對(duì)外援助大國(guó)，日本的對(duì)外援助開(kāi)始于20世紀(jì)50年代中期。其時(shí)正值日本完成戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)重建任務(wù)并竭力回歸國(guó)際社會(huì)時(shí)期。1954年10月日本正式加入科倫坡計(jì)劃（Colombo Plan），并在該計(jì)劃的名義下從事援助活動(dòng)。1968年日本成為資本主義社會(huì)僅次于美國(guó)的經(jīng)濟(jì)大國(guó)，這一經(jīng)濟(jì)地位的確立，在客觀上促進(jìn)了其對(duì)外援助的快速發(fā)展。1989年，日本成為ODA援助大國(guó)。在其對(duì)外援助的發(fā)展過(guò)程中，受到國(guó)內(nèi)外多種因素的影響，日本政府不斷地調(diào)整其對(duì)外援助政策，對(duì)外援助亦發(fā)展成為實(shí)現(xiàn)其國(guó)家利益的最重要的工具之一。

一、日本對(duì)外援助的發(fā)展

對(duì)于日本來(lái)說(shuō)，商業(yè)掛帥始終是其外援的主要目的，但隨著國(guó)際形勢(shì)的變化和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，日本外援動(dòng)機(jī)中政治利益的分量也在不斷加大。根據(jù)日本外援目標(biāo)和動(dòng)機(jī)的發(fā)展，我們可以把戰(zhàn)后日本對(duì)外援助分為四個(gè)階段。

第一階段：1954—1976年，“賠償外交”與援助動(dòng)機(jī)經(jīng)濟(jì)化。

日本的對(duì)外援助首先是從對(duì)東南亞國(guó)家的“戰(zhàn)爭(zhēng)賠償”開(kāi)始的。1954年11月，日本與緬甸達(dá)成關(guān)于《日緬賠償及經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定》，日本“賠償外交”正式拉開(kāi)帷幕。在其后的1956年、1958年、1959年，日本分別與菲律賓、印尼、南越等國(guó)簽訂賠償協(xié)定。對(duì)于放棄索賠權(quán)的老撾和柬埔寨，日本則是以提供無(wú)償資金和技術(shù)援助、經(jīng)濟(jì)合作、延期商品付款等準(zhǔn)賠償?shù)男问竭M(jìn)行。1977年4月日本完成對(duì)緬甸的賠償，“賠償外交”告以終結(jié)。從1954年11月到1977年4月的23年間，日本共向東南亞國(guó)家支付戰(zhàn)爭(zhēng)賠償10.12億美元、準(zhǔn)戰(zhàn)爭(zhēng)賠償4.95億美元，這一數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于戰(zhàn)爭(zhēng)給這些國(guó)家造成的損失。除了戰(zhàn)爭(zhēng)賠償外，由輸出入銀行提供日元貸款是日本政府發(fā)展援助的另一個(gè)中心內(nèi)容。1958年2月日本與印度簽訂了第一次日元貸款協(xié)定，根據(jù)這個(gè)協(xié)定日本開(kāi)始通過(guò)輸出入銀行對(duì)外提供政府貸款。

該時(shí)期日本對(duì)外援助的特點(diǎn)集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，援助區(qū)域集中。盡管在1964年，日本加入了由西方發(fā)達(dá)國(guó)家組成的“經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織”（OECD），但在1973年之前，日本的政府開(kāi)發(fā)援助幾乎都集中在亞洲，并在1972年達(dá)到歷史最高峰，為其全部的97.7%①參見(jiàn)喬林生：《日本對(duì)外政策與東盟》，人民出版社2006年版，第57頁(yè)。參見(jiàn)朱艷圣：《日本政府開(kāi)發(fā)援助背后的戰(zhàn)略分析》，載于《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》，2015年第5期。。第二，援助以實(shí)物形態(tài)為主。第三，從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，貸款成為日本援助的主要形式。

第二階段：1977—1991年，援助規(guī)模擴(kuò)大，援助動(dòng)機(jī)政治化。

20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化和外交戰(zhàn)略的調(diào)整，日本對(duì)外援助不僅規(guī)模擴(kuò)大，援助動(dòng)機(jī)也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，對(duì)外援助開(kāi)始與政治安全等問(wèn)題掛鉤，ODA作為綜合安保的手段，與國(guó)家利益、政治外交戰(zhàn)略等直接掛鉤。

首先從援助規(guī)模上看，1977年福田內(nèi)閣提出了第一個(gè)“ODA五年倍增計(jì)劃”，邁出了擴(kuò)大外援的第一步。從1977年到1991年，日本先后制定并實(shí)施了四次ODA中期目標(biāo)，對(duì)外援助規(guī)模急劇擴(kuò)大。尤其是在1986、1987、1988年這3年，日本政府發(fā)展援助額連年大幅度增加，增幅分別達(dá)48.4%，32.3%和22.5%。從絕對(duì)金額看，從1985年的37.97億美元增加到1988年的91.34億美元，在短短3年期間增加了1.4倍②參見(jiàn)馬成三：《日本的對(duì)外援助：發(fā)展、特點(diǎn)與課題》，載于《日本學(xué)刊》1991年第2期，第55頁(yè)。。

除了對(duì)外援助的規(guī)模急劇擴(kuò)大以外，日本對(duì)外援助的戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)在20世紀(jì)80年代也發(fā)生了明顯的變化。其表現(xiàn)是：在70年代及之前，日本的對(duì)外援助主要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)，進(jìn)入80年代以后，日本的對(duì)外援助開(kāi)始強(qiáng)調(diào)為政治戰(zhàn)略服務(wù)。70年代末，大平內(nèi)閣提出了“綜合安全保障戰(zhàn)略”，強(qiáng)調(diào)為了確保日本的安全，必須在建設(shè)防御力量的同時(shí)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、外交、文化等一切日本所擁有的力量。這表明利用對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助來(lái)擴(kuò)大日本在受援國(guó)的政治影響成為日本介入國(guó)際事務(wù)的重要一環(huán)。1982年中曾根康弘就任日本首相后，提出“政治大國(guó)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，更加強(qiáng)對(duì)世界各個(gè)地區(qū)的“戰(zhàn)略性援助”，對(duì)介入國(guó)際事務(wù)表現(xiàn)出更加積極的姿態(tài)。1989年10月海部俊樹(shù)在施政演說(shuō)時(shí)強(qiáng)調(diào)日本要在國(guó)際社會(huì)發(fā)揮更大的作用，履行更大的責(zé)任，為此，日本要進(jìn)一步擴(kuò)充政府開(kāi)發(fā)援助并使之具體化。1990年版的日本《ODA白皮書(shū)》首次提及了“ODA要考慮改變戰(zhàn)后以來(lái)的傳統(tǒng)做法”③參見(jiàn)[日]《外務(wù)省ODA白皮書(shū)》，1990年，第3頁(yè)。。這一切都表明日本的對(duì)外援助動(dòng)機(jī)正在從謀求經(jīng)濟(jì)利益向謀求政治利益轉(zhuǎn)化。

第三階段：1992—2014年，對(duì)外援助動(dòng)因增多，戰(zhàn)略化凸顯。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著國(guó)際格局多元化趨勢(shì)的發(fā)展及全球問(wèn)題的凸顯，日本的對(duì)外援助增加了許多新的因素，對(duì)外援助戰(zhàn)略化凸顯。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，對(duì)外援助注入安全、環(huán)境、發(fā)展等因素。1992年6月，日本政府通過(guò)了第一個(gè)《政府開(kāi)發(fā)援助大綱》，將受援助國(guó)的民主、人權(quán)、軍事開(kāi)支、武器進(jìn)出口等問(wèn)題與政府開(kāi)發(fā)援助結(jié)合起來(lái)，將戰(zhàn)爭(zhēng)和安全等非經(jīng)濟(jì)因素引入ODA領(lǐng)域，此舉標(biāo)志著日本ODA由“三位一體的開(kāi)發(fā)援助型”向“政治援助領(lǐng)先的戰(zhàn)略援助型”轉(zhuǎn)變④參見(jiàn)金熙德：《日本政府開(kāi)發(fā)援助》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第86頁(yè)。。鑒于全球環(huán)境問(wèn)題的凸顯，日本政府還將環(huán)境與開(kāi)發(fā)相結(jié)合，積極發(fā)展環(huán)境ODA。當(dāng)前日本環(huán)境ODA已遍及世界各個(gè)角落，不僅成為日本對(duì)外援助中最活躍的部分，而且成為國(guó)際綠色援助體系的重要支撐。

2001年，“9·11”恐怖事件的爆發(fā)給發(fā)達(dá)國(guó)家的對(duì)外援助注入新的動(dòng)因，那就是援助必須要兼顧受援國(guó)的發(fā)展，也即沒(méi)有發(fā)展的援助最終將不利于援助國(guó)的國(guó)家利益。2003年8月，日本政府在時(shí)隔11年后重新修訂《政府開(kāi)發(fā)援助大綱》，新大綱的宗旨是“為世界和平和國(guó)際社會(huì)的發(fā)展作貢獻(xiàn)，與此同時(shí)保證日本的安全與經(jīng)濟(jì)繁榮”。該大綱對(duì)日本對(duì)外援助的政策、機(jī)動(dòng)性、透明度和有效性都進(jìn)行了改進(jìn)，并提出“減少貧困”“解決全球環(huán)境問(wèn)題”的口號(hào)。這表明日本的對(duì)外援助在繼續(xù)關(guān)注民主與環(huán)保等問(wèn)題的同時(shí)開(kāi)始強(qiáng)調(diào)發(fā)展問(wèn)題的重要性。

第二，對(duì)外援助凸顯地緣政治考量。除了對(duì)全球問(wèn)題的關(guān)注外，地緣政治考量也是日本對(duì)外援助戰(zhàn)略化的重要表現(xiàn)之一。亞洲地區(qū)自然資源豐富，戰(zhàn)略位置重要，該地區(qū)的繁榮和穩(wěn)定對(duì)于日本的發(fā)展有重要意義。因此，日本一直將亞洲視為官方對(duì)外援助的優(yōu)先地區(qū)。1993年，日本政府首次明確地表達(dá)了希望成為安理會(huì)常任理事國(guó)的愿望，并開(kāi)始把是否支持日本“入常”作為衡量提供ODA與否的標(biāo)準(zhǔn)。非洲地區(qū)國(guó)家眾多，資源豐富，而且大多數(shù)人口都處于貧困狀態(tài)，很需要國(guó)際社會(huì)的援助。為此，日本一改長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)該地區(qū)援助相對(duì)滯后的狀況，積極推進(jìn)政府對(duì)該地區(qū)的援助和經(jīng)濟(jì)合作，以期加大對(duì)非洲事務(wù)的參與和影響，換取非洲國(guó)家對(duì)其“入?！钡闹С?。日本對(duì)非援助占其ODA總額的比重逐年遞增，1993年達(dá)到10%，1994年為10.1%，1995年為12.6%①參見(jiàn)日本外務(wù)省《ODA白皮書(shū)》，1996年，第28頁(yè)。。2006年，日本對(duì)非洲的援助規(guī)模開(kāi)始超過(guò)東南亞地區(qū)，成為日本對(duì)外援助的最重要地區(qū)。根據(jù)2013年ODA白皮書(shū)的公布，截至2012年，日本對(duì)非援助總額為106.0451億美元，成為繼美英德法后第五大援非國(guó)家②《日本ODA白皮書(shū)強(qiáng)調(diào)將對(duì)撒哈拉以南國(guó)家加大援助》，2014年02月13日，中國(guó)新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/gj/2014/02-13/5835655.shtml。。

第四階段：2015年至今，對(duì)外援助政策重大調(diào)整。

2015年2月，日本政府通過(guò)了新“開(kāi)發(fā)合作大綱”，這是自2003年以來(lái)首次對(duì)政府開(kāi)發(fā)援助（ODA）大綱進(jìn)行調(diào)整，意味著日本對(duì)外援助的重新定位，日本對(duì)外援助迎來(lái)重大政策變化。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，首提“國(guó)家利益”，明確對(duì)外援助為國(guó)家利益服務(wù)。

盡管日本政府始終將對(duì)外援助作為其實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的重要政策工具和手段之一，但在2015年之前的對(duì)外援助政策文件中并沒(méi)有公開(kāi)使用國(guó)家利益的字眼。2015年公布的開(kāi)發(fā)合作大綱，首次提及日本國(guó)家自身的“國(guó)家利益”，明確表示“確保為維持日本和平、實(shí)現(xiàn)繁榮的國(guó)家利益而繼續(xù)貢獻(xiàn)”。突出日本在進(jìn)行對(duì)外援助時(shí)，要考慮對(duì)于本國(guó)戰(zhàn)略重要性的方針。這一表述反映了安倍政府去年提出的國(guó)家安全保障戰(zhàn)略。2014年12月通過(guò)的國(guó)家安全保障戰(zhàn)略提出：“解決開(kāi)發(fā)（援助）問(wèn)題有助于增強(qiáng)全球安全環(huán)境，日本有必要基于國(guó)際合作原則強(qiáng)化其‘積極致力和平’的努力。日本將從戰(zhàn)略性和有效性出發(fā)推動(dòng)其政府開(kāi)發(fā)援助。”③《日通過(guò)“開(kāi)發(fā)合作大綱”首次允許援助外國(guó)部隊(duì)》，北京晨報(bào)，2015年2月11日，http://world.huanqiu.com/hot/2015-02/5649675.html

第二，首次允許日本向他國(guó)軍隊(duì)提供“非軍事目的”援助。

不管是1993年制定的ODA大綱，還是2003年修訂的大綱都明確規(guī)定日本的對(duì)外援助“將避免用于軍事用途以及助長(zhǎng)國(guó)際爭(zhēng)端”，據(jù)此原則，日本的對(duì)外援助一直以來(lái)主要集中在民生領(lǐng)域，與軍方有關(guān)的一切援助均被排除在外。2015年新大綱繼續(xù)堅(jiān)持這一原則，但寫(xiě)明：“如果受惠國(guó)軍方或軍事人員投入到旨在改善民眾生活和非軍事行動(dòng)的開(kāi)發(fā)合作，比如賑災(zāi)，日本將逐個(gè)考慮這些個(gè)案并考慮予以這類(lèi)援助的規(guī)模?！雹堋度毡臼状卧试S援助外國(guó)部隊(duì)》，新華網(wǎng)，2015年2月11日，http://news.xinhuanet.com/world/2015-02/11/c_127480264.htm。這一表述明確了日本可以向他國(guó)軍隊(duì)提供“非軍事目的”的援助行為，打破了長(zhǎng)期以來(lái)日本外援的非軍事實(shí)質(zhì)。

第三，援助意圖多重化，援助標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大化。

2015年新大綱的名稱由《官方發(fā)展援助大綱》更改為《開(kāi)發(fā)合作大綱》，從“援助”改為“合作”，體現(xiàn)了平等合作的內(nèi)在要求。對(duì)于“合作”，日本強(qiáng)調(diào)是指“日本政府及其附屬機(jī)構(gòu)出于促進(jìn)發(fā)展中地區(qū)發(fā)展的主要目的而開(kāi)展的國(guó)際合作活動(dòng)”，其中“合作”涵蓋諸多活動(dòng)，如維護(hù)和平、政府治理、促進(jìn)基本人權(quán)、人道主義援助等等⑤參見(jiàn)姚帥：《透視日本對(duì)外援助新政策》，載于《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》，2015年第5期。。在國(guó)際上，ODA是指發(fā)達(dá)國(guó)家為促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，提供的財(cái)政和技術(shù)援助等，其重點(diǎn)在于削減貧困等。與原大綱相比，新大綱仍然保留了削減貧困的援助意圖，但同時(shí)還突出了對(duì)構(gòu)建和平、促進(jìn)日本安全保障和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)注，日本援助意圖明顯多重化。

在援助標(biāo)準(zhǔn)方面，日本新大綱也有了較大的變化。日本的對(duì)外援助原則上僅限于人均國(guó)民總收入在約12 000美元以下的發(fā)展中國(guó)家。而新大綱則表示“將根據(jù)各國(guó)開(kāi)發(fā)需求的實(shí)際情況及負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行必要的協(xié)助”。該原則的改變將有助于日本與相關(guān)各國(guó)加強(qiáng)在聯(lián)合國(guó)等方面的合作關(guān)系，反映了日本政府將擴(kuò)大援助范圍視為一項(xiàng)外交工具，試圖在聯(lián)合國(guó)改革等國(guó)際政治及能源安全保障方面加強(qiáng)與重要國(guó)家的合作。

二、日本對(duì)外援助的戰(zhàn)略分析

按照政治現(xiàn)實(shí)主義的觀點(diǎn)，任何國(guó)家的對(duì)外政策都是為國(guó)家利益服務(wù)的，對(duì)外援助也不例外，正如摩根索(Hans J.Morgenthau)所言，“資金和服務(wù)從一個(gè)政府向另一個(gè)政府轉(zhuǎn)移是為已經(jīng)獲得的或即將獲得的服務(wù)支付的代價(jià)”①參見(jiàn)Hans J.Morgenthau，“A Political Theory of Foreign Aid”，American Political Science Review 56，1962.p.302.。日本的對(duì)外援助是政治現(xiàn)實(shí)主義原則運(yùn)用的顯著例證。日本對(duì)外援助尤其是政府ODA有兩大主要目的：一是為本國(guó)的國(guó)家利益服務(wù)；二是對(duì)發(fā)展中國(guó)家的需求作出反應(yīng)，其中服務(wù)于前者的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后者。日本通過(guò)外援謀求的國(guó)家利益主要體現(xiàn)為三大類(lèi)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源安全和外交利益。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展

日本國(guó)土狹小，資源貧乏，對(duì)海外資源和市場(chǎng)的依賴性極大，日本政府通過(guò)ODA與廣大發(fā)展中國(guó)家保持友好關(guān)系和經(jīng)濟(jì)往來(lái)，以保障資源來(lái)源和商品、資本市場(chǎng)的擴(kuò)大。這一目的尤其體現(xiàn)在日本對(duì)東南亞的援助上。1957年日本首相岸信介明確指出：“為了確保市場(chǎng)，東南亞對(duì)日本來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，在以日本的力量和技術(shù)幫助確立東南亞新興國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的同時(shí)，力求擴(kuò)大日本市場(chǎng)，并以此來(lái)結(jié)成雙方之間緊密的政治關(guān)系，這是今后日本外交的發(fā)展方向。”②參見(jiàn)[日]吉本重義著：《岸信介傳》，東洋書(shū)館1957年版，第292頁(yè)。

第一，東南亞是日本對(duì)外援助的重點(diǎn)地區(qū)。日本的對(duì)外援助是從1954年日本對(duì)緬甸的戰(zhàn)爭(zhēng)賠償開(kāi)始的，日本通過(guò)對(duì)外援助打開(kāi)了東南亞市場(chǎng)的大門(mén)，源源不斷的日本產(chǎn)品流入東南亞市場(chǎng)。嘗到甜頭的日本政府在其后不斷加大對(duì)東南亞的援助，戰(zhàn)后日本對(duì)東南亞的援助平均占其ODA的45%以上③參見(jiàn)張光：《日本對(duì)東南亞的經(jīng)濟(jì)援助政策》，載于《南洋問(wèn)題研究》，1994年第3期。。1992年，廣義上的東亞地區(qū)（包含東南亞國(guó)家在內(nèi)）占日本ODA總額的53.4%。2003年的ODA大綱宣布將援助重點(diǎn)區(qū)域從“以東亞、東南亞為中心的亞洲地區(qū)”延伸到“包括南亞、中亞的亞洲地區(qū)”。2015年的新開(kāi)發(fā)合作大綱和政府對(duì)外援助實(shí)踐則更加突出了對(duì)亞洲地區(qū)及其他新興經(jīng)濟(jì)體的關(guān)注。這種地理分布反映了日本選擇援助國(guó)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)：“在國(guó)際上與我國(guó)（日本）的合作、投資貿(mào)易關(guān)系、該國(guó)在地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)作用”，因此，精于算計(jì)的日本政府把政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、投資利益回收有保證、在第三世界與日本保持密切關(guān)系的亞洲尤其是東南亞作為重點(diǎn)的援助區(qū)域就不足為奇了。

第二，日本對(duì)東南亞援助帶有明確的經(jīng)濟(jì)考量。日本對(duì)東南亞的援助主要有三種形式：有償資金援助（即日元貸款）、無(wú)償資金援助和技術(shù)援助，其中無(wú)償援助份額最小，貸款比重最大。對(duì)一些發(fā)展較快的中等收入國(guó)家，如印度尼西亞、馬來(lái)西亞和泰國(guó)，日本的對(duì)外援助還帶有明顯的擴(kuò)大貿(mào)易的目的。這種分布狀況基本代表了日本官方對(duì)外援助的態(tài)度：利用對(duì)外援助尤其是貸款來(lái)擴(kuò)大日本與受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系及影響力，從而為本國(guó)的繁榮和安全服務(wù)。相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家主要是以無(wú)償援助為主的援助方式，日本的這種做法受到了被援助國(guó)和國(guó)際社會(huì)的批評(píng)。鑒于此，日本加大了無(wú)償援助的比重，1987—1988年度，日本的贈(zèng)與比例為46.6%，但仍然是OECD國(guó)家中最低的④參見(jiàn)[日]樋口貞夫：《政府開(kāi)發(fā)援助》，勁草書(shū)房1991年版，第18頁(yè)。。1997年亞洲金融危機(jī)，日本陸續(xù)向受危機(jī)影響深重的亞洲國(guó)家提供特別貸款，以用于日本企業(yè)承包的工程項(xiàng)目等。近年來(lái)，隨著日本經(jīng)濟(jì)的低迷，日本政府更進(jìn)一步意識(shí)到通過(guò)援助帶動(dòng)貿(mào)易和投資的重要性，開(kāi)始大力推行政府優(yōu)惠貸款項(xiàng)目，即通過(guò)提供長(zhǎng)期低息的大額資金對(duì)發(fā)展中國(guó)家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行扶持。

（二）能源安全

作為一個(gè)資源極度貧乏的島國(guó)，日本政府格外關(guān)注能源安全問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，通過(guò)ODA換取能源成為確保日本能源供應(yīng)的有效手段之一。我們可以從日本對(duì)外援助的區(qū)域分布上清晰地看到這一點(diǎn)。

第一，中東地區(qū)石油資源豐富，是日本石油進(jìn)口的重要地區(qū)。1973年10月，第一次石油危機(jī)爆發(fā)。日本被阿拉伯國(guó)家宣布為“非友好國(guó)家”而被列入削減石油供應(yīng)之列。當(dāng)時(shí)日本已經(jīng)發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟(jì)大國(guó)，其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)所需能源的78%靠石油，其中80%以上來(lái)自于中東地區(qū)。石油危機(jī)的爆發(fā)終結(jié)了日本持續(xù)近20年的10%左右的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。石油危機(jī)后的1974年，日本經(jīng)濟(jì)的年增長(zhǎng)率急劇跌至-1.4%，物價(jià)上漲率卻高達(dá)20.8%，居世界之首①參見(jiàn)王偉軍：《日本對(duì)中東能源政策的調(diào)整及其走勢(shì)》，載于《當(dāng)代亞太》，2007年第3期，第13頁(yè)。。受到沉重打擊的日本決定放棄其一貫追隨美國(guó)輕視阿拉伯國(guó)家的外交立場(chǎng)，以提供貸款、新工程項(xiàng)目合作、合資經(jīng)營(yíng)、雙邊貿(mào)易、建造工廠等等經(jīng)濟(jì)合作形式，開(kāi)展積極“援助外交”。經(jīng)過(guò)努力，日本流向中東地區(qū)的ODA比重從1972年的0.8%，上升至1977年的24.5%②參見(jiàn)朱艷圣：《日本政府開(kāi)發(fā)援助背后的戰(zhàn)略分析》，載于《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》，2015年第5期。。而阿拉伯國(guó)家也最終將日本列為“友好國(guó)家”之列，將原訂削減對(duì)日石油供應(yīng)由25%改為15%。通過(guò)援助外交，日本不僅抵御住了第一次石油危機(jī)的打擊，而且順利渡過(guò)了第二次石油危機(jī)的困擾。

第二，亞洲（包括東南亞地區(qū)）在日本的對(duì)外援助中一直占據(jù)重要地位，除了該地區(qū)豐富的能源儲(chǔ)備外，另一個(gè)重要原因是東南亞國(guó)家扼守日本的海上交通要道，與日本的能源運(yùn)輸安全密切相關(guān)。基于此，日本對(duì)亞洲國(guó)家的援助常常附加“硬”條件。1958年，日本與印度簽署的第一個(gè)日元貸款協(xié)議，就是以貸款為條件購(gòu)買(mǎi)日本的服務(wù)和技術(shù)設(shè)備，以此來(lái)開(kāi)發(fā)印度果阿邦的鐵礦石。印度尼西亞是東南亞地區(qū)人口最多、面積最大的國(guó)家，地處馬六甲海峽的交通要道上。日本通過(guò)戰(zhàn)后賠償和援助迅速實(shí)現(xiàn)了與印尼的正常關(guān)系，并在印尼構(gòu)建了強(qiáng)大的生產(chǎn)和貿(mào)易網(wǎng)，日本每年從印尼進(jìn)口大量的石油、天然氣、銅等資源。2015年10月，日本首相安倍晉三遍訪蒙古及中亞五國(guó)，在這些國(guó)家展開(kāi)“撒錢(qián)外交”。這顯然與該地區(qū)的能源儲(chǔ)備有很大關(guān)聯(lián)。中亞五國(guó)位于全球能源資源地緣政治版圖的心臟地帶，油氣資源較為豐富，能源出口潛力巨大。日本與這些國(guó)家相關(guān)協(xié)議的達(dá)成可以推動(dòng)日本資源多樣化，緩解日本對(duì)中東能源的過(guò)度依賴③Revision of Japan’s Official Development Assistance Charter，August 29，2003，http://www.mofa.go.jp/policy/oda/reform/revision0308.htm。。

（三）外交利益

按照現(xiàn)實(shí)主義的觀點(diǎn)，政府發(fā)展援助是援助國(guó)對(duì)外政策的重要工具，“即使人道主義援助，實(shí)際上也履行著政治功能”④參見(jiàn)[美]漢斯·摩根索著：《國(guó)家間政治》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1990年版，第123頁(yè)。。二戰(zhàn)后，鑒于特殊的國(guó)際政治環(huán)境及戰(zhàn)敗國(guó)的身份，日本發(fā)揮政治和軍事作用的渠道被限制，經(jīng)濟(jì)外交隨著經(jīng)濟(jì)大國(guó)地位的確立成為日本政府得心應(yīng)手的外交手段，尤其是政府開(kāi)發(fā)援助被賦予貫徹國(guó)家外交戰(zhàn)略意圖、謀求政治利益的價(jià)值。

戰(zhàn)后日本以外援為手段謀取外交利益主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面：

第一，以外援為手段，重返國(guó)際社會(huì)，改善國(guó)際形象。日本對(duì)外援助始于20世紀(jì)50年代，當(dāng)時(shí)日本在國(guó)際社會(huì)尤其是亞洲國(guó)家處于被孤立的地位，為了緩解亞洲各國(guó)人民的敵意，日本以援助、投資、貿(mào)易等方式，對(duì)亞洲國(guó)家施行官方發(fā)展援助，謀求扭轉(zhuǎn)其負(fù)面形象，盡快融入國(guó)際體系。

第二，以外援為手段，謀求亞洲地區(qū)的主導(dǎo)權(quán)。亞洲地區(qū)始終是日本對(duì)外援助的優(yōu)先區(qū)域，這與日本的援助目標(biāo)有密切聯(lián)系：其一是為日本尋求穩(wěn)定的能源供應(yīng)基地和商品出口市場(chǎng)；其二是通過(guò)外援加大對(duì)亞洲國(guó)家的滲透，積極參與并主導(dǎo)亞洲事務(wù)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，日本以經(jīng)濟(jì)援助為手段謀求在“東亞共同體”的核心主導(dǎo)地位。為此日本一方面繼續(xù)加大對(duì)亞洲國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的援助，另一方面另辟蹊徑，加大對(duì)該地區(qū)政府官員和人力資源的培養(yǎng)，以增加日本在該地區(qū)的親和力和話語(yǔ)權(quán)。

第三，以外援為手段，牽制制衡中國(guó)。突出表現(xiàn)在安倍內(nèi)閣時(shí)期。安倍晉三是日本近10年來(lái)罕見(jiàn)的擁有清晰外交戰(zhàn)略和外交執(zhí)行力的首相。其2012年再次上臺(tái)后倡導(dǎo)并積極踐行“俯瞰地球儀外交”，這一外交戰(zhàn)略的理論支撐，就是2006年第一次組閣時(shí)提出的“自由與繁榮之弧”。該理論強(qiáng)調(diào)，日本外交要支持和日本擁有相同價(jià)值觀的國(guó)家，從東南亞，經(jīng)由中亞到中歐及東歐，連成一條弧線來(lái)包圍歐亞大陸，被外界解讀為有意圍堵中國(guó)。從安倍政府這兩年對(duì)外援助的政策實(shí)踐可以看出，安倍政府利用ODA優(yōu)先援助東南亞、中亞等近鄰國(guó)家，這些國(guó)家要么是中國(guó)重要的貿(mào)易伙伴，要么與中國(guó)存在海洋爭(zhēng)端。日本對(duì)這些國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)或者軍事援助，其制衡中國(guó)的戰(zhàn)略企圖不言而喻。

第四，以外援為手段，謀求政治大國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。從20世紀(jì)80年代后期開(kāi)始，日本即明確把對(duì)外援助作為實(shí)現(xiàn)政治大國(guó)戰(zhàn)略的直接形式。實(shí)現(xiàn)政治大國(guó)戰(zhàn)略的重要一步是成為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)。2005年4月，時(shí)任日本外長(zhǎng)的町村信孝在日本研討聯(lián)合國(guó)改革方案的立法小組會(huì)議上說(shuō)：“我們準(zhǔn)備增加預(yù)算，給海外國(guó)家提供援助，這將促使聯(lián)合國(guó)給于(日本)更好的評(píng)估，最終給予日本安理會(huì)常任理事國(guó)席位?！雹佟度毡就忾L(zhǎng)稱將增加對(duì)外援助金額為謀求常任鋪路》，中新網(wǎng)4月1日電，http://globe.rednet.cn/c/2005/04/01/680017.htm。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，日本一方面對(duì)聯(lián)合國(guó)慷慨解囊，另一方面援助國(guó)家數(shù)目眾多的亞非拉地區(qū)，試圖以此換取它們對(duì)日本“入?！钡闹С帧?014年1月14日，安倍在非洲聯(lián)盟總部所在地、埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)表示，日本從2012年起連續(xù)五年內(nèi)向非洲開(kāi)發(fā)銀行和相關(guān)國(guó)家發(fā)放的貸款數(shù)額將由10億美元增至20億美元②《安倍訪非撒錢(qián)真實(shí)用意何在》，新華網(wǎng)2014年1月17日，http://www.xinhuanet.com/world/jrch/20140117.htm。。其所瞄準(zhǔn)的就是非洲有53個(gè)聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)，占聯(lián)大選票近三分之一。

三、日本對(duì)外援助的效果及影響

二戰(zhàn)后，日本通過(guò)對(duì)外援助，不僅促進(jìn)了與被援助國(guó)的貿(mào)易投資活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了合作共贏，也加深了與被援助國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)和外交上的交流，通過(guò)這種交流，增強(qiáng)了國(guó)家之間的信任，對(duì)提升日本的國(guó)家形象、實(shí)現(xiàn)日本的政治大國(guó)夢(mèng)有很大的幫助。

第一，經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)了合作共贏。日本的對(duì)外援助起于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，初衷是為了打開(kāi)東南亞國(guó)家的市場(chǎng)，但不能否認(rèn)的是，日本的對(duì)外援助也在很大程度上對(duì)受援助國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平的改善起到了很大的作用。日本將對(duì)外援助與投資、貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)合作方式結(jié)合起來(lái)，加大了同受援國(guó)的貿(mào)易關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了援助國(guó)與受援國(guó)的合作共贏。尤其是近些年來(lái)，日本加大了對(duì)受援國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，改善了受援國(guó)的投資環(huán)境，便利了雙方的貿(mào)易往來(lái)。以亞洲為例，20世紀(jì)90年代以來(lái)日本在基礎(chǔ)設(shè)施、直接投資、貿(mào)易環(huán)境、技術(shù)合作等方面對(duì)亞洲國(guó)家進(jìn)行援助和分工，在亞洲地區(qū)一度形成明顯的“雁行模式”，推動(dòng)了日本與亞洲新興經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展。

第二，安全上保證了日本能源供應(yīng)的充足和能源運(yùn)輸?shù)陌踩?。由于日本?duì)海外能源市場(chǎng)的極度依賴，發(fā)展與世界特別是亞洲國(guó)家的友好共存、保證該地區(qū)能源供應(yīng)的穩(wěn)定和安全是日本生存與繁榮的基本需要。中東地區(qū)作為日本“經(jīng)濟(jì)能源安全保障極其重要的地區(qū)”，在日本的政府開(kāi)發(fā)援助中占據(jù)重要的一席。從20世紀(jì)70年代第一次石油危機(jī)開(kāi)始，日本不斷加大對(duì)中東地區(qū)的開(kāi)發(fā)援助，并采用合作開(kāi)發(fā)能源等多種形式確保了能源供應(yīng)的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。除中東地區(qū)外，日本近些年來(lái)不斷拓展新的能源供應(yīng)渠道，如大洋洲、中南美洲等，通過(guò)對(duì)這些地區(qū)的多種形式的開(kāi)發(fā)援助，在一定程度上減少了對(duì)中東地區(qū)的能源依賴及由此帶來(lái)的能源風(fēng)險(xiǎn)。

第三，外交上改善了外交關(guān)系，提升了國(guó)際形象。日本對(duì)外援助尤其是ODA作為日本政府推進(jìn)對(duì)外關(guān)系的重要武器，在很大程度上充當(dāng)了改善日本外交關(guān)系的潤(rùn)滑劑。在與東南亞國(guó)家進(jìn)行關(guān)系正?；恼勁羞^(guò)程中，日本均是在解決了戰(zhàn)爭(zhēng)賠償問(wèn)題后就建立了正常的外交關(guān)系，如日緬、日菲關(guān)系等。日本政府的開(kāi)發(fā)援助也在與韓國(guó)關(guān)系正?；^(guò)程中發(fā)揮了積極推動(dòng)作用。1979年，日本首相大平正芳訪問(wèn)中國(guó)，達(dá)成了向中國(guó)提供開(kāi)發(fā)援助的協(xié)議。整個(gè)20世紀(jì)80年代中日外交關(guān)系健康發(fā)展，與日本對(duì)中國(guó)的大額ODA援助不無(wú)關(guān)聯(lián)。通過(guò)對(duì)外援助，日本不僅改善了外交關(guān)系，而且從心理和感情上潛移默化地博取了受援國(guó)的好感。以東南亞國(guó)家為例，據(jù)2008年2月至3月日本學(xué)者對(duì)印度尼西亞、菲律賓、越南等國(guó)家進(jìn)行的調(diào)查結(jié)果顯示，東南亞各國(guó)對(duì)日本的好感度均有所提升。在同日本的關(guān)系上，各國(guó)有九成以上的回答是“友好關(guān)系”，有九成以上認(rèn)為日本作為友邦是“可以信賴的”，調(diào)查中有92%的人認(rèn)為日本的ODA在日本形象的轉(zhuǎn)變中起到了一定的作用，有93%的人認(rèn)為日本企業(yè)入駐當(dāng)?shù)厥呛靡猓?7%的人對(duì)日本對(duì)于亞洲發(fā)展所起到的積極作用持肯定態(tài)度①?gòu)埐┪模骸度毡緦?duì)東南亞國(guó)家的援助：分析與評(píng)價(jià)》，載《發(fā)展與援助》，2014年第4期。。這種好感在很大程度上提升了日本的國(guó)際形象，有助于日本獲得通過(guò)其他手段難以實(shí)現(xiàn)的政治收益。

四、結(jié)語(yǔ)

總的來(lái)看，從戰(zhàn)后初期的東南亞賠償外交到冷戰(zhàn)后的援非大國(guó)，從經(jīng)濟(jì)至上主義到外援戰(zhàn)略化，日本對(duì)外援助的區(qū)域和動(dòng)因在不斷調(diào)整，其追求的國(guó)家利益內(nèi)容也在不斷變動(dòng)。但自始至終，日本對(duì)外援助“為其繁榮和安全服務(wù)”的特性都非常明確。這本無(wú)可厚非，但如果只顧本國(guó)的繁榮與安全，只堅(jiān)持自己的國(guó)家利益，就會(huì)使援助偏離原來(lái)的理念和軌道，也會(huì)帶來(lái)諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?？陀^地說(shuō)，日本的對(duì)外援助尤其是政府開(kāi)發(fā)援助的實(shí)施效果還是值得肯定的，日本通過(guò)對(duì)外援助實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、能源和外交上的多重收益，也促進(jìn)了被援助國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平的提高。但近些年來(lái)，日本政府對(duì)外援助的戰(zhàn)略色彩日益濃重，對(duì)外援助被附加了許多政治條件，考慮到日本政府不斷激進(jìn)的鷹派作風(fēng)，結(jié)合當(dāng)前亞太地區(qū)的緊張局勢(shì)，我們完全有理由對(duì)日本的對(duì)外援助的效果和走向表示警惕。

（責(zé)任編輯：趙旭國(guó)）

Policy Evolvement and Strategy Analysis of Japan’s Official Development Assistance

LIU Yan
(School of Political Science and Public Administration，China University of Political Science and Law，Beijing100088，China)

Focucing on the change of the Japan’s ODA(Official Development Assistance)，this paper analyzes Japan’s strategic consideration implementation effect of ODA.As a great power of world ODA，Japan’s ODA is all the way serving its national interests.Although the emphasis of Japan’s ODA differs historically，economic development，energy security and diplomatic interests always remain as the objective of Japan’s ODA.

Japan’s ODA；economic development；energy security；diplomatic interests

D831.3

A

1671-0304(2016)04-0087-07

]2016-02-01

時(shí)間］2016-08-21 19:56

劉艷，女，中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，主要從事日本外交研究。

URI：http://www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20160821.1956.020.html