劉培偉

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)行政管理系，山東 泰安 271000）

公信力與政府能力的現(xiàn)代化

劉培偉

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)行政管理系，山東 泰安 271000）

從國(guó)家現(xiàn)代性進(jìn)程的視角來(lái)解讀當(dāng)前的政府能力悖論，并基于對(duì)自由主義、尤其是新權(quán)威主義的解決方案的評(píng)析，得出結(jié)論：政府能力悖論的解決必須超越新權(quán)威主義提供的“加強(qiáng)政府權(quán)力”藥方，將重心移至公信力的建設(shè)上。只有基于公信力的政府能力才能持久和強(qiáng)大，才是現(xiàn)代的。

公信力；政府能力悖論；政府現(xiàn)代性；新權(quán)威主義

一、問題的提出

伴隨著20世紀(jì)90年代初期中央政府財(cái)政汲取能力的危機(jī)，關(guān)于政府能力的研究在當(dāng)時(shí)形成一股熱潮?！秶?guó)家能力報(bào)告》［1］的思路自此成為政府能力研究的主流聲音，對(duì)中國(guó)20多年來(lái)諸多宏觀政策和公共管理影響甚大［2］。十八屆三中全會(huì)明確提出政府治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，引發(fā)了新一輪的政府能力的討論，尤其是周其仁先生提出“王紹光等提出的‘國(guó)家能力’要重新定義”［2］更將這一討論推向高潮。本文將政府能力研究放置到中國(guó)國(guó)家現(xiàn)代性建設(shè)的進(jìn)程中，與既有文獻(xiàn)展開對(duì)話：基于汲取權(quán)力的政府能力理論解決不了反而加劇了中國(guó)政府能力悖論，要想徹底解決該悖論，應(yīng)該重視公信力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代性，奠定持久和強(qiáng)大政府能力的基礎(chǔ)。

目前國(guó)內(nèi)關(guān)于政府能力的研究視角大體可以歸為兩類：

第一，從行政學(xué)角度進(jìn)行探討，可細(xì)分為兩個(gè)方向：一為政策學(xué)視角，主張政府能力即政府政策的制定和實(shí)施能力［3］；一為政府職能和政府能力的關(guān)系視角，主張政府能力必須以對(duì)政府職能的界定為基礎(chǔ)，政府能力即履行其職責(zé)的能力。應(yīng)該說(shuō)，這兩種研究是有一定的建設(shè)性的，但是局限性也不容忽視。前者僅僅局限于政府自身如何提升自己的能力，而沒有看到其更廣闊的社會(huì)基礎(chǔ)；后者雖然看到了政府能力應(yīng)該以對(duì)其職能的界定為基礎(chǔ)，但是純粹靜態(tài)的羅列職能清單對(duì)于問題的解決并無(wú)多大作用，因?yàn)檎毮芤陨鐣?huì)發(fā)展的要求為基礎(chǔ)?？傊?，行政學(xué)視角因?qū)φ芰Φ母吧鐣?huì)”因素的輕視而顯得過(guò)于褊狹。

第二，從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的宏觀視角進(jìn)行探討。它沿襲西方國(guó)家—公民社會(huì)的框架，并結(jié)合中國(guó)國(guó)家與社會(huì)的特殊關(guān)系，分析中國(guó)政府能力的悖論。自由主義與新權(quán)威主義都以此視角展開自己的立論并形成了激烈的爭(zhēng)論。自由主義認(rèn)為政府權(quán)力太強(qiáng)大，以致影響了社會(huì)的自由演進(jìn)，所以增強(qiáng)政府能力的途徑便是縮減政府權(quán)力，開放市場(chǎng)和社會(huì)空間；新權(quán)威主義則認(rèn)為政府能力危機(jī)是因?yàn)楦母锖笳畽?quán)力尤其是中央政府的權(quán)力逐漸萎縮，所以要增強(qiáng)政府能力必須擴(kuò)展政府權(quán)力，尤其是在轉(zhuǎn)型期各種社會(huì)矛盾集結(jié)的時(shí)候更需要強(qiáng)大的政府權(quán)力來(lái)維持秩序，否則社會(huì)將陷入混亂。本文沿著第二種研究視角，將視野再度放寬，從國(guó)家現(xiàn)代性的角度探討政府能力悖論這個(gè)問題，并對(duì)自由主義和新權(quán)威主義兩大方案作出評(píng)析。通過(guò)對(duì)二者尤其是新權(quán)威主義僅僅強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力而導(dǎo)致的政府公信力缺乏與政府能力悖論之間所形成的惡性循環(huán)的集中分析，導(dǎo)出政府能力必備的兩個(gè)要素——政府權(quán)力與公信力，尤其強(qiáng)調(diào)了公信力作為政府能力的核心。鑒于目前對(duì)“公信力”之于政府能力的基礎(chǔ)作用的研究尚未引起學(xué)界足夠的重視，本文將之作為論證的核心。

二、中國(guó)政府能力悖論及其原因解析

（一）中國(guó)政府能力悖論的含義

第一，從中國(guó)國(guó)家現(xiàn)代性建設(shè)的角度來(lái)講，一方面，現(xiàn)代性建設(shè)是對(duì)自古以來(lái)過(guò)于過(guò)于龐大的政府權(quán)力的限制，培育和保護(hù)社會(huì)力量，形成國(guó)家與社會(huì)關(guān)系良性互動(dòng)的過(guò)程；另一方面，中國(guó)作為后發(fā)國(guó)家，現(xiàn)實(shí)已經(jīng)不允許中國(guó)重復(fù)西方典型國(guó)家的自然演進(jìn)路徑——政府權(quán)力隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的要求而適時(shí)調(diào)整。中國(guó)歷史上長(zhǎng)期的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系失衡的狀況要轉(zhuǎn)變?yōu)榱夹曰?dòng)狀態(tài)，不可能憑社會(huì)自身的力量完成，尤其是在轉(zhuǎn)型階段，各種社會(huì)利益和關(guān)系的調(diào)整尚不規(guī)范時(shí)，就需要有政府，并且是一個(gè)強(qiáng)能力政府來(lái)協(xié)調(diào)。由此可見，當(dāng)前政府能力在現(xiàn)代性建設(shè)這一背景下面臨著一個(gè)悖論：既要限制政府又不能離開政府。這個(gè)悖論留給我們的難題是：如何尋找到對(duì)政府權(quán)力的需要和限制之間的平衡點(diǎn)？第二，從政府能力的運(yùn)作過(guò)程來(lái)講，一方面，中國(guó)的政府權(quán)力無(wú)論從廣度還是從深度上來(lái)講都是很強(qiáng)大的，甚至是世界上少見的幾個(gè)強(qiáng)權(quán)政府之一；另一方面這種至強(qiáng)的權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中實(shí)際發(fā)揮出來(lái)力量卻往往是軟弱的，有時(shí)甚至是無(wú)力的，呈現(xiàn)出了軟政權(quán)化。這就是強(qiáng)權(quán)力與弱能力的悖論。在當(dāng)前轉(zhuǎn)型期，這一點(diǎn)尤其表現(xiàn)為制度供給過(guò)剩和實(shí)際供給不足的悖論——一方面政府制定的制度或規(guī)則過(guò)剩；另一方面制度又顯得很不足，社會(huì)急切需求的規(guī)范和秩序遲遲不能到位。這個(gè)悖論留給我們的難題是政府權(quán)力與其實(shí)際能力如何才能一致起來(lái)？

（二）中國(guó)政府能力悖論的新權(quán)威主義解讀及其局限

對(duì)于中國(guó)政府能力悖論問題，自由主義和新權(quán)威主義都提出了自己的解釋。本文將重點(diǎn)放在對(duì)新權(quán)威主義的方案的評(píng)述上，當(dāng)然其中也兼及對(duì)自由主義方案的評(píng)述。

新權(quán)威主義提出解決政府能力危機(jī)的對(duì)策是加強(qiáng)中央政府的權(quán)力——包括國(guó)家動(dòng)員社會(huì)資源主要是汲取財(cái)政資源的能力、國(guó)家指導(dǎo)社會(huì)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控能力與國(guó)家維持統(tǒng)治權(quán)威的能力。他們認(rèn)為，正是基于這種能力，強(qiáng)有力的中央政府才有可能克服“軟政權(quán)化”、“分利集團(tuán)化”、貧富兩極化所引發(fā)的社會(huì)危機(jī)與政治危機(jī)，并保持政治穩(wěn)定。由此可見，新權(quán)威主義是把政府能力建設(shè)的重點(diǎn)放在了政府自身的權(quán)力，而沒有對(duì)權(quán)力的作用對(duì)象——社會(huì)的反應(yīng)作過(guò)多的關(guān)注。筆者認(rèn)為新權(quán)威主義的這些措施往好里說(shuō)不能解決最根本的問題，往壞里說(shuō)則是使問題加劇，使政府能力悖論表現(xiàn)得更為激烈。筆者將以新權(quán)威主義的重要代表蕭功秦的觀點(diǎn)為證，分析其理論的盲區(qū)。

蕭功秦認(rèn)為，由于中央權(quán)力不足，所以市場(chǎng)規(guī)范是呈缺序狀態(tài)的，它導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)惡化，并且引發(fā)一系列反應(yīng)，最終陷入惡性循環(huán)：市場(chǎng)化→經(jīng)濟(jì)惡化、思想多元化→政府權(quán)威下降→民主化思潮→社會(huì)參與膨脹、社會(huì)動(dòng)蕩→經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步惡化……［4］。從這個(gè)論證過(guò)程可以看出，蕭功秦在邏輯上陷入了循環(huán)論證：權(quán)力不足→經(jīng)濟(jì)惡化→市場(chǎng)缺序，市場(chǎng)缺序→經(jīng)濟(jì)惡化→權(quán)力不足。權(quán)力不足和市場(chǎng)缺序到底哪個(gè)是因哪個(gè)是果？如果認(rèn)為市場(chǎng)缺序是因，則與其論點(diǎn)矛盾。對(duì)這個(gè)問題可以作這樣的理解：蕭功秦通過(guò)將矛盾都集中到市場(chǎng)缺序上，進(jìn)而就可以引出其核心論點(diǎn)：要想從無(wú)序變?yōu)橛行?，其途徑就是加?qiáng)權(quán)力。也就是說(shuō)“市場(chǎng)缺序”的論據(jù)實(shí)際上是為其“加強(qiáng)權(quán)力”的論點(diǎn)服務(wù)的。權(quán)力不足和市場(chǎng)缺序在他那里實(shí)際上是內(nèi)涵同一的概念，用概念互換來(lái)作論據(jù)是違反邏輯規(guī)則的。

筆者認(rèn)為，市場(chǎng)缺序僅僅是權(quán)力不足的表現(xiàn)形式，而權(quán)力不足的實(shí)質(zhì)是“分利集團(tuán)”及其導(dǎo)致的“軟政權(quán)化”①。軟政權(quán)化表面上是分利集團(tuán)引起的，實(shí)際上分利集團(tuán)之所以會(huì)軟化政權(quán)恰恰是因?yàn)檎贫ǖ囊?guī)范缺少社會(huì)認(rèn)同和公信力，沒有經(jīng)過(guò)下層民眾的認(rèn)可而由上面單方面決定，而法規(guī)在執(zhí)行過(guò)程中被分利集團(tuán)利用以為其自身牟利，甚至在某些環(huán)境中分利集團(tuán)自己制定法規(guī)。政府法規(guī)的設(shè)立與行使的整個(gè)過(guò)程始終與民眾無(wú)緣，其社會(huì)基礎(chǔ)很不堅(jiān)實(shí)，談不上什么與公眾的共識(shí)。這樣的規(guī)范不可能與公眾的意志相一致，公眾不對(duì)政府真誠(chéng)支持就可以理解了。而且，當(dāng)政府出現(xiàn)危機(jī)時(shí)民眾也會(huì)無(wú)動(dòng)于衷［5］，這在客觀上又為分利集團(tuán)軟化政權(quán)創(chuàng)造了條件。由此可見，政府與民眾是分離的而非一體的，而造成分離的責(zé)任主要在政府：政府權(quán)力無(wú)論是過(guò)大還是不足都與社會(huì)普通民眾無(wú)關(guān)。缺少進(jìn)入有法律約束和其他制度化社會(huì)的機(jī)會(huì)，不能滿足為個(gè)人提供因要努力解決他們自己的經(jīng)濟(jì)問題及因要更大地提高效率和增長(zhǎng)所帶來(lái)的個(gè)人機(jī)會(huì)而進(jìn)行制度實(shí)驗(yàn)的要求［6］，這只能說(shuō)明是一個(gè)由少數(shù)人設(shè)計(jì)的用以最大化政治控制和尋租活動(dòng)的政權(quán)——雖然這不意味著該政權(quán)本意于此。

讓我們假設(shè)政府權(quán)力繼續(xù)加強(qiáng)，看一下問題是否會(huì)因此而得到解決？對(duì)此，蕭功秦本人也表示出了并不十分樂觀的態(tài)度。他認(rèn)為，面對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的無(wú)序，政府加強(qiáng)權(quán)力控制局勢(shì)，消除自下而上的強(qiáng)大的“政治參與爆炸”的壓力，維護(hù)現(xiàn)存政治秩序。如果是這樣的話，等于政府任由“軟政權(quán)化”與“分利集團(tuán)化”的趨勢(shì)繼續(xù)發(fā)展，最終只能是形成一種與國(guó)家權(quán)威分庭抗禮的、彌漫于整個(gè)社會(huì)的離心力量。在上述發(fā)展綜合癥群的侵蝕下，國(guó)家權(quán)威資源和作為這種權(quán)威資源后盾的經(jīng)濟(jì)財(cái)政資源的不斷流失，使政府的命令貫徹機(jī)制名存實(shí)亡，以致根本無(wú)力與社會(huì)上尾大不掉的分利集團(tuán)和社會(huì)犯罪集團(tuán)進(jìn)行斗爭(zhēng)。這樣就形成一種既沒有現(xiàn)代化的秩序，又沒有劇烈的兩極政治震蕩的“不死不活”的“混沌”的失范局面［7］。可見，新權(quán)威主義自己對(duì)其加強(qiáng)政府權(quán)力的方案能否解決問題都信心不足。

蕭功秦雖然對(duì)其權(quán)威主義方案比較悲觀，但是他卻認(rèn)定問題不是出在其方案本身，而在于當(dāng)代中國(guó)特殊的轉(zhuǎn)型期矛盾的集結(jié)。他認(rèn)為，制度化（也即社會(huì)成員按某種約定俗成的游戲規(guī)則進(jìn)行自主活動(dòng)）的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上社會(huì)分化的速度。這種不平衡性所造成的后果，自然就表現(xiàn)在“軟政權(quán)化”、分利集團(tuán)化（包括地方經(jīng)濟(jì)行為“諸侯化”與封閉排它性），地區(qū)之間的貧富兩極化等幾個(gè)方面［7］。這樣，他實(shí)際就等于承認(rèn)現(xiàn)條件下“軟政權(quán)化”、分利集團(tuán)化是不可避免的，從而走向了一種宿命論，降低了其理論探索的意義，同時(shí)也反映了新權(quán)威主義的方案對(duì)于徹底解決問題的無(wú)力。

筆者認(rèn)為，新權(quán)威主義忽視的一個(gè)問題是：制度化為什么總是會(huì)出現(xiàn)跟不上社會(huì)分化的現(xiàn)象？為什么一出現(xiàn)脫離現(xiàn)象就又回到老路即加強(qiáng)權(quán)力控制上去，繼而再一次出現(xiàn)制度化相對(duì)于社會(huì)分化的滯后……最終致使二者的距離越來(lái)越大？問題的關(guān)鍵是：發(fā)生裂痕的究竟是什么樣的的社會(huì)分化和什么樣的制度化？蕭功秦所說(shuō)的“軟政權(quán)化”、分利集團(tuán)化等問題出現(xiàn)的原因有兩種可能：要么是與正常的社會(huì)分化不相平衡的虛假制度化，要么是悖離真正制度化的非正常社會(huì)分化 （所謂非正常社會(huì)分化就是權(quán)力不正當(dāng)干預(yù)下的社會(huì)分化）。事實(shí)上，真正的制度化不但不與正常的社會(huì)分化矛盾，恰恰相反，它是建立在后者基礎(chǔ)上的，建立在社會(huì)各利益群體的共識(shí)上的。而虛假的制度化是由少數(shù)人設(shè)計(jì)的用以最大化政治控制和尋租活動(dòng)的制度，是未獲得社會(huì)充分認(rèn)可而強(qiáng)塞給民眾和社會(huì)的。它徒具制度的空殼和形式而不具備制度的實(shí)質(zhì)。社會(huì)逐漸偏離這種不具備威信的制度，與其裂痕越來(lái)越深是必然的；而政權(quán)要維續(xù)自己的存在就不得不再次以權(quán)力強(qiáng)行整合與其分裂的社會(huì)，所以導(dǎo)致了二者的距離越來(lái)越遠(yuǎn)。從這個(gè)意義上講，正是因?yàn)榕c正常的社會(huì)分化不相平衡的虛假制度化才導(dǎo)致了悖離真正制度化的非正常社會(huì)分化，導(dǎo)致了蕭功秦感到宿命的那種現(xiàn)象——真正制度化的遲遲不能確立。

三、基于公信力的中國(guó)政府能力構(gòu)建

在政府能力研究中，一般都把“政府能力”中的“政府”作廣義的解釋，對(duì)政府能力與國(guó)家能力作同義解釋，不作特別區(qū)分，甚至有時(shí)還專指中央政府的能力。由于本文是從現(xiàn)代性構(gòu)建的宏觀視角來(lái)分析問題，所以也采用這種與國(guó)家能力混用的廣義政府能力說(shuō)。關(guān)于“國(guó)家”的定義很多，比較經(jīng)典的是廣為人知的馬克斯·韋伯對(duì)現(xiàn)代性國(guó)家的定義：“國(guó)家是對(duì)暴力和稅收的合法壟斷的組織”②。本文借用這個(gè)定義對(duì)國(guó)家（政府）能力進(jìn)行闡釋。

國(guó)家必須是有壟斷權(quán)力的，包括人力、財(cái)力、調(diào)控力等等，這些權(quán)力是其能力發(fā)揮的基礎(chǔ)和前提。這是國(guó)家能力的第一重含義：權(quán)力。自由主義認(rèn)為政府權(quán)力越小越好，政府的能力就體現(xiàn)在其嚴(yán)守自己邊界的意識(shí)與行為。但是眾所周知，西方自由主義提倡的“守夜人政府”并非空穴來(lái)風(fēng)，它正是以專制時(shí)代的絕對(duì)權(quán)力為前提的。當(dāng)代中國(guó)的自由主義認(rèn)為政府權(quán)力只要縮減了，社會(huì)自然會(huì)走上健康發(fā)展之路。它輕視了政府權(quán)力對(duì)自由主義理念的奠基作用，尤其是轉(zhuǎn)型期各種社會(huì)矛盾集中同時(shí)爆發(fā)，特別需要一個(gè)超越于矛盾方之上的中立的協(xié)調(diào)力量，社會(huì)各方是不可能具備這種協(xié)調(diào)能力的。更為迫切的是，社會(huì)混亂之源——分利集團(tuán)要得到控制，更是離不開政府的權(quán)力，甚至必要時(shí)將對(duì)其采取強(qiáng)制。純粹的市場(chǎng)利益主體是不可能憑借自己的力量戰(zhàn)勝分利集團(tuán)的——雖然市場(chǎng)作用的正常發(fā)揮必須要以分利集團(tuán)的消失為前提。在當(dāng)代中國(guó)特殊的環(huán)境下，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)由分利集團(tuán)所控制的背景下，如果僅僅滿足于守夜人式的政府，任市場(chǎng)主體自由競(jìng)爭(zhēng)，其結(jié)果極有可能是使分利集團(tuán)更加得勢(shì)，自由主義的自由競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)將永遠(yuǎn)不可能實(shí)現(xiàn)。

筆者強(qiáng)調(diào)自由主義所忽視的這一點(diǎn)絕非意味著主張回到新權(quán)威主義，加強(qiáng)一度強(qiáng)大的政府權(quán)力［8］，而是強(qiáng)調(diào)指出西方國(guó)家現(xiàn)代性構(gòu)建的雙重內(nèi)涵③。絕對(duì)主義時(shí)期“國(guó)家權(quán)力”前所未有的增長(zhǎng)，不僅僅是權(quán)力擴(kuò)張，而且更重要的是權(quán)力本身性質(zhì)的變化。國(guó)家——公共（政府）組織角色的變化，與此相關(guān)的各種制度——法律、稅收、授權(quán)和治理方式的變化，以及公共權(quán)威與公民關(guān)系的變化?，F(xiàn)代國(guó)家的政治結(jié)構(gòu)反映的是一種新的權(quán)威和社會(huì)關(guān)系：逐漸掌握了強(qiáng)制性手段的君主開始改變力量聯(lián)盟，他們與普通人民結(jié)合，充當(dāng)后者基本權(quán)利的界定和保護(hù)者。這種做法，有效地破壞了傳統(tǒng)的、地方分割式權(quán)威依賴的支持基礎(chǔ)［9］。君主的絕對(duì)權(quán)力逐漸轉(zhuǎn)換為一種超脫和整合社會(huì)各階層利益的能力，也就是創(chuàng)設(shè)國(guó)家權(quán)力與民眾的共識(shí)，否則其統(tǒng)治不可能順利推進(jìn)［10］。這就是政府能力的第二個(gè)要素——“公信力”。

從前述“國(guó)家”概念中可以看到，國(guó)家不僅要擁有對(duì)稅收和暴力的壟斷權(quán)力，而且這種權(quán)力必須是合法的。這個(gè)合法性就是國(guó)家應(yīng)該做什么，使得其權(quán)力的發(fā)揮成為正當(dāng)。其含義不僅僅包括對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行約束——如自由主義所主張的，而且更重要的是擁有能夠超脫各特殊利益集團(tuán)而具有為全社會(huì)信服的威信?！肮帕Α笔钦〉门c民眾的共識(shí)的能力，它既非唯權(quán)力至上，也非唯民眾意志是從?！肮帕Α钡膶?shí)質(zhì)就是政府對(duì)社會(huì)有效整合的能力，尤其是對(duì)社會(huì)各利益群體協(xié)調(diào)和平衡。協(xié)調(diào)和平衡要求政府擁有一定獨(dú)立的權(quán)力，甚至在必要時(shí)要偏離民眾意志，然而這種偏離卻必須以民眾能夠接受為基礎(chǔ)。誠(chéng)如馬克斯·韋伯所言，“任何大政方針雖然總是由少數(shù)人或小集團(tuán)制定的，但是成功的實(shí)施卻取決于……廣大民眾和強(qiáng)大的社會(huì)階級(jí)的支持意志”［11］。

“公信力”更多是一種潛在的、內(nèi)隱的、無(wú)形的力量，而“權(quán)力”則更多是一種外在的、顯露出來(lái)的有形的力量。從理論上說(shuō)，二者應(yīng)該是統(tǒng)一的。但是一方面，“權(quán)力”的自主性很強(qiáng)，并不必然遵循“公信力”的要求，往往要偏離“公眾意志”；另一方面，“權(quán)力”又不能偏離“公信力”太遠(yuǎn)，否則其實(shí)際的控制力量就要弱化甚至政權(quán)的存在都會(huì)受到威脅。中國(guó)政府能力中的強(qiáng)權(quán)力與其實(shí)際的政權(quán)弱化的悖論之所以出現(xiàn)，新權(quán)威主義加強(qiáng)政府權(quán)力卻不能解決政府能力悖論或危機(jī)，就是因?yàn)橹豢吹綑?quán)力的擴(kuò)張，而沒有注意到權(quán)力的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)換：從特別的權(quán)力、權(quán)威個(gè)人或王朝家族的利益到公共權(quán)威。

中國(guó)政府公信力的薄弱為其埋下了軟政權(quán)的禍根，而軟政權(quán)必然導(dǎo)致分利集團(tuán)的出現(xiàn)，分利集團(tuán)只能是越來(lái)越侵蝕公信力……。這儼然已經(jīng)形成了一個(gè)惡性循環(huán)，其根源就在政府權(quán)力基礎(chǔ)的薄弱。當(dāng)代中國(guó)政府面臨著兩個(gè)選擇：要么將制度化建基于民眾的認(rèn)同，建構(gòu)社會(huì)與政府的共識(shí)，使制度真正成為約束整個(gè)社會(huì)的普遍規(guī)則——而要做到這一步，首先需要控制分利集團(tuán)；要么任由分利集團(tuán)行動(dòng)，繼續(xù)維持軟政權(quán)，加劇社會(huì)與政府的離心力，造成形勢(shì)越來(lái)越不利于政府。

筆者主張當(dāng)前政府能力建設(shè)的重心主要應(yīng)該以控制分利集團(tuán)為突破口，逐步建構(gòu)政府的公信力，擴(kuò)展政府的權(quán)力基礎(chǔ)。政府不能夠完全倒向分利集團(tuán)與其共同剝奪社會(huì)利益，也不能夠完全任由社會(huì)無(wú)秩序的競(jìng)爭(zhēng)，而是力圖使自己擺脫與任何勢(shì)力的結(jié)盟，力圖使自己成為社會(huì)各利益團(tuán)體公正的裁判者，成為社會(huì)秩序的維護(hù)者。

四、結(jié)論與進(jìn)一步討論

自由主義和新權(quán)威主義雖然存在著很大的分歧，但是它們卻有一個(gè)共同的局限：他們都將焦點(diǎn)集中在權(quán)力的大或小上，而沒有注意到權(quán)力的深層制約力量——公信力。筆者認(rèn)為，正是因?yàn)橛辛斯帕Φ谋ＷC，有了“人們所共享和持之為共有之物的概念和信念”［12］作基礎(chǔ)，自由主義才可能去大膽地主張將政府權(quán)力維持在最小而不致社會(huì)失序；而新權(quán)威主義的強(qiáng)大政府權(quán)力正是因?yàn)闊o(wú)視這個(gè)基礎(chǔ)，才使得它總是企圖無(wú)所不能地控制一切，但結(jié)果卻使得政權(quán)持續(xù)遭到軟化，受制于各種分利集團(tuán)的侵蝕。

關(guān)于中國(guó)政府治理的“現(xiàn)代性”，曾經(jīng)引起幾位世界頂級(jí)學(xué)者的關(guān)注，然而并未為我們所重視。著名的中國(guó)研究專家孔飛力（Philip Kuhn）在對(duì)中國(guó)現(xiàn)代性構(gòu)建過(guò)程的研究中敏銳地指出一個(gè)普遍性難題：“為什么在中國(guó)，‘競(jìng)爭(zhēng)’與‘普遍參與’要素始終不能獨(dú)立，而最終為‘權(quán)力控制’要素所壓倒？”［13］Acemoglu和Robinson也尖銳地曾經(jīng)指出：國(guó)家成敗的關(guān)鍵在于其政體是包容性的還是汲取性的，中國(guó)歷史上的國(guó)家之所以失敗就在于其汲取性［14］。這些極具慧眼的學(xué)者對(duì)中國(guó)現(xiàn)代性構(gòu)建過(guò)程的診斷是非常有說(shuō)服力的，也是很具啟發(fā)性的：中國(guó)要想建成現(xiàn)代政府，繼而完成現(xiàn)代國(guó)家的建設(shè)，必須將政府權(quán)力建基于公信力，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)與普遍參與。當(dāng)前中國(guó)政府能力悖論的解決主要取決于它能否建立起與民眾的聯(lián)合而抑制分利集團(tuán)，最終建設(shè)一個(gè)既有威力又有公信力的政府。所幸的是，十八屆三中全會(huì)已經(jīng)將此問題提上日程。

注：

①“分利集團(tuán)”，是指在市場(chǎng)發(fā)育過(guò)程中與新舊體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中，運(yùn)用某種特殊的政治與經(jīng)濟(jì)勢(shì)力與資源力量，以非市場(chǎng)化的方式來(lái)獲取更大的財(cái)富與權(quán)力的既得利益集團(tuán)?！败浾?quán)”，指的是國(guó)家在現(xiàn)代化過(guò)程中，行政命令貫徹能力的退化、行政實(shí)施效率的低下和法律規(guī)則被任意破壞而引起的綜合現(xiàn)象。參見參考文獻(xiàn)7.奧爾森在《國(guó)家興衰探源》中曾經(jīng)對(duì)“分利集團(tuán)”做出過(guò)特別經(jīng)典的論述。

②馬克斯·韋伯并未作出過(guò)“國(guó)家”的確切定義，但是從其一系列著作尤其是《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》里可以作出這種概括。

③新權(quán)威主義者在論及政府能力時(shí)經(jīng)常援引絕對(duì)權(quán)力這一現(xiàn)代性的其中之一面相，而對(duì)另一面一直未曾重視。

［1］王紹光，胡鞍鋼.中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告［M］.沈陽(yáng):遼寧人民出版社，1993.

［2］周其仁.應(yīng)重新定義 “國(guó)家能力”［EB/OL］.http://business. sohu.com/20131218/n392011508.shtml，2013-12-20.

［3］汪永成.中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中的政府能力——國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于政府能力研究的現(xiàn)狀與展望［J］.政治學(xué)研究，2001，（4）:79-88.

［4］張強(qiáng).“新權(quán)威主義”在中國(guó).鳳凰資訊［EB/OL］.http://news. ifeng.com/opinion/specials/thinking/200812/1211_4817_917 866.shtml，2009-02-03.

［5］張靜.兩種社會(huì)整合的紐帶——中國(guó)變革的文化與政治之路［J］.二十一世紀(jì)，2013，（12月號(hào)）:31-39.

［6］文森特·奧斯特羅姆等.制度分析與發(fā)展的反思——問題與抉擇［M］.北京:商務(wù)印書館，1996.63.

［7］蕭功秦.軟政權(quán)與分利集團(tuán)化:現(xiàn)代化的兩重陷阱［J］.戰(zhàn)略與管理，1994，（1）:2-4.

［8］王紹光.軟實(shí)力的培植主體是政府［EB/OL］.http://finance. sina.com.cn/hy/20061012/12062980933.shtml，2007-03-18.

［9］張靜.國(guó)家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村自治單位［J］.開放時(shí)代2001，（9）: 5-13.

［10］賈恩弗蘭科·波齊，近代國(guó)家的發(fā)展［M］.北京:商務(wù)印書館，1997.62-85.

［11］馬克斯·韋伯.政治論文集［A］.戴維·比瑟姆.馬克斯·韋伯與現(xiàn)代政治理論［C］.杭州:浙江人民出版社，1988.115.

［12］文森特·奧斯特羅姆.美國(guó)公共行政的思想危機(jī)［M］.上海:上海三聯(lián)書店，1999，（導(dǎo)言）：6.

［13］Philip Kuhn，Origins of the Modern Chinese State［M］. Stanford University Press，2003.Introduction:2.

［14］Daron Acemoglu.James Robinson，Why Nation Fail:The OriginsofPower，Prosperity，andPoverty［M］.Crown Business，2012.

【責(zé)任編輯：張西山】

Credibility and Modernization of Government Capability

LIU Pei-wei
（Department of Administration，Shandong Agricultural University，Tai’an，Shandong，271000）

Based on the analysis of liberalism and especially the solution of new authoritarianism，this paper interprets the government capability paradox from the perspective of state modernization，drawing the following conclusions：to find a solution to government capacity paradox，we should go beyond the prescription of “strengthening government power”provided by the new authoritarianism，and focus on the construction of government credibility.Only on the basis of credibility can the government capability be lasting，powerful，and modern.

government credibility；the paradox of government capacity；state modernization；new authoritarianism

D 693.61

A

1000-260X（2016）03-0085-05

2015-02-06

2012年教育部人文社科青年項(xiàng)目“不確定性及其應(yīng)對(duì)”（12YJC630123）

劉培偉，南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院政治學(xué)博士，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)行政管理系副教授，碩士生導(dǎo)師，從事政治社會(huì)學(xué)、中國(guó)政府過(guò)程研究。