杜加一

黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”以來，為拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，促進政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財政投入及管理方式，形成有利于促進政府和社會資本合作模式發(fā)展的制度體系，財政部、發(fā)改委等相關職能部門已相繼出臺了一系列指導文件，積極在城市開發(fā)、公共服務、基礎設施建設、節(jié)能環(huán)保、旅游文化、養(yǎng)老醫(yī)療、新農(nóng)村建設等多個相關領域推廣運用PPP模式。

2016年11月21日，國家發(fā)展改革委、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《關于運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)建設的指導意見》，就運用政府和社會資本合作（PPP）模式推進林業(yè)建設提出指導意見，全面推進林業(yè)產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展。

從地方來看，各省份紛紛舉辦PPP培訓班，探索PPP合作模式，推出大規(guī)模發(fā)展PPP項目計劃。那么，地方政府PPP的運作方式有哪些？如何界定在PPP中的地位和角色？如何規(guī)范推行PPP？

PPP的運作方式

廣義的PPP，泛指政府與企業(yè)為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的各種合作關系， 涵蓋服務外包、特許經(jīng)營、完全私有等各種類型。

俠義的PPP，可以理解為一系列項目融資模式的總稱，是指政府部門與社會投資者共同將資金或資源投入項目，并由社會投資者建設并運營該項目的方式，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調(diào)合作過程中的風險分擔機制和項目的衡工量值(VFM)。

PPP具體運作模式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

如何規(guī)范推行PPP

根據(jù)PPP項目運作方式和社會資本參與度的不同，政府在PPP項目中所承擔的具體職責也不同，總體來說，在PPP項目中政府要同時扮演兩種角色。一是作為公共事務管理者，政府負有向公眾提供優(yōu)質(zhì)且價格合理的公共產(chǎn)品和服務的義務，承擔PPP項目的規(guī)劃、采購管理、監(jiān)督等行政管理職能，并在行使上述行政管理職能時形成與項目公司或社會資本之間的行政管理法律關系。二是作為公共產(chǎn)品和服務的購買者，政府基于PPP項目合同形成與項目公司之間的平等民事法律關系。按照PPP項目合同的約定行使權(quán)利、履行義務。那么政府應如何規(guī)范推行PPP項目？

1.全程參與。

整個PPP項目的運作分為5個階段19個步驟，分別為項目啟動階段、項目準備階段、項目采購階段、項目執(zhí)行階段、項目移交階段。

針對此流程，我們重點強調(diào)政府授權(quán)的投融資平臺作為PPP模式的第一個P在項目實施中的主導作用，政府方應實質(zhì)、深度及持續(xù)地參與到PPP模式的運作中。主要表現(xiàn)在：

（1）項目啟動階段，大多數(shù)項目政府要作為發(fā)起人，具體進行PPP項目遴選、識別和儲備方面開展更多工作，并嘗試適用VFM（物有所值）及財政承受力論證方法，以促成科學決策。

（2）項目準備階段，往往要組織編寫項目實施方案，實施方案是指導整個PPP項目運作的綱領，編寫實施方案是一項復雜的工作，雖然財政部財金2014（113）號文對實施方案的內(nèi)容作出列舉性規(guī)定，但根據(jù)項目不同實施方案中的具體內(nèi)容會有很大不同，尤其對于方案中的項目風險分配、交易結(jié)構(gòu)和項目合同體系更要反復斟酌。

（3）項目執(zhí)行階段，政府方通過公開采購方式選定PPP中第二個P即社會資本后，將通過參股方式設立項目公司。絕大多數(shù)地方政府方將直接參與項目公司運營中重大事項的表決，甚至有的政府方在項目公司設立的章程中對重大事項享有一票否決權(quán)（俗稱“金股”）。項目運營階段，政府方的參與更多體現(xiàn)在預算管理、合理補貼、運營監(jiān)管、績效考核、價格調(diào)整等方面。

（4）項目移交階段，政府方則需要充分發(fā)揮兜底功能，無論是提前終止還是正常移交，政府方均應確保項目在持續(xù)平穩(wěn)運行的情況下完成移交或關閉，以使公共利益免受損害，并按此前約定促成社會資本的合理退出。

2.防范風險。

PPP模式設計的核心是風險分擔，為了實現(xiàn)更好、更有效地完成PPP項目，就必須先識別出項目風險，并對這些風險進行合理的分擔。因此，風險分擔是需要政府部門和民營部門反復協(xié)商以達到雙方滿意的一項工作。由政府部門和民營部門共同承擔基礎設施項目的建設，并且分擔相應的責任和風險，這是PPP模式在全球基礎設施建設方面廣泛應用的原因。

因此，政府部門必須充分了解風險，知道哪些風險應該自己承擔，哪些風險應該轉(zhuǎn)移。

風險分擔遵循的基本原則包括PPP模式風險應當分配給最有能力承擔它的一方，即最能評估該風險的一方或者最能控制該風險的一方；PPP模式風險應當分配給與風險相關的費用最低的一方承擔，并且能夠產(chǎn)生最大的項目效益，即低成本原則；從承擔風險中最能獲益的那一方，風險并不一定轉(zhuǎn)移給那一方，也可能共同分擔。

在不同的PPP項目中，由于項目的限制和范圍不同，風險的分擔情況會有所不同，所以對于PPP的風險分擔并不是絕對的，應該針對不同的PPP項目結(jié)合各種因素綜合衡量。

PPP項目的主要風險有政策風險、匯率風險、技術風險、財務風險、營運風險等。

政府部門要實現(xiàn)合理的風險轉(zhuǎn)移，這是公共部門采用PPP模式的一個重要原因，而民營部門則要求在合理的風險分擔基礎上，要達到預期的投資回報，這是民營部門參與PPP模式的初衷。政府部門轉(zhuǎn)移給民營部門的風險包括建設費用的增加風險、完工延遲風險、運營費用增加風險、維護及更新費用變動風險等。

3.有效監(jiān)管。

政府監(jiān)管主要分為事前準入監(jiān)管、事中過程監(jiān)管和事后績效監(jiān)管三類。

事前準入監(jiān)管集中體現(xiàn)準入競爭環(huán)節(jié)。根據(jù)潛在合作主體的數(shù)量等因素，靈活選擇公開招標、邀請招標、競爭性談判以及遵循公開、公平、公正原則的其它采購方式（比如公開招商或比選），謹慎采取一對一談判方式。

事中過程監(jiān)管的具體方式有很多種，如抽查、監(jiān)理、中期評估等，不再贅述。財政部所倡導的，政府與社會資本雙方合資設立項目公司的做法，不失為一種積極的嘗試。但在合資公司項下，雙方的決策權(quán)劃分是關鍵，筆者以為代表政府出資的主體盡量不要控股，對具體事務管理的介入要適度，否則可能偏離“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”之初衷。

事后績效監(jiān)管主要體現(xiàn)在基于績效的支付機制上。PPP項目的最終目的是要實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務效率的提升，因此一開始就應設置詳細的項目產(chǎn)出說明書，并將后續(xù)向項目公司支付的費用與績效達標情況掛鉤，從而保障項目的可用性和質(zhì)量得以不斷提升。除了設置罰則，也可以設置適度的獎勵機制。