文/羅猛 汪承昊

檢察改革當(dāng)中應(yīng)當(dāng)注意的三個(gè)關(guān)系

文/羅猛 汪承昊

導(dǎo) 讀

檢察改革是我國(guó)司法體制改革的重點(diǎn)，在檢察改革中，必須厘清司法責(zé)任制與檢察一體化的關(guān)系，認(rèn)識(shí)二者的辯證統(tǒng)一；必須厘清檢察業(yè)務(wù)與司法行政的關(guān)系，分清二者的界限分工；必須厘清授權(quán)辦案與檢察管理的關(guān)系，做好二者的定位。

改革永遠(yuǎn)在路上，在檢察改革過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)及時(shí)關(guān)注與改革進(jìn)程密切相關(guān)的重要關(guān)系，認(rèn)真發(fā)現(xiàn)、分析和解決問(wèn)題，理解使命、堅(jiān)定信念，為改革工作和檢察事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展鋪平道路。

司法責(zé)任制與檢察一體化的關(guān)系

司法責(zé)任制是司法改革的核心，集中體現(xiàn)為“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”。而檢察一體化是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)有的特點(diǎn)。一般認(rèn)為檢察一體化的基本內(nèi)涵有三個(gè)方面：一是上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)、檢察官之間，存在著上命下從的關(guān)系；二是各地和各級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間具有職能協(xié)助的義務(wù)；三是檢察機(jī)關(guān)之間、檢察官之間在職務(wù)上可以發(fā)生相互承繼、移轉(zhuǎn)和代理的關(guān)系。兩者貌似存在矛盾，實(shí)際上具有辯證統(tǒng)一的關(guān)系，司法責(zé)任制是基礎(chǔ)，規(guī)定責(zé)任如何產(chǎn)生、如何分配、如何認(rèn)定、如何追究，倒逼檢察工作的辦案質(zhì)量、工作水平提升。檢察一體化是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)屬性和特征，就司法責(zé)任而言，檢察一體化能夠解決在相關(guān)情形下的司法責(zé)任如何歸屬、如何轉(zhuǎn)移、如何改變。檢察官所承擔(dān)的司法責(zé)任最終歸屬于檢察機(jī)關(guān)，職能協(xié)助行為的責(zé)任一般歸屬于委托機(jī)關(guān)，職務(wù)的承繼、移轉(zhuǎn)和代理，要視行為主體的主觀過(guò)錯(cuò)和具體行為來(lái)確定司法責(zé)任。概言之，對(duì)于檢察一體化與司法責(zé)任制，我們既不能以一體化為借口來(lái)回避責(zé)任，也不能以責(zé)任制為理由來(lái)拒絕一體化。與此相關(guān)，基于法律監(jiān)督工作內(nèi)容的多元性，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部具有相對(duì)多樣化的辦案組織形式，以從事辦案的檢察官為標(biāo)準(zhǔn)，既包括個(gè)人辦案，也包括集體辦案。確定辦案組織形式，應(yīng)當(dāng)充分考慮以下因素：一是要考慮是否具有集體辦案的必要性。是否需要同時(shí)執(zhí)行多項(xiàng)任務(wù)，工作量多少和負(fù)擔(dān)大小，是否具有時(shí)限性要求，是否需要通過(guò)集體辦案來(lái)培養(yǎng)人才。二是要比較個(gè)人辦案與集體辦案的利弊。關(guān)鍵是看兩種辦案方式對(duì)于效率、質(zhì)量有何影響。三是要看辦案力量?jī)?chǔ)備是否充足。是否能夠調(diào)動(dòng)足夠的辦案力量。四是要能夠準(zhǔn)確把握司法責(zé)任。尤其在集體辦案的情況下，必須要能夠清晰地分配工作職責(zé)，準(zhǔn)確認(rèn)定工作責(zé)任。

檢察業(yè)務(wù)與司法行政的關(guān)系

司法行政工作，包括后勤保障、隊(duì)伍建設(shè)、綜合管理、紀(jì)檢監(jiān)察、黨務(wù)工作、工會(huì)婦聯(lián)等內(nèi)容。在司法改革之前，檢察業(yè)務(wù)與司法行政之間常常存在著既界限不清又配合不暢的特殊問(wèn)題，其中原因值得深思。從現(xiàn)象來(lái)看，兩大部門(mén)在管理和人員上的邊界不夠清楚，經(jīng)常存在不同條線的交叉管理，或者同一條線分開(kāi)管理的情況，相互之間也經(jīng)常發(fā)生人員流動(dòng)，既有從業(yè)務(wù)部門(mén)到行政部門(mén)的，又有從行政部門(mén)到業(yè)務(wù)部門(mén)的。從內(nèi)在來(lái)看，檢察業(yè)務(wù)工作與司法行政工作的工作內(nèi)容、工作標(biāo)準(zhǔn)，工作方式存在顯著的不同，對(duì)于工作者的素質(zhì)能力要求差別較大。兩大條線之間的人員跨界，屢屢造成削足適履，深化了不平衡狀態(tài)：司法行政部門(mén)的人員發(fā)展機(jī)會(huì)不均等、工作積極性不高，部分人員滋生了“長(zhǎng)官”意識(shí)；檢察業(yè)務(wù)部門(mén)人員過(guò)多關(guān)注職級(jí)晉升、業(yè)務(wù)沉淀不足，一些人員認(rèn)為行政部門(mén)存在“捷徑”。由于這種不平衡狀況，進(jìn)一步產(chǎn)生溝通障礙，影響了工作的良性發(fā)展。對(duì)此，司法改革明確了分類管理的原則，實(shí)行檢察業(yè)務(wù)部門(mén)、司法行政部門(mén)在工作機(jī)構(gòu)、工作人員和工作事項(xiàng)方面的專業(yè)化運(yùn)行。一些試點(diǎn)地區(qū)明確提出了實(shí)行司法行政事務(wù)管理權(quán)和檢察權(quán)適當(dāng)分離，實(shí)行了工作機(jī)構(gòu)的分類和優(yōu)化，為各類別人員制定了有所區(qū)別的職業(yè)發(fā)展軌跡，對(duì)于組織機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性和檢察事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有重要意義。在此過(guò)程中，既要著眼改革工作發(fā)展的需要，又要充分考慮到實(shí)際的隊(duì)伍狀況，逐步解決歷史遺留問(wèn)題、實(shí)實(shí)在在地加強(qiáng)工作力量，具體應(yīng)當(dāng)做到以下方面：一是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持工作原則，在改革過(guò)程中，司法行政部門(mén)存在一定程度的職能整合甚至機(jī)構(gòu)合并，在此過(guò)程中一定要堅(jiān)持工作原則，明確職能定位，決不可為合而合。尤其黨務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察等工作務(wù)必要條線清晰、專人專崗，切勿動(dòng)搖思想政治、紀(jì)律作風(fēng)的陣地。二是應(yīng)當(dāng)充分加強(qiáng)工作溝通，確保司法行政工作與檢察業(yè)務(wù)工作的協(xié)調(diào)同步。三是應(yīng)當(dāng)注重以人為本，關(guān)注各類別檢察人員的差異化需求，為各類別檢察人員的職業(yè)發(fā)展做好規(guī)劃。四是應(yīng)當(dāng)充分利用社會(huì)資源，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，借助社會(huì)化力量有效加強(qiáng)司法行政工作的效率和質(zhì)量。

授權(quán)辦案與檢察管理的關(guān)系

根據(jù)各地改革試點(diǎn)情況來(lái)看，“三級(jí)審批”辦案模式向“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”的辦案責(zé)任制轉(zhuǎn)變，辦案重心如期下沉，在此過(guò)程中，檢察管理的再定位是一個(gè)重要命題：管理什么，如何管理？對(duì)此，一是要分析管理的結(jié)構(gòu)。從縱向來(lái)講，實(shí)現(xiàn)了必要的授權(quán)；從橫向來(lái)講，實(shí)現(xiàn)了管理工作的專業(yè)化分工，案件、隊(duì)伍、司法行政三大線條更加清晰。二是要分析管理的主體。過(guò)去檢察管理工作是“混合作戰(zhàn)”，黨、政、業(yè)務(wù)的一肩挑，部門(mén)負(fù)責(zé)人職責(zé)過(guò)重。通過(guò)減輕業(yè)務(wù)管理負(fù)擔(dān)，讓部門(mén)負(fù)責(zé)人更好地承擔(dān)隊(duì)伍管理、行政管理的職責(zé)。三是要分析管理的方式。改革前側(cè)重事前管理，進(jìn)行案件分配、指導(dǎo)和把關(guān)決定；改革后側(cè)重事后管理，進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)查和責(zé)任認(rèn)定。四是要分析管理的目的。要通過(guò)充分授權(quán)和優(yōu)化管理，激發(fā)一線業(yè)務(wù)人員的創(chuàng)造力和活力。具體來(lái)講，今后的檢察管理要突出內(nèi)部監(jiān)督，體現(xiàn)監(jiān)督者的自我監(jiān)督意識(shí)。進(jìn)一步說(shuō)，辦案業(yè)務(wù)與內(nèi)部管理監(jiān)督的關(guān)系統(tǒng)一于辦案質(zhì)量，辦案質(zhì)量是檢察工作的生命線。對(duì)此，一是要建立工作組織，進(jìn)行適度授權(quán)。辦案業(yè)務(wù)的內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)由專門(mén)機(jī)構(gòu)行使，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督的專業(yè)化和深入化。二是要完善工作機(jī)制，注重監(jiān)督效果。監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)與檢察績(jī)效管理工作相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)以日常監(jiān)督記錄呈現(xiàn)檢察人員的工作質(zhì)量效果。三是要理順工作關(guān)系，加強(qiáng)工作溝通。要從領(lǐng)導(dǎo)分工、人員組成、溝通渠道等多個(gè)角度理順監(jiān)督與辦案的關(guān)系，切實(shí)加強(qiáng)有效的溝通交流。四是要增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的司法屬性。內(nèi)部監(jiān)督相較辦案工作必須更加審慎和嚴(yán)格，應(yīng)以嚴(yán)格的司法辦案標(biāo)準(zhǔn)來(lái)開(kāi)展內(nèi)部監(jiān)督工作。

（作者單位：北京市海淀區(qū)人民檢察院）