文/包良玉 單成躍

“履職履責(zé)”審計有效促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政

文/包良玉 單成躍

導(dǎo) 讀

審計監(jiān)督作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的專項監(jiān)督，是行政監(jiān)督的重要形式，在推進(jìn)依法行政中發(fā)揮著重要作用。在履職履責(zé)審計工作中，應(yīng)遵循以權(quán)定責(zé)、以責(zé)定審、以審定評，強(qiáng)調(diào)審計內(nèi)容與審計評價相統(tǒng)一，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部“履職履責(zé)”工作重點(diǎn)，依法確定審計目標(biāo)，圍繞被審計單位職能職責(zé)依法審計，加強(qiáng)履職履責(zé)審計，增強(qiáng)審計工作的社會效應(yīng)。

依法行政是現(xiàn)代民主國家的一項基本標(biāo)志，依法行政的關(guān)鍵在于真正嚴(yán)格按照法定的權(quán)限和程序行使行政管理權(quán)。不履行法定職責(zé)、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、違反法定程序、適用法律錯誤均成為行政機(jī)關(guān)走上被告席的種種因素。審計監(jiān)督作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的專項監(jiān)督，是行政監(jiān)督的重要形式，在推進(jìn)依法行政中發(fā)揮著重要作用。溫家寶總理曾在《政府工作報告》中強(qiáng)調(diào)：“充分發(fā)揮監(jiān)察、審計部門的作用，加強(qiáng)對行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督?！笨梢妼徲嫻ぷ鲗π姓?quán)力運(yùn)行的監(jiān)督及促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政發(fā)揮著重要作用。

抓住領(lǐng)導(dǎo)干部“履職履責(zé)”工作重點(diǎn)，依法確定審計目標(biāo)

在履職履責(zé)審計工作中，遵循以權(quán)定責(zé)、以責(zé)定審、以審定評，強(qiáng)調(diào)審計內(nèi)容與審計評價相統(tǒng)一，在明確“調(diào)查主要內(nèi)容及目標(biāo)”和“區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要責(zé)任考核指標(biāo)”的基礎(chǔ)上，結(jié)合黨和政府中心工作，確定新形勢下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履職履責(zé)審計的重點(diǎn)內(nèi)容，制定可操作的審計實施方案，突出把握兩個要點(diǎn)。

選準(zhǔn)“切入點(diǎn)”，增強(qiáng)審計工作的針對性

結(jié)合審計項目計劃，深入細(xì)致地做好審計選題立項工作，在選準(zhǔn)“切入點(diǎn)”上下功夫，保證審計立項的可行性和實效性。在審計內(nèi)容設(shè)定中，有側(cè)重點(diǎn)地把權(quán)力部門的領(lǐng)導(dǎo)干部履職履責(zé)及程序?qū)徲嫶_定為重點(diǎn)，把審計執(zhí)法的主要環(huán)節(jié)和依法治理的具體目標(biāo)結(jié)合起來，促進(jìn)其提高依法行政的水平。如：對土地出讓金審計，應(yīng)以“容積率”審計為主線，開展對土地、建設(shè)、規(guī)劃、房產(chǎn)等部門履職履責(zé)及程序?qū)徲?；對社保、醫(yī)保等專項資金的審計，應(yīng)以每個審批環(huán)節(jié)為主線，資金走到哪里跟到哪里；對公、檢、法等部門的審計，要圍繞應(yīng)繳財政的訴訟費(fèi)、罰沒款、扣押款等程序?qū)徲?，制止和糾正程序不規(guī)范等問題，并提出具體改進(jìn)意見。

抓住“關(guān)鍵點(diǎn)”，強(qiáng)化審計工作的規(guī)范性

審計工作要達(dá)到預(yù)期效果，關(guān)鍵是要研究制定切實可行的實施方案，使每一環(huán)節(jié)都能做到規(guī)范運(yùn)作，措施到位，真抓實查，切實做到“兩到位”、“三注重”、“四查清”。

“兩到位”，即組織保障到位和工作實施到位。審計執(zhí)法組織保證到位，是在審計執(zhí)法組織建設(shè)中充分體現(xiàn)“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)齊抓共管、主動與相關(guān)部門密切配合、依靠群眾積極參與”的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。深化、細(xì)化審計實施方案到位。在審計實施方案的制定中力求“四個明確”，即方法步驟明確、工作分工明確、工作標(biāo)準(zhǔn)明確、責(zé)任要求明確。要注意抓好這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從選題立項到查明情況找出問題，從剖析原因分清責(zé)任到實行獎懲督促整改，做到每一步都有具體目標(biāo)、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。“三注重”：注重權(quán)力運(yùn)行的審計，著力解決領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行中有法不依、暗箱操作行為，加強(qiáng)項目審批、工程建設(shè)招投標(biāo)、資金管理等方面運(yùn)行過程的審計監(jiān)督。注重重大經(jīng)濟(jì)決策的審計，重點(diǎn)審計領(lǐng)導(dǎo)干部決策不民主、不公開、不科學(xué)，因決策失誤造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失的行為。注重內(nèi)部控制制度的審計，重點(diǎn)審計內(nèi)控制度的建立、健全及執(zhí)行有效程度的情況?！八牟榍濉保翰榍鍖λ鎲挝粚徲嬳椖康目傮w情況，查清存在的問題，查清產(chǎn)生的原因，查清有關(guān)人員應(yīng)負(fù)的責(zé)任，確保每一個審計項目審深、審?fù)浮?/p>

圍繞被審計單位職能職責(zé)依法審計程序?qū)徲?/h2>

工作程序是一個單位或部門必須遵循的規(guī)范，程序執(zhí)行是否到位，直接影響履責(zé)和執(zhí)法的質(zhì)量，緊緊抓住程序?qū)徲嫷闹骶€開展工作，是審計工作取得成效的基本要求。以某基層法院經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計為例，根據(jù)法院承擔(dān)的依法審判，對民事、行政、刑事訴訟裁決案件等主要職責(zé)，從程序入手，通過查職能職責(zé)，看制度建設(shè)與執(zhí)行結(jié)果，通過對審計年度內(nèi)三種案件立案數(shù)量，應(yīng)執(zhí)行與實際執(zhí)行數(shù)量，剖析執(zhí)行款資金的流入與支出，查財政資金管理和資金運(yùn)用的效果；查職能職責(zé)，看業(yè)務(wù)流程是否匹配。在具體審計中需把握：征收環(huán)節(jié)、上繳環(huán)節(jié)、資金環(huán)節(jié)、現(xiàn)場盤點(diǎn)環(huán)節(jié)、抽查案宗及票據(jù)環(huán)節(jié)。在財務(wù)賬簿審計的同時，把程序?qū)徲嬜鳛橹攸c(diǎn)，從審計案卷入手，查出截留并坐支訴訟費(fèi)收入、應(yīng)繳未繳罰沒收入、刑事罰沒款應(yīng)繳未繳等問題。

公權(quán)力審計

權(quán)力運(yùn)用的結(jié)果會直接影響財政收入的增減和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，審計應(yīng)改變傳統(tǒng)就賬論賬的老方法。再以容積率審計為例，從容積率變化過程行政審批程序入手，以行政審批程序為主線，掌握與熟悉容積率管理各個環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)流程。通過掌握和熟悉容積率管理的規(guī)劃部門、國土部門、房產(chǎn)部門、建設(shè)部門等相關(guān)部門的大流程，了解容積率管理工作的流向，抓住各部門的業(yè)務(wù)流程交叉點(diǎn)；了解各個部門容積率管理的?。▽I(yè)）流程，理清部門審批程序，確定各部門審計重點(diǎn)：

——規(guī)劃部門。對建設(shè)用地容積率指標(biāo)的規(guī)劃管理情況進(jìn)行檢查。重點(diǎn)對規(guī)劃條件、建設(shè)用地規(guī)劃許可、規(guī)劃方案審查、建設(shè)工程規(guī)劃許可、建設(shè)項目竣工規(guī)劃核實過程中，對建設(shè)用地容積率等強(qiáng)制性指標(biāo)的管理情況進(jìn)行審計。對調(diào)整容積率指標(biāo)、改變土地使用性質(zhì)的情況進(jìn)行檢查。重點(diǎn)對其中涉及提高容積率，是否按照法定程序進(jìn)行檢查。如：容積率變化過程中，職能部門履職履責(zé)不到位，法律文書之間面積不相符，最終導(dǎo)致國有土地出讓金的隱性流失。

——國土部門。重點(diǎn)對建設(shè)用地審批管理程序進(jìn)行審計，從宗地入手，查閱土地利用檔案，從開發(fā)商取得國有土地時控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的容積率指標(biāo)，修建性詳細(xì)規(guī)劃對容積率的調(diào)整，到竣工驗收最終容積率執(zhí)行結(jié)果；審查容積率確定是否得到嚴(yán)格執(zhí)行，變化是否說明并申請、是否經(jīng)過政府批準(zhǔn)、提高容積率開發(fā)商是否按規(guī)定補(bǔ)交不同用途和容積率的土地差價。

——建設(shè)主管部門及相關(guān)單位。重點(diǎn)審計是否按照有關(guān)規(guī)定和要求，在滿足建設(shè)工程竣工驗收備案前置程序的基礎(chǔ)上，質(zhì)量監(jiān)督部門再履行建設(shè)工程竣工驗收備案程序。如：建設(shè)行政主管機(jī)關(guān)所屬工程質(zhì)量監(jiān)督部門是權(quán)力部門，國家規(guī)定了五個方面的職責(zé)和程序，是工程質(zhì)量驗收的最后關(guān)口，經(jīng)常出現(xiàn)規(guī)劃等部門未驗收，違規(guī)辦理驗收手續(xù)的問題。

——房產(chǎn)局及產(chǎn)權(quán)管理處。在了解商品房銷售和商品房測量主要業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上，對商品房的預(yù)售環(huán)節(jié)及辦證環(huán)節(jié)進(jìn)行審計。找出實際測量面積與賬表面積之間的差異，從而確定容積率審計中，商品房開發(fā)項目中應(yīng)補(bǔ)交的土地出讓金。

落實上級政策情況審計

緊緊圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部對國家政策、法規(guī)，尤其是惠民政策的執(zhí)行、貫徹、落實上進(jìn)行審計。糾正有令不行、有禁不止等行為，確保政令暢通。以對再就業(yè)資金執(zhí)行政策情況進(jìn)行審計為例，幾年來通過程序?qū)徲嫲l(fā)現(xiàn)了同時享受失業(yè)保險金、公益性崗位補(bǔ)貼、重復(fù)領(lǐng)取公益性崗位補(bǔ)貼、死亡后繼續(xù)領(lǐng)取公益性崗位補(bǔ)貼、重復(fù)上報培訓(xùn)人數(shù)多領(lǐng)取再就業(yè)資金培訓(xùn)補(bǔ)貼等問題。

加強(qiáng)履職履責(zé)審計，增強(qiáng)審計工作的社會效應(yīng)

近年來，審計機(jī)關(guān)通過開展履職履責(zé)審計，切實增強(qiáng)審計工作的社會效應(yīng)，例如：通過地稅審計，對房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)單位的延伸審計調(diào)查，對地稅局提出加強(qiáng)稅收征管的建議，得到了認(rèn)可和執(zhí)行，在提高征收入庫率的同時，對稅收征管工作進(jìn)行了補(bǔ)充完善。再如：開展容積率審計，規(guī)范了財政、土地、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)部門在土地管理、出讓金管理的工作程序，增進(jìn)了部門之間的工作聯(lián)誼機(jī)制，相關(guān)建議也得到了各部門的認(rèn)可和采納，土地部門提高了執(zhí)行土地管理監(jiān)察制度的自覺性。財政部門規(guī)范了土地出讓金管理制度，規(guī)劃部門理順了內(nèi)部工作程序。政府成立了土地出讓金管理領(lǐng)導(dǎo)小組，開展再就業(yè)資金審計，促使管理部門規(guī)范內(nèi)控業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)制及獎懲機(jī)制。對于因政策執(zhí)行不到位或履職履責(zé)不到位而造成專項資金流失的責(zé)任人予以責(zé)任追究，促進(jìn)再就業(yè)專項資金規(guī)范管理到位，政策執(zhí)行到位。開展“低保資金審計”催生了一些政策的出臺。同時對審計發(fā)現(xiàn)的問題，審計機(jī)關(guān)都以各種方式促進(jìn)審計成果轉(zhuǎn)化，受到各級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，審計建議得到了采納，促進(jìn)了權(quán)力的規(guī)范和依法行政。

在長期的實踐中，審計工作已經(jīng)形成了一套比較完善的監(jiān)督體系，包括人大、政協(xié)、人民法院、政府系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，以及新聞輿論監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督等社會監(jiān)督。“誠審為公、執(zhí)法為民”，審計工作在依法促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展上發(fā)揮著積極的作用。

（作者包良玉系本刊記者；單成躍系黑龍江省牡丹江市審計局法制科科長）