李明榮

(桂林航天工業(yè)學院 管理學院， 廣西 桂林 541004)

基于政府管理職能的文件化依法行政體系構建研究

李明榮*

(桂林航天工業(yè)學院 管理學院， 廣西 桂林 541004)

黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的總目標和重大任務，具體到各級政府，則是如何進行依法行政的問題。針對這個問題，基于政府管理職能提出了文件化(標準化)行政的概念，并從管理文件體系架構、管理文件制定、文件使用及管理等幾個方面，論述了如何建立一個文件化(標準化)的行政管理體系。

依法行政；管理職能；文件；標準化

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，提出了全面推進依法治國的總目標和重大任務。依法行政是依法治國的重要組成部分，也是每個省市、自治區(qū)全面推進依法治省，建設法治政府的重大任務。那么，在廣西經濟社會發(fā)展進入新常態(tài)的新形勢下，如何推進依法行政工作，是擺在廣西區(qū)政府面前一個急于需要解決的重大而迫切的問題。

依法行政，說到底，就是政府的各個行政職能部門如何依法行政。

目前，每個省市、自治區(qū)的政府治理結構，基本都是按照職能劃分管理部門，廣西也不例外。對職能部門的管理，主要通過上級領導或/和部門領導的授意，制定一些管理規(guī)章制度并加以實施。職能部門之間的聯(lián)系，則主要通過“紅頭文件”或“通知”來進行溝通和各項事務的辦理等等。這樣的管理模式，與當前黨中央提出的依法行政要求極不適應。

人們已經越來越認識到，建立標準化的管理體系，是管理有序、公開公正、提高工作效率的唯一途徑。顯然，政府管理工作要透明，提高辦事效率，服務于人民大眾，建立一個不斷完善的標準化管理體系，是理清依法行政思路、推行依法行政的不二選擇。

體系，是相互關聯(lián)或相互作用的一組要素。本文基于政府管理職能這一基本要素，提出了依法行政思路，即：以政府管理職能為結點(要素)，編制一系列層次不同的管理文件，通過這些文件編制和實施，建立一個文件化/標準化的管理體系。政府機構在日常運行過程中，只能嚴格按照這些文件、標準規(guī)定的程序運作，有效地服務于人民大眾，做到公開、公正、透明。

1 幾個基本概念的理解

1.1 依法行政

依法行政：從標準化的角度，就是“標準化行政”。標準，是指“為了在一定范圍內獲得最佳秩序，經協(xié)商一致制定并由公認機構批準，共同使用和重復使用的一種規(guī)范性文件”。

法律，廣義上講，“泛指一切規(guī)范性文件”。也就是說，國家的法律，是為了在國家范圍內“獲得最佳秩序”，并經充分研究、“協(xié)商一致”制定并由公認的權威機構批準的“一種規(guī)范性文件”。

可見，廣義來說，政府的各級立法，包括國家的法律法規(guī)，都屬于“標準”，而且大多屬于禁止某種行為的、強制性“標準”。

標準化，在國家標準GB/T2000.1—2002《標準化工作指南 第1部分：標準化和相關活動的通用詞匯》中，有如下定義：“為在一定范圍內獲得最佳秩序，對現(xiàn)實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動?！辈⒂薪忉專骸吧鲜龌顒又饕ň幹?、發(fā)布和實施標準的過程”。也就是說，標準化是進行編制、發(fā)布和實施標準這一系列活動的過程。

因此，從這個角度，依法行政，就是依標準行政，或者說，“行政標準化”。

1.2 政府管理職能

政府管理職能：一般認為，職能是指人、事物以及機構所應有的作用。從人的職能角度講，是指一定職位的人完成其職務的能力；對于事物，指事物的職能，一般等同于事物的功能；機構的職能一般包括機構所承擔的職權、作用、功能，或應起的作用等內容。政府的管理職能，應為后者：“機構所承擔的職權、作用、功能，或應起的作用等”。目前，政府的管理部門，基本上按照職能而設，但不全是。而且，這些部門即使職能清楚，由于職能有交集的特點，如果它們之間的關聯(lián)沒有理順，職責分配不清，則極易導致相互扯皮、相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生。通過文件化、標準化管理體系的建立，可有效消除這些現(xiàn)象的發(fā)生。

1.3 文件

文件：這里借用了ISO9000族標準中的術語，即文件是指“承載信息的媒介”。同時，ISO9000族標準要求，組織如果貫徹執(zhí)行ISO9000族標準，或者說，組織用ISO9000族標準來進行標準化管理，其制定的文件，主要包括：方針、目標，管理手冊、計劃、規(guī)范、程序、指南和記錄等規(guī)范性文件，是符合某一個或一族標準要求的、能構成一個比較完善系統(tǒng)的文件。在組織中，這些文件屬于組織的管理標準(含部分技術標準)。ISO9000族標準要求的文件，具有：“系統(tǒng)性”、“法規(guī)性”、“唯一性”和“適用性”，其中的“系統(tǒng)性”是其基本要求。

因此，本文涉及的“文件”，非一般意義上的文件，更與政府習慣使用的紅頭文件有很大的區(qū)別。具體說來，“文件”就是規(guī)范政府各級人員活動、行為的一系列法律、規(guī)章制度、規(guī)則、管理辦法、辦事程序、操作規(guī)程等，以及由此而產生的相關記錄等標準(參見文件體系架構示意圖)。

從這個意義上講，文件化，就是標準化的另一種稱謂，是成系統(tǒng)的標準化。

2 基于政府管理職能的管理文件體系架構

基于政府管理職能的管理文件體系(見圖1)，一般可分為三個層次，姑且以A、B、C名之。

A層文件：指國家與地方政府相關的法律法規(guī)、命令、通知等；對于不同級別的政府或政府管理部門，其收集、使用的A層文件應有所不同。

B層文件：指基于“政府管理職能”這個要素而制定的政府各職能管理部門日常管理、辦事的流程、規(guī)程等文件。這類文件，規(guī)定了職能部門的職責分配，并包含了定義或術語、引用相關文件、工作流程、所需的記錄表格等內容；這類文件，由政府各職能管理部門自行制定，向社會公布(征求意見)，修改并得到社會認可后，由政府職能管理部門的領導批準執(zhí)行。該層文件，在建立文件化、標準化的管理體系中，起承上啟下的作用，非常重要，是黨和國家政策的落實與具體化。這類文件，能有效遏止公務員庸為、懶為、相互推諉等問題的發(fā)生。

C層文件：主要指規(guī)范政府各職能管理部門公務員行為、活動的一類文件，包括：政府職能管理部門的管理制度、規(guī)范、規(guī)則、操作辦法以及相關的記錄表格、報告等，是B層文件的支持性文件；這類文件，由政府各職能管理部門或科室自行制定，必要時應向社會公布(征求意見)，修改并得到社會認可后，由政府職能管理部門的領導批準執(zhí)行。這類文件，能有效減少公務員亂為、腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生。

日常公務時，這些文件，除了屬于國家機密外，能“上墻”，則盡量“上墻”，即使不能“上墻”，也應可供社會公眾隨時查閱、知曉，便于政務公開透明。

圖1 政府職能管理文件體系架構示意圖

應該指出，A、B、C三層管理文件之間，沒有嚴格的界線，下一層文件，是上一層文件的支持性文件，是上一層文件的細化或補充，這三層文件，是一個整體，構成了整個文件化、標準化管理體系。

3 基于政府管理職能的B、C層管理文件制定

我們知道，標準化的本質就是“統(tǒng)一”，是“為在一定范圍內獲得最佳秩序，對現(xiàn)實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動”，而制定標準、實施標準進而修訂標準的過程，是其基本內涵。因此，要依法行政，實施標準化管理，首先就是制定標準，也就是管理文件的制定。

前已述及，A層管理文件的建立，是收集、整理與本部門相關的國家、地方政府發(fā)布的法律法規(guī)、命令、通知等。因而，A層管理文件，主要是收集和整理。A層管理文件收集和整理齊全后，應做充分的識別和評審，評審的過程和結果也應形成文件(即記錄)。最后將經評審確定的A層管理文件，連同評審的過程和結果記錄，裝訂成冊。

A層管理文件，為制定和評審B、C層管理文件提供了框架與基礎。

這里主要討論B、C層管理文件的制定。

3.1 B層管理文件的制定

由上已知，B層文件是指基于政府管理職能而制定的政府各職能管理部門日常管理、辦事的流程、規(guī)程等文件。B層文件，具有承上(A層文件)啟下(C層文件)的作用，在整個系統(tǒng)文件中，處于核心的地位。這種文件，由政府職能管理部門自行編制。理論上，一個部門至少將編制一個B層文件，如果一個職能管理部門附帶還兼有多個職能，則應編制與職能數(shù)目相等的B層文件。

在2015年4月15日國務院常務會議上，李克強嚴斥一些部委和地方文件運轉流程繁冗、拖沓，亟需進一步簡化流程，加快簡政放權進程：“部長們參加的國務院常務會已經討論通過的一些政策，現(xiàn)在卻還卡在那兒，讓幾個處長來把關，這不在程序上完全顛倒了嗎？” 并且嚴厲指出：“中央研究了一年多，拿出政策，結果各種手續(xù)再走上一年，這不是鬧笑話嗎？”因此， B層文件的編寫，應在A層管理文件的框架和基礎上，依照效率最高、服務質量最好的流程進行編寫。以下是供參考的B層文件編寫結構(提綱)：

1 目的(必有項，主要介紹制定本文件預期達到的目的)。

2 適用范圍(必有項，主要介紹本文件在哪些范圍使用有效，即適用于哪些范圍，超此范圍，則不適用)。

3 定義(選項，需要定義時，應該將在規(guī)定中出現(xiàn)的相關術語定義清楚，以免引起歧義)。

4 引用的相關文件(選項，需要引用相關文件時，務必注明引用的文件名稱、編號、版本，文件的使用期限等信息)。

5 職責分配(必有項，主要介紹“工作流程描述”的各個環(huán)節(jié)中，有關部門或崗位應承擔的職責)

6 工作(辦事)流程描述(必有項，按照輸入至輸出的流程，遵循服務質量最好、辦事效率最高的原則，將整個工作流程完整介紹)。

7 相關記錄(選項，指“工作流程描述”的各個環(huán)節(jié)中需要填寫的記錄是哪些，要一一羅列出這些記錄的名稱，最好設計出這些記錄的空白表格，附于本文件后)。

附：工作流程圖(選項，指“工作流程描述”的圖示化，直觀、形象地圖示“工作流程描述”的各個關鍵環(huán)節(jié))。

B層文件的編寫，應是在A層管理文件的要求或框架下進行，不得與A層管理文件的要求相抵牾。為了防止職能部門因職能交集，相互之間的關聯(lián)不順，職責分配不清，而相互扯皮、推諉的現(xiàn)象發(fā)生，應注意文件所規(guī)定的內容與其他部門的銜接，以及與同級其他文件的接口和關聯(lián)。B層文件編寫后，應報上級管理部門審核(審核該B層文件與其他部門交集的地方是否矛盾、責任承擔是否合理等)、備案。同時，應向社會公示，廣泛征求意見，根據(jù)反饋的意見進行修改，如此三番，再組織有關專家專題評審、定稿，定稿后的文件，交由部門領導批準執(zhí)行。

3.2 C層管理文件的制定

C層文件的編寫，是對B層文件所規(guī)定的內容進行進一步細化和規(guī)定，或者說，是對B層文件“工作程序描述”各個環(huán)節(jié)中的具體活動進行規(guī)定、進行文件化、進行標準化。如果工作內容比較簡單，在B層文件中已經規(guī)定得詳盡、明了，則無須進行C層文件的編寫。C層文件的編寫，除了相關的記錄表格、報告等文件外，其他如管理制度、規(guī)范、規(guī)則等，屬于“通用類”；操作辦法、操作規(guī)程、工作指導書等，屬于“專業(yè)類”。

是否需要進行C層文件的編寫，尤其是“專業(yè)類”C層文件的編寫，可以依據(jù)公務員對其工作內容的熟練程度。一般原則是，公務員對其工作內容熟練，則可少或簡單編寫甚至無須編寫；反之，則應詳盡編寫。

C層文件編寫后，如有必要，則同B層文件一樣，應向社會公示，征求意見后再定稿，最后，報部門領導批準執(zhí)行。

C層文件編寫，其格式應與B層文件一致，但其結構，可以靈活多變，一般要求工作者職責規(guī)定清楚、工作活動描述具有可操作性，有考核檢查要求等內容即可。以下是供參考的C層文件編寫結構(提綱)：

1 目的(必有項，同B層文件)。

2 適用范圍(必有項，同B層文件)。

3 崗位職責分配(必有項，指對本項工作涉及到的每個崗位職責進行分配)。

4 工作描述(必有項，指對整個該項工作、活動過程進行描述而加以規(guī)定)。

5 檢查與考核(必有項，指該項工作、活動結束后，如何進行檢查、考核)。

6 工作質量控制記錄(選項，指“工作描述”中，以及“進行檢查、考核”后產生的記錄是哪些)。

一般而言，為體現(xiàn)文件的系統(tǒng)性和文件化管理系統(tǒng)的自我約束性，在C層文件中，應制定相關的獎罰細則或規(guī)定，以確保其他文件的實施或執(zhí)行，以體現(xiàn)文件體系的封閉性。

4 文件使用、管理及其注意事項

4.1 文件的使用及管理

4.1.1 文件的使用方式

A層管理文件，體現(xiàn)的是國家和地方政府的政令，是屬于一個部門“綱領性”的文件，有的，可直接進行實施，有的，則需要理解其精神、要旨，根據(jù)本部門的實際情況，“轉化”(成為B層管理文件)實施。因此，原則上，A層管理文件只是整理、歸檔，以便隨時備查。

B層管理文件，則應整理成冊，部門的每個崗位，都必須發(fā)放使用。

C層管理文件，是某項具體工作或活動的規(guī)范，一般比較簡短，使用頻率高，除了應整理成冊，每個崗位案頭必備外，若能公之于墻，還應做成看板，方便群眾查閱和監(jiān)督。

4.1.2 文件的使用管理

文件在使用過程中，注意文件的符合性、適宜性，當發(fā)現(xiàn)文件有不妥之處，使用者應記錄和報告。部門領導應根據(jù)不妥的情況及其影響程度，按照文件的管理規(guī)定(一般，該“文件的管理規(guī)定”本身屬于B層管理文件)的程序，采取相應的修改或修訂措施加以糾正，并對其進行評審、批準和發(fā)布，使用崗位或個人，不得擅自進行“修改”。

4.2 文件使用與管理的注意事項

(1)B層、C層管理文件，雖然是基于職能部門而編寫的文件，但經過授權機構或授權負責人的批準，則成為該部門與A層管理文件同等地位的“法規(guī)性”文件，任何崗位和個人，不得以任何借口拒絕或變相使用，必須嚴格執(zhí)行，否則，按照本文件體系中的有關文件的罰則進行處罰。

(2)一般，部門每年至少對現(xiàn)有文件進行一次管理評審，以評價其符合性、適宜性和有效性，并根據(jù)評價的結果，對文件進行修改或修訂。

5 結束語

廣義上，法律法規(guī)泛指一切規(guī)范性文件，屬于標準的一部分。依法行政，就是依照法律法規(guī)行政，就是依照標準行政，也就是行政要標準化、文件化。

而行政標準化、文件化，關鍵是編制一套充分的、適宜的管理文件。這套管理文件，應將每一個流程、每一項活動，都要規(guī)范清楚和準確，從而避免因領導或公務員的變更，使辦事程序與效率發(fā)生變化。

一套管理文件的編制，不可以也不可能一蹴而就，需要不斷地補充、完善和改進。

在執(zhí)行文件的過程中，相關的公務員首先應就文件的內容，得到充分的培訓；經過審定和批準的文件，應再次向社會公布，為公眾所了解和監(jiān)督。

各級政府，只有行政實行標準化、文件化，才能在依法治國、依法行政方面形成長久的、持續(xù)的、穩(wěn)定的新常態(tài)。

[1] GB/T19000-2008/ISO9000：2005.質量管理體系 基礎和術語[S].

[2] GB/T19001-2008/ISO9000：2008.質量管理體系 要求 [S].

[3] 全國質量管理和質量保證標準化技術委員會.2008版質量管理體系國家標準理解與實施 [M].北京:中國標準出版社，2009：27-45.

[4] 李明榮.質量認證理論與實務 [M].2版,大連:大連理工大學出版社，2012:35-36.

[5] 李春田.標準化概論 [M].4版,北京:中國人民大學出版社，2005:10-13.

(責任編輯 駱桂峰)

李明榮，男，湖南綏寧人。教授。研究方向：質量管理工程、標準化工程。 崔燦

F203.9

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2095-4859(2016)04-0486-05