覃愛玲

收入減少壓力巨大，支出需求壓力增強(qiáng)，兩相擠壓之下，正是考驗(yàn)政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力和資金配置能力之時(shí)。

3月16日，十二屆全國人大四次會議批準(zhǔn)了《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，并批準(zhǔn)了2016年中央預(yù)算。財(cái)政報(bào)告一向是每年全國“兩會”的重頭戲之一，是對過去一年政府的財(cái)政收支情況乃至經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的回顧，也是對接下來的一年政府收支和財(cái)政政策的具體規(guī)劃。

2016年財(cái)政政策的總基調(diào)被確定為加大積極財(cái)政，穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本增速，為結(jié)構(gòu)性改革騰出空間;同時(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制改革，通過進(jìn)一步確定中央和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)，從以個(gè)人為基礎(chǔ)到家庭為基礎(chǔ)的個(gè)稅，全面推進(jìn)營改增等方式，使得財(cái)稅制度更為合理化。

積極財(cái)政更“積極”

主要受經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的影響，2015年，全國一般公共預(yù)算收入15.2萬億元，比2014年同口徑增長5.8%，是1988年以來財(cái)政收入增速最低的，低于年初預(yù)算安排。2015年全國固定資產(chǎn)投資、社會消費(fèi)品零售總額、外貿(mào)等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅均低于年初預(yù)期。

而按照公布的數(shù)據(jù)，2016年，全國一般公共預(yù)算收入安排為15.7萬億元，僅增長3%，其中既考慮了經(jīng)濟(jì)增長放緩的原因，也有稅收改革帶來的減稅原因。如此之低的財(cái)政收入增長率是歷年罕見。

按照財(cái)政部長樓繼偉的解釋，今年整體上要實(shí)現(xiàn)減收，給納稅人個(gè)人和企業(yè)要減負(fù)5000億，主要包括“營改增”過程中的降稅，一些行政事業(yè)性收費(fèi)壓減或取消，和小微企業(yè)減稅范圍的擴(kuò)大等。

在財(cái)政收入增幅連年較大幅度減少的情況下，面對越來越嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)下行壓力，除了“繼續(xù)穩(wěn)健”的貨幣政策，政府不得不一再訴之財(cái)政政策，加大政府支出力度。

收入減少壓力巨大，支出需求壓力增強(qiáng)，兩相擠壓之下，正是考驗(yàn)政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力和資金配置能力之時(shí)。

在今年的政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理即明確地提出了，要加大積極財(cái)政政策的力度，擬安排財(cái)政赤字2.18萬億元，將赤字率提高到3%。通過適當(dāng)提高赤字率，在支撐經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)中高速增長的同時(shí)，著力進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。

而在具體的支出方面，嚴(yán)格控制例如“三公”經(jīng)費(fèi)的增長，甚至要壓減，安排給地方更多的自主可支配的財(cái)力，按照脫貧的目標(biāo)增加了扶貧方面的支出、老少邊窮地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。并在今明兩年安排了共計(jì)1000億元的專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，支持去產(chǎn)能過程中人員安置方面的支出，并根據(jù)工作的進(jìn)展相機(jī)調(diào)整。

整個(gè)財(cái)政基調(diào)配合由去年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議制定的“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”的今年中國經(jīng)濟(jì)5大任務(wù)。

“政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控”

收入減少、又要面對積極財(cái)政要求加大支出的壓力，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可控性，成為關(guān)注焦點(diǎn)。

過去幾年，龐大而又不夠透明的地方政府債務(wù)的存在，一直被外界視為中國經(jīng)濟(jì)面臨的巨大風(fēng)險(xiǎn)之一。國內(nèi)外的機(jī)構(gòu)和學(xué)者都曾對此做過各種研究和預(yù)測，存在各種不同口徑和觀點(diǎn)。自去年以來，相關(guān)部門在全面清理的基礎(chǔ)上，采取了包括置換在內(nèi)的一系列措施，地方政府債務(wù)情況日漸清晰。

在本次全國“兩會”期間，財(cái)政部長樓繼偉對此作出了清晰的回應(yīng)，并對政府過去兩年來針對地方債已經(jīng)采取的措施和接下來要進(jìn)行的工作也作出了清楚的說明，給了外界一個(gè)更為穩(wěn)定的心理預(yù)期。

樓繼偉強(qiáng)調(diào)，中國政府債務(wù)總體可控，占GDP的比例為40%左右，并不是很高，特別是中央，只有11萬億元左右。按GDP算是很低的，中央財(cái)政還有繼續(xù)發(fā)債的余地。重點(diǎn)是要控制地方發(fā)債的不規(guī)范性問題，如果債務(wù)都是顯性，都納入預(yù)算法的規(guī)定進(jìn)行管理，而不是變相發(fā)債，就不必過分擔(dān)心。

2015年8月29日，全國人大常委會第十六次會議表決通過了全國人大常委會關(guān)于批準(zhǔn)《國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》的決議。全國人大常委會核準(zhǔn)了地方債務(wù)的余額是16萬億元，其中15.4萬億元是2014年底以前的地方債務(wù)的存量。而在這個(gè)存量中，只有1萬多億元是經(jīng)過全國人大或者常委會批準(zhǔn)過的債券，剩下的是非規(guī)范的債務(wù)。這種驚人的對比，沒法不讓人們對地方隱性債務(wù)產(chǎn)生擔(dān)憂。

2016年03月07日，北京，十二屆全國人大四次會議新聞中心舉行記者會，財(cái)政部部長樓繼偉出席回管記者提問。

經(jīng)過批準(zhǔn)，去年中央下達(dá)了各個(gè)地方3.2萬億元到期存量債務(wù)的置換債券。今年，將會按照統(tǒng)計(jì)的地方到期債務(wù)5萬億元左右，繼續(xù)允許地方發(fā)行債券置換到期的債務(wù)，“恐怕明年還要做一些，基本上就把到期的這些債務(wù)置換”。

政府工作報(bào)告在提到地方政府債務(wù)時(shí)說，2016年要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，對財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的，按法定程序適當(dāng)增加債務(wù)限額?！案骷壵獔?jiān)持過緊日子，把每一筆錢都花在明處、用在實(shí)處?！?/p>

與此同時(shí)，在目前全社會“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿”的情況下，中央政府和個(gè)人家庭適度加杠桿，支持債務(wù)高企的企業(yè)和地方債務(wù)降杠桿，成為頗有意思的結(jié)構(gòu)性“加減杠桿”現(xiàn)象。已經(jīng)有不同的官員和學(xué)者開始呼吁，通過加大“好杠桿”來去除“壞杠桿”，從而使得全社會的杠桿能夠逐步降下來。

事實(shí)上，中國各地政府的財(cái)政實(shí)力區(qū)別巨大。比如，在東北和山西等地財(cái)政叫急的當(dāng)下，財(cái)力雄厚的北京市就于3月16號公布了2016年的重點(diǎn)工程動(dòng)員會。會上表示，要在今年安排重點(diǎn)工程項(xiàng)目210項(xiàng)，總投資1.2萬億元。

一個(gè)省（直轄）市一年的“重點(diǎn)工程項(xiàng)目”建設(shè)投資即高達(dá)1.2萬億元，不免讓人想到李克強(qiáng)總理多次提到的經(jīng)濟(jì)下行壓力加大背景下中國經(jīng)濟(jì)的一個(gè)明顯特征，即地區(qū)和行業(yè)的走勢分化。北京作為首都的重要政治地位，高端服務(wù)業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，以及高昂房價(jià)下巨額的土地財(cái)政收入，都是其他地方所無法具有的優(yōu)勢。

面對地區(qū)和行業(yè)走勢分化的局面，積極財(cái)政也亟需精準(zhǔn)發(fā)力。

央地財(cái)權(quán)劃分，有待來日

關(guān)于去年以來中國財(cái)稅改革的情況，樓繼偉坦承，“比三中全會要求的進(jìn)度適當(dāng)?shù)芈艘稽c(diǎn)”。

他特意強(qiáng)調(diào)了財(cái)政預(yù)算改革取得的基本成績。作為控制政府“錢袋子”的重要制度建設(shè)，雖然有的方面還沒有完全達(dá)到預(yù)期，但預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行都貫徹了《預(yù)算法》中的一些基本準(zhǔn)則。

比如先有預(yù)算后有支出，預(yù)算調(diào)整的程序，預(yù)算需要公開到什么樣的細(xì)節(jié)，跨年度的平衡機(jī)制，中期財(cái)政規(guī)劃，對債務(wù)、特別是地方政府債務(wù)的規(guī)范管理等等，都已經(jīng)都做了。有此作為基礎(chǔ)，將為今后各級財(cái)政的健康運(yùn)行打下重要基礎(chǔ)。

“營改增”由于牽涉面廣泛，經(jīng)過去年一年的重要準(zhǔn)備工作，今年到了必須完成的年度。

更引人注目的是個(gè)人所得稅改革，將會發(fā)生巨大變化，由原來的純粹以所得為基礎(chǔ)，變?yōu)楦涌紤]到每個(gè)人的房貸、父母和子女贍養(yǎng)等具體支出情況。

樓繼偉表示，去年財(cái)政部和國家稅務(wù)總局等有關(guān)部門，已經(jīng)一起研究了個(gè)人所得稅改革涉及的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，形成了一個(gè)改革方案。新的個(gè)稅改革設(shè)計(jì)復(fù)雜，要把11項(xiàng)個(gè)人所得收入綜合在一起，然后再做包括個(gè)人再教育和住宅按揭貸款利息等分類項(xiàng)目相加后的扣除。這種綜合性的個(gè)人所得稅收取方式，將更為接近西方發(fā)達(dá)國家的稅收制度。

而財(cái)政改革最重要的關(guān)鍵點(diǎn)，即中央和地方政府的各級財(cái)權(quán)到底如何劃分，則仍然處于小步調(diào)整階段。李克強(qiáng)總理在政府報(bào)告中列舉了這方面今年要做的工作：推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，合理確定增值稅中央和地方分享比例。把適合作為地方收入的稅種下劃給地方，在稅政管理權(quán)限方面給地方適當(dāng)放權(quán)。進(jìn)一步壓縮中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，今年一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增長12.2%。全面推開資源稅從價(jià)計(jì)征改革。

討論良久的地方稅體系的建立，目前看還沒有到“水落石出”的時(shí)候。由于作為重要內(nèi)容的營改增尚未完成，房地產(chǎn)稅收取方式會引起房地產(chǎn)市場進(jìn)而整個(gè)經(jīng)濟(jì)較大波動(dòng)從而被暫時(shí)擱置等原因，地方稅體系的建設(shè)尚需等待更長時(shí)間。這也使得分稅制后一直依賴土地收入的地方財(cái)政需待更長時(shí)日才有可能走上另外的軌道。

很清楚的一點(diǎn)是，在中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的財(cái)稅改革大思路下，財(cái)權(quán)的劃分，必然與事權(quán)的劃分結(jié)合在一起，比如中央巡回法庭、食品安全管理權(quán)限收回中央管理等，這些事關(guān)整體或多個(gè)部門的事務(wù)，顯然并非財(cái)政部可以單獨(dú)進(jìn)行。

如果打個(gè)比方，財(cái)政體制改革目前是處于“棋到中盤”。央地財(cái)權(quán)的深度調(diào)整，還是有待來日。