張墨寧

在經(jīng)濟(jì)下行和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變的背景下，依靠財(cái)政粗放式投入的福利增進(jìn)已經(jīng)很難為繼，在實(shí)現(xiàn)了教育、醫(yī)療、社保等“基本覆蓋”問(wèn)題后，如何改善支出結(jié)構(gòu)以及財(cái)政投放的精準(zhǔn)度和效率將更為重要。

剛剛結(jié)束的全國(guó)“兩會(huì)”上，2015年以來(lái)受到關(guān)注和熱議的一些民生問(wèn)題得到了相關(guān)政府部門的回應(yīng)。比如治理天價(jià)學(xué)區(qū)房的問(wèn)題，教育部長(zhǎng)袁貴仁表示，多校劃片教育部?jī)H僅是建議推廣，不會(huì)搞“一刀切”;高考改革方面，袁貴仁明確表態(tài)“全國(guó)一張卷”還為時(shí)過(guò)早。國(guó)家衛(wèi)計(jì)委負(fù)責(zé)人也針對(duì)進(jìn)口藥買不起的問(wèn)題給出了目前的解決方向，除了降價(jià)談判試點(diǎn)，還要加大仿制藥的研發(fā)和國(guó)產(chǎn)化。

在3月16日的總理記者會(huì)上，李克強(qiáng)也談到了五險(xiǎn)一金繳存比例過(guò)高以及部分地區(qū)養(yǎng)老金發(fā)放困難的問(wèn)題。

回顧歷年“兩會(huì)”的熱點(diǎn)民生議題，可以看出，膠著點(diǎn)越來(lái)越具體了。在與民生直接相關(guān)的領(lǐng)域，財(cái)政投入總量基本到位后如何細(xì)化以及調(diào)整支出結(jié)構(gòu)日顯緊迫，追求公共服務(wù)與產(chǎn)品均等化的過(guò)程中，也出現(xiàn)了新的問(wèn)題，這些將是未來(lái)的改革重心。

高等教育地方化

長(zhǎng)期以來(lái)，由于政府的社會(huì)性支出嚴(yán)重不足，財(cái)政公共化改革即是圍繞這個(gè)問(wèn)題而進(jìn)行，通過(guò)十余年的投入傾斜，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、環(huán)保和公共安全等領(lǐng)域的民生財(cái)政已經(jīng)處于主導(dǎo)地位。從2007年～2013年的數(shù)據(jù)來(lái)看，中央的民生財(cái)政支出占公共財(cái)政支出的比重穩(wěn)定在2/3以上，2015年的政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理特別強(qiáng)調(diào)了2014年一年我國(guó)財(cái)政用于民生支出的比例已經(jīng)達(dá)到70%以上。2016年的中央和地方預(yù)算草案中，民生支出的增長(zhǎng)仍然保持較高幅度，企事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金以及城鄉(xiāng)醫(yī)保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)都將再提高。

教育的財(cái)政性投入首次“達(dá)標(biāo)”是在2012年。2013年的全國(guó)“兩會(huì)”上，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶向十二屆人大一次會(huì)議作政府工作報(bào)告時(shí)表示，2012年，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出超過(guò)了兩萬(wàn)億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例達(dá)到4%。這一數(shù)字可以說(shuō)一直都是教育發(fā)展的“頭等大事”，也是上一屆政府尤為重視的施政要點(diǎn)。1993年提出目標(biāo)后，用了近20年時(shí)間的努力才得以實(shí)現(xiàn)。2013年以前，什么時(shí)候能達(dá)到“及格線”幾乎是每年全國(guó)“兩會(huì)”上的固定議題，財(cái)政部教科文司司長(zhǎng)趙路就曾經(jīng)對(duì)媒體“訴苦”：從2003年開(kāi)始，他列席全國(guó)政協(xié)會(huì)議，年年都要到教育組，年年都要向委員們解釋為什么還沒(méi)有達(dá)到4%。有時(shí)委員們簡(jiǎn)直是火冒三丈。

盡管4%的投入還不及發(fā)展中國(guó)家的平均水平，但是為了跨過(guò)這一“法定支出”紅線，中央向地方施加了不小的壓力，按照中央和地方的事權(quán)劃分，地方肯定要拿“大頭”。2012年初，即由教育部牽頭，聯(lián)合發(fā)改委、財(cái)政部成立了4%辦公室，專門監(jiān)督各地的實(shí)施情況。2014年，教育部副部長(zhǎng)杜玉波就曾表示：“沒(méi)有地方的努力，4%不可能實(shí)現(xiàn)?！卑凑?012年的數(shù)據(jù)，2.2萬(wàn)億元年度財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中，中央支出不到20%，80%都在地方。

此后幾年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的支出穩(wěn)定超過(guò)4%，每年的支出額度超過(guò)兩萬(wàn)億元。這筆錢70%是教師工資和學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)等剛性支出，按照中央的思路要用于保基本、強(qiáng)義務(wù)教育、補(bǔ)職業(yè)教育短板。從2012年～2015年的全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)支出數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)也可以看出投入方向：2012年，義務(wù)教育、普通高中和職業(yè)教育的投入增長(zhǎng)均高于普通高校，普通高中的投入增幅最大;2013年，各項(xiàng)增幅均有所下降，但是職業(yè)教育的投入仍然保持了較高增幅;2014年，增長(zhǎng)幅度偏向了義務(wù)教育和普通高中，職業(yè)教育和普通高校有所回落。不過(guò)，值得注意的是，從2012年到2014年，中央財(cái)政投入占比是下降的。2013年開(kāi)始，中央部分的占比僅僅是18%左右，近兩年大約都是4000多億元，除了2000多億元的轉(zhuǎn)移支付，中央本級(jí)支出實(shí)際上只有1000多億元，而且基本上集中在義務(wù)教育領(lǐng)域。

中央財(cái)政教育投入有限，導(dǎo)致的問(wèn)題之一就是高等教育的地方化，財(cái)力不可能兼顧到所有的中央高校。教育地方化成為高校之間失衡發(fā)展的重要原因。全國(guó)現(xiàn)在有39所“985”院校，116所“211”院校，“985”院校北京有8所，上海有4所，兩地985高校就占了31%，而河南、山西、河北、江西、青海、云南等13個(gè)省份則一所都沒(méi)有。2012年底，教育部發(fā)布了消息，32所部屬“985工程”高校首次全部獲得地方財(cái)政傾斜。2015年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，也提到了“鼓勵(lì)相關(guān)地方政府通過(guò)多種方式，對(duì)中央高校給予資金、政策、資源支持”。

國(guó)家撥款加上地方配套，使得大部分位處發(fā)達(dá)地區(qū)的“985”、“211”高校與一般高校之間的差距越來(lái)越大。去年8月，各大部屬高校陸續(xù)公布了2014年度決算情況，“高校富豪榜”也由此誕生，清華、浙大、北大與上海交大這4所年度決算進(jìn)“百億俱樂(lè)部”的大學(xué)位居前列。清華大學(xué)以年度決算175.6億元、年度收入123.6億元穩(wěn)居第一。其中，財(cái)政撥款是主要來(lái)源，社會(huì)捐贈(zèng)只占高校收入的很小一部分。

2016年3月16日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在北京人民大會(huì)堂與中外記者見(jiàn)面，并回答記者提問(wèn)。

從高校支出的“大頭”科研經(jīng)費(fèi)來(lái)說(shuō)，據(jù)教育部此前統(tǒng)計(jì)，2013年科研經(jīng)費(fèi)最多的高校是清華，為39.31億元，其中財(cái)政撥款占到全部經(jīng)費(fèi)的70.6%，財(cái)政撥款占比最高的是北大（86.5%），其次是復(fù)旦（84.8%），大多數(shù)985高?？蒲薪?jīng)費(fèi)撥款占比都在60%以上。相比之下，非“211”“985”的高校科研經(jīng)費(fèi)最多的西南石油大學(xué)，4.6億元中僅有26.1%為財(cái)政撥款，約1.2億元。在今年的全國(guó)“兩會(huì)”上，以直言而聞名的貴州大學(xué)校長(zhǎng)鄭強(qiáng)就再一次痛陳財(cái)政撥款體系的失衡，貴州大學(xué)雖然也屬于“211”，但“過(guò)去30年得到中央政府支持的總和，頂不上清華3個(gè)月的財(cái)政支持?！?

國(guó)家的教育資源、資源政策向重點(diǎn)大學(xué)傾斜，中央財(cái)政又集中向“985”傾斜，加上地方政府的出資越來(lái)越多，使得原本應(yīng)該屬于公共教育產(chǎn)品的部屬院校進(jìn)一步趨向招生地方化。在當(dāng)前的分稅制財(cái)政管理體制下，地方政府在學(xué)前、義務(wù)、高中、高等4級(jí)教育體制中承擔(dān)了絕大部分責(zé)任，由于各地的財(cái)力差異，公共教育均等化、均衡發(fā)展必定很難實(shí)現(xiàn)，必須要增加中央政府對(duì)教育產(chǎn)品和服務(wù)的支出比重，完善各級(jí)政府的教育事權(quán)和支出責(zé)任制度框架。

醫(yī)保的收不抵支風(fēng)險(xiǎn)

2016年初，政府正在研究制定職工醫(yī)保退休人員繳費(fèi)政策的消息引發(fā)了普遍關(guān)注，7200多萬(wàn)退休人員有可能仍要繳納每人每月180元的醫(yī)保?，F(xiàn)行醫(yī)保政策對(duì)退休人員有兩大優(yōu)惠：個(gè)人不繳費(fèi)，仍由醫(yī)保局給個(gè)人賬戶打錢，而且個(gè)人承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)的比重比較低。此后不久，又有媒體報(bào)道稱，2016年城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合的個(gè)人繳費(fèi)比例或?qū)⑸仙?。這些消息指向了一個(gè)隱憂，那就是財(cái)政給醫(yī)保無(wú)限輸血的模式可能面臨壓力。

從1998年至今，中國(guó)用不到20年的時(shí)間完成了世界上最大的醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃，基本上實(shí)現(xiàn)了13億人醫(yī)療保險(xiǎn)制度的全覆蓋。由此形成了由3個(gè)部分組成的醫(yī)療體系，即城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合以及城鎮(zhèn)職工醫(yī)保。前兩者自愿參保，政府補(bǔ)貼占了大頭，財(cái)政補(bǔ)助已經(jīng)占到籌資總額的3/4左右，2014年2月的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，決定將其合并，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;職工醫(yī)保則是強(qiáng)制參保，個(gè)人費(fèi)率2%，進(jìn)入個(gè)人賬戶，單位費(fèi)率6%左右，大部分進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌。

按照財(cái)政部的數(shù)據(jù)，2015年城鎮(zhèn)職工的醫(yī)?；鹬校?cái)政補(bǔ)貼66.4億元，所占比重非常小，前3年的補(bǔ)貼額度相差不大;而2015年城鄉(xiāng)居民醫(yī)?；鹬?，政府資助達(dá)4033.87億元，占比達(dá)到78%，前3年的占比基本上保持在80%左右。2016年，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的財(cái)政補(bǔ)助還將進(jìn)一步上調(diào)，由每人每年380元，提高到420元。

城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼越來(lái)越高，新醫(yī)改以來(lái)，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保“提待”的速度非?？?。住院報(bào)銷比例也從初期的不足50%，增長(zhǎng)到目前的70%左右。而個(gè)人的繳費(fèi)責(zé)任沒(méi)有相應(yīng)增加，籌資能力的提高很大程度上要依靠財(cái)政投入。與此同時(shí)，老齡化日益加劇，醫(yī)療費(fèi)用增長(zhǎng)過(guò)快都在透支醫(yī)?；?。

根據(jù)《中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展報(bào)告2014》，2014年全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用35378.8億元，比2013年增長(zhǎng)11.7%;人均衛(wèi)生總費(fèi)用為2586.5元;衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP的比例是5.56%，近3年，我國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用平均增長(zhǎng)速度達(dá)到13.20%，為同期GDP增長(zhǎng)速度的1.62倍。這也就意味著，如果不能控制當(dāng)前醫(yī)療費(fèi)用過(guò)快增長(zhǎng)，勢(shì)必會(huì)使政府財(cái)政、實(shí)體經(jīng)濟(jì)背上沉重的負(fù)擔(dān)。一方面衛(wèi)生總費(fèi)用的絕對(duì)值仍在快速上升，另一方面?zhèn)€人現(xiàn)金衛(wèi)生支出也沒(méi)有控制住?！笆濉币?guī)劃的目標(biāo)是將個(gè)人現(xiàn)金衛(wèi)生支出比重控制在30%以下，然而2014年該比重仍然達(dá)33.2%。也就是說(shuō)，即便政府投入持續(xù)增大，個(gè)人的醫(yī)療經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)并沒(méi)有明顯減輕。

在財(cái)政收入增速下滑的情況下，基本醫(yī)療保險(xiǎn)的既有模式已經(jīng)面臨很大困境。因此，一度被排斥基本醫(yī)保之外的商業(yè)保險(xiǎn)，開(kāi)始得到中央層面的正式認(rèn)可。2014年8月27日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展被作為重要議題加以討論，國(guó)務(wù)院首次明確支持商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與各類醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)。此后，財(cái)政部、國(guó)稅總局、保監(jiān)會(huì)還發(fā)布通知，在北京市、河北省石家莊市等31個(gè)城市實(shí)施商業(yè)健康保險(xiǎn)個(gè)人所得稅政策試點(diǎn)，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)個(gè)人購(gòu)買符合規(guī)定的健康保險(xiǎn)產(chǎn)品的支出，按照2400元/年的限額標(biāo)準(zhǔn)在個(gè)人所得稅前予以扣除。

在醫(yī)保改革完成了“人人享有醫(yī)保”的覆蓋面擴(kuò)張后，如何進(jìn)一步提升保障水平和效益，平衡醫(yī)?；鸬氖罩С蔀樾碌碾y題。人社部社會(huì)保障研究所所長(zhǎng)金維剛此前曾表示，從2013年的情況來(lái)看，全國(guó)有225個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)的城鎮(zhèn)職工醫(yī)保資金出現(xiàn)收不抵支，占全國(guó)城鎮(zhèn)職工統(tǒng)籌地區(qū)的32%，其中22個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)將歷年累計(jì)結(jié)存全部花完。在城鎮(zhèn)居民醫(yī)保方面，2013年全國(guó)有108個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)出現(xiàn)收不抵支，醫(yī)保資金已經(jīng)不堪重負(fù)，而且現(xiàn)在各項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出增長(zhǎng)率均超過(guò)收入增長(zhǎng)率。

引入市場(chǎng)機(jī)制、商業(yè)保險(xiǎn)入局基本醫(yī)?；蚰芫徑鈮毫?，但是如何與基本醫(yī)保對(duì)接，還有待制度設(shè)計(jì)的完善。

降低社保繳費(fèi)

社?；鸬幕久娲嬖趬毫Γ鴥?nèi)部結(jié)構(gòu)又存在政府、企業(yè)和個(gè)人責(zé)任失衡的問(wèn)題，個(gè)人和企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重。

今年的全國(guó)“兩會(huì)”總理記者會(huì)上，有記者向李克強(qiáng)總理反映了社會(huì)上降低“五險(xiǎn)一金”的呼吁，如果一個(gè)職工工資條上一個(gè)月收入是8000塊錢，他到手的收入實(shí)際上不到5000塊錢，3000塊錢都繳納“五險(xiǎn)一金”了。另外“五險(xiǎn)一金”對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)也是一個(gè)非常沉重的負(fù)擔(dān)，他們覺(jué)得壓力很大，企業(yè)和職工都希望能夠少繳。李克強(qiáng)對(duì)此回應(yīng)：“在國(guó)家規(guī)定的統(tǒng)一框架下，可以給地方更多的自主權(quán)，階段性地、適當(dāng)?shù)叵抡{(diào)‘五險(xiǎn)一金的繳存比例是可以做的。總的是讓企業(yè)多減輕一點(diǎn)負(fù)擔(dān)，讓職工多拿一點(diǎn)現(xiàn)金?！?/p>

今年2月，人社部有關(guān)方面以社保費(fèi)率高不高為題撰文，稱在醫(yī)療費(fèi)用快速增長(zhǎng)的背景下，醫(yī)?；鹋c養(yǎng)老保險(xiǎn)基金一樣，也面臨越來(lái)越大的支付壓力，支出增幅高于收入增幅，甚至有相當(dāng)一部分省份出現(xiàn)了當(dāng)期收不抵支的狀況，基金“穿底”風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。我國(guó)社保制度面臨長(zhǎng)期基金收支平衡風(fēng)險(xiǎn)，需要保持一定的費(fèi)率水平。但對(duì)于基金收支情況良好的失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)，今年費(fèi)率相繼調(diào)低。

當(dāng)前，我國(guó)社保包括基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育5大險(xiǎn)種，繳費(fèi)率合計(jì)為39.25%。去年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議兩次要求下調(diào)失業(yè)險(xiǎn)、工傷險(xiǎn)、生育險(xiǎn)費(fèi)率。據(jù)測(cè)算，每年可為企業(yè)和職工減負(fù)670億元左右。人社部也表示適當(dāng)降低社保費(fèi)率的政策正在研究當(dāng)中。

社保費(fèi)率調(diào)整，但各項(xiàng)社保待遇水平不能降低。財(cái)政投入繼續(xù)加大肯定不可能是唯一的支撐渠道。未來(lái)還有賴于改變現(xiàn)在以省級(jí)統(tǒng)籌為主的模式，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，以調(diào)劑地區(qū)差異，而且，也應(yīng)該加大國(guó)有資本劃撥對(duì)社保的支持。在經(jīng)濟(jì)下行和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變的背景下，依靠財(cái)政粗放式投入的福利增進(jìn)已經(jīng)很難為繼了，在實(shí)現(xiàn)了教育、醫(yī)療、社保等“基本覆蓋”問(wèn)題后，如何改善支出結(jié)構(gòu)以及財(cái)政投放的精準(zhǔn)度和效率將更為重要。與此同時(shí)，中央和地方，政府、企業(yè)和個(gè)人，以及國(guó)有企業(yè)等各個(gè)主體之間的責(zé)任也需要重新調(diào)整，如何調(diào)整也將成為下一步民生改革的重要看點(diǎn)。