龍長(zhǎng)安

(1.南京大學(xué) 歷史系，江蘇 南京 210093；2.安徽工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 馬鞍山 243000)

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民國(guó)初年張君勱國(guó)家建構(gòu)思想述論

龍長(zhǎng)安1，2

(1.南京大學(xué) 歷史系，江蘇 南京 210093；2.安徽工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 馬鞍山 243000)

[摘要]民國(guó)初年，新舊體制轉(zhuǎn)換，有關(guān)國(guó)家體制設(shè)計(jì)及中央與地方關(guān)系問(wèn)題的爭(zhēng)論頻繁。在涉及國(guó)家建構(gòu)的思潮中，張君勱的政治思想比較獨(dú)特，這尤其體現(xiàn)在其對(duì)聯(lián)邦論的政治態(tài)度上。1920年前，張君勱作為一名堅(jiān)定的反聯(lián)邦主義者而出現(xiàn)，認(rèn)為中國(guó)缺乏實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦制的基礎(chǔ)，主張政治集權(quán)和單一制。在聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)開(kāi)展時(shí)期，張君勱的思想發(fā)生了重大變化，不僅大力鼓吹聯(lián)邦制、強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)，倡導(dǎo)建立聯(lián)邦主義國(guó)家。張君勱的聯(lián)邦制國(guó)家建構(gòu)理論以西方制度為典范，冀望回應(yīng)民初中國(guó)政治發(fā)展中統(tǒng)一與民主的雙重挑戰(zhàn)。民初的軍閥割據(jù)與集權(quán)政治的傳統(tǒng)最終導(dǎo)致張君勱聯(lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)被放棄。

[關(guān)鍵詞]張君勱；聯(lián)邦制；國(guó)家建構(gòu)；地方自治

張君勱，上海人，先后留學(xué)日本早稻田大學(xué)和德國(guó)柏林大學(xué)，修讀法律與政治學(xué)學(xué)位?；貒?guó)后，張君勱活躍于政、學(xué)兩界，參與過(guò)國(guó)家憲法起草，是近代著名的政治思想家和社會(huì)活動(dòng)家。張君勱在民國(guó)初年對(duì)于國(guó)家建構(gòu)有自己的政治主張，這尤其體現(xiàn)在他對(duì)聯(lián)邦制的政治態(tài)度上。美國(guó)式聯(lián)邦制理論是中國(guó)聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)的指導(dǎo)思想，這種理論在近代中國(guó)曾為部分知識(shí)分子所信仰，最后甚至被付諸政治實(shí)踐，形成有影響力的聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)。張君勱先提出集權(quán)主義的省制建設(shè)方案，后提出分權(quán)的聯(lián)邦制方案，其政治思想出現(xiàn)了明顯的修正。這種政治思想的轉(zhuǎn)向，一方面可以窺見(jiàn)當(dāng)時(shí)聯(lián)邦制思潮的洶涌，另一方面反映了在紛亂的政局中張君勱對(duì)統(tǒng)一建國(guó)之路的探索。本文基于現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的視域，分析張君勱關(guān)于聯(lián)邦制政治實(shí)踐的態(tài)度轉(zhuǎn)變歷程，探討張君勱關(guān)于聯(lián)邦制中國(guó)的國(guó)家想象及現(xiàn)代中國(guó)立國(guó)方針的構(gòu)想。

一、《聯(lián)邦十不可論》與集權(quán)主義主張

民國(guó)初始，隨著滿清王朝的解體，國(guó)家建構(gòu)問(wèn)題開(kāi)始被提上議事日程。中國(guó)在國(guó)家結(jié)構(gòu)方面具有強(qiáng)烈的單一制集權(quán)傳統(tǒng)意識(shí)，這為體制的轉(zhuǎn)變帶來(lái)路徑依賴。聯(lián)邦制思想作為清末民初的新型國(guó)家建構(gòu)設(shè)想，既涉及集權(quán)與分權(quán)、中央與地方權(quán)限調(diào)整等諸多政治關(guān)系調(diào)整，也回應(yīng)了思想界對(duì)民主政治的追求，是當(dāng)時(shí)有影響力的理論與思想。制度變革本身是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，受到政治傳統(tǒng)、政治權(quán)力及政治利益等多種因素的影響。在民國(guó)肇建、新舊體制轉(zhuǎn)型的時(shí)期，國(guó)內(nèi)各方即圍繞建立聯(lián)邦制或單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)展開(kāi)熱烈討論。

1916年4月，為響應(yīng)梁?jiǎn)⒊丛?hào)召，張君勱自德國(guó)留學(xué)歸國(guó)。袁世凱政府逆潮流而動(dòng)的封建復(fù)辟，激發(fā)了地方政治意識(shí)之興起。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)輿論盛行聯(lián)邦制思想，省區(qū)自治開(kāi)始成為國(guó)家建構(gòu)的重要途徑。張東蓀和丁佛言在《中華雜志》先后發(fā)表的《地方制度之終極觀》和《民國(guó)國(guó)是論》，倡議國(guó)家建立聯(lián)邦制。隨后，李劍農(nóng)在《太平洋》雜志、章士釗在《甲寅》雜志發(fā)文予以支持，抨擊中央集權(quán)思想。他們強(qiáng)調(diào)指出，中央集權(quán)過(guò)多造成國(guó)家的動(dòng)亂與貧困，而通過(guò)加強(qiáng)地方實(shí)力，建立聯(lián)邦制，既可以對(duì)中央權(quán)力實(shí)施有效制衡，推進(jìn)民主政治，又可以完成國(guó)家統(tǒng)一。這種觀點(diǎn)引發(fā)了社會(huì)強(qiáng)烈反響，形成了宣傳聯(lián)邦制思想的輿論高潮。在這個(gè)背景下，張君勱在梁?jiǎn)⒊鬓k的《大中華雜志》發(fā)表《聯(lián)邦十不可論》，提出與前述四人截然不同的理論主張，強(qiáng)調(diào)集權(quán)主義的省制建設(shè)，反對(duì)在中國(guó)建立聯(lián)邦制。

張君勱從民智水平、自治基礎(chǔ)、省長(zhǎng)民選、法治權(quán)威、省權(quán)劃分、財(cái)稅歸屬、軍事統(tǒng)一和國(guó)家安全等十個(gè)方面，全面論證了在中國(guó)建設(shè)聯(lián)邦制的基礎(chǔ)不成熟。從民智方面看，張君勱指出，當(dāng)時(shí)社會(huì)民智水平確實(shí)令人擔(dān)憂，而憲法上的權(quán)利與民眾實(shí)際運(yùn)用能力之間關(guān)系密切，國(guó)內(nèi)政治實(shí)際情形是“省權(quán)向不在省民省民亦無(wú)自握省權(quán)之能”，這樣的后果是“夫以如是之省民，即有省憲法，吾不知誰(shuí)為保證，而不至為豪暴所蹂躪，思之思惟之，惟有股栗而已?！盵1]3從自治方面看，英美政制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)證明，自治向?yàn)槁?lián)邦建設(shè)之前提基礎(chǔ)。“吾謂世界各聯(lián)邦國(guó)之成，則因自治團(tuán)體發(fā)達(dá)之國(guó)，乃由邦而成國(guó)?！盵1]12而我國(guó)地方自治建設(shè)從清末雖已進(jìn)行，然至民國(guó)初年，從效果觀之，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)縣自治和省自治仍很不成熟，“吾國(guó)今日城鎮(zhèn)鄉(xiāng)縣乃至一省之自治事業(yè)，其為有基礎(chǔ)耶否耶，如曰有也，則直自欺以欺庸眾，復(fù)何足與言。如曰無(wú)也，吾不知將何所憑藉，以為建聯(lián)邦之基。”[1]4從法治權(quán)威來(lái)看，張君勱指出，尊重法官、崇尚法律的習(xí)慣遠(yuǎn)未形成，而聯(lián)邦制建設(shè)之中心要?jiǎng)?wù)為明確劃分中央與各邦之權(quán)限。雙方發(fā)生糾紛時(shí)，超然于二行政機(jī)關(guān)之上之司法機(jī)關(guān)作出公正判決，才能順利解決政治運(yùn)行之困難。就此而言，“試問(wèn)國(guó)內(nèi)兩大主權(quán)者之爭(zhēng)，甘就法廷而判決，而為法官者其權(quán)威又足以持兩方之平？”實(shí)際上“是非法治習(xí)慣發(fā)達(dá)至極者，安克臻此，吾國(guó)則何望乎！”[1]6從軍事統(tǒng)一與國(guó)家安全來(lái)看，作為一個(gè)處于列強(qiáng)包圍的弱勢(shì)大國(guó)，非建立一支直接受制中央且調(diào)動(dòng)靈活的重兵，則無(wú)以應(yīng)付列強(qiáng)之挑戰(zhàn)而保其國(guó)民?！安恍胖醒霝樾模瑒t中國(guó)軍力萬(wàn)無(wú)應(yīng)付列強(qiáng)之望，而國(guó)家之振作安賴乎？”[1]7-8張君勱指出，在內(nèi)憂外患的壓力下，聯(lián)邦制的推行只能助長(zhǎng)地方軍閥割據(jù)，造成國(guó)家軍力分散而給外敵以可趁之機(jī)，陷國(guó)家安全于危崖，實(shí)是最不慎之舉。與美國(guó)等典型聯(lián)邦制國(guó)家相比，中國(guó)建構(gòu)聯(lián)邦制國(guó)家體制的基礎(chǔ)與條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠成熟。

基于現(xiàn)實(shí)的觀察，張君勱批評(píng)張東蓀等三人為聯(lián)邦制吶喊是“諸君以阿好之故，乃自忘其立言之大蔽?！盵1]9“三君完全無(wú)視者，蓋至愛(ài)國(guó)而至愛(ài)地方者也，然竊以為三君立言之方，于吾國(guó)國(guó)情，均有所未審也?！盵1]13無(wú)視中外政治之實(shí)際，顯然無(wú)益于中國(guó)政治建設(shè)。張君勱指出，自庚子之役后，國(guó)內(nèi)財(cái)政與軍權(quán)漸漸為地方控制，中央權(quán)威已經(jīng)下移，地方成為強(qiáng)勢(shì)，“中央所為，巨謬極戾，地方長(zhǎng)官緣是坐大，時(shí)至今日，此風(fēng)益張，此皆政權(quán)分裂之象，足與聯(lián)邦相提并論。”[1]13聯(lián)邦制將助地方割據(jù)之風(fēng)，于是聯(lián)邦主義與分裂主義形成了等同語(yǔ)，這在當(dāng)時(shí)也幾乎成了所有反聯(lián)邦主義的共同見(jiàn)解。在這種情形下，反對(duì)聯(lián)邦制幾乎成為理所當(dāng)然的政治選擇。但是，張君勱雖然反對(duì)聯(lián)邦制，卻不同意廢省主張，仍堅(jiān)持確立“省”為地方行政區(qū)域之設(shè)置單位。這主要源于他的法治理念，因?yàn)槭≈O(shè)置已有“臨時(shí)約法”的規(guī)定，具有憲法合法性依據(jù)。據(jù)此，張君勱希望以此為基礎(chǔ)不斷完善“省”在國(guó)家憲法中的地位設(shè)置，他提出四條措施以強(qiáng)固省之地位：其一，確定省之法人地位，設(shè)置省長(zhǎng)與省議會(huì)；其二，確立省內(nèi)行政系統(tǒng)，省長(zhǎng)負(fù)責(zé)本省政務(wù)，不干涉中央事務(wù)，同樣中央也不能以一時(shí)好惡侵奪省長(zhǎng)職權(quán)；其三，確立省之立法權(quán)，省議會(huì)對(duì)本省立法事宜負(fù)責(zé)，行政機(jī)關(guān)對(duì)省議會(huì)負(fù)責(zé)，中央不得侵奪省議會(huì)之職權(quán)；其四，確定省稅與省財(cái)政權(quán)，劃分省稅與國(guó)稅，使省擁有獨(dú)立財(cái)稅來(lái)源。[1]15-16通過(guò)上述四項(xiàng)必要條件的滿足，將使“省”最終獲得獨(dú)立公法人地位。

張君勱雖然希望在國(guó)家憲法中確定“省”的獨(dú)立公法人地位，但仍強(qiáng)調(diào)由于存在軍區(qū)劃分、國(guó)稅創(chuàng)收和中央行政系統(tǒng)權(quán)威等問(wèn)題，不能取消中央對(duì)地方的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)之責(zé)，因此提出完全不同于聯(lián)邦論者的省制建設(shè)方案：其一，省議會(huì)對(duì)省長(zhǎng)雖有彈劾權(quán)，但省長(zhǎng)任命之權(quán)操之于中央；其二，中央以行政權(quán)委任于省長(zhǎng)；其三，省長(zhǎng)與省議會(huì)發(fā)生沖突時(shí)，裁判權(quán)在中央；其四，省參事會(huì)得審查省長(zhǎng)提出議案，但省參事會(huì)組成成員由中央任命；其五，中央政府擁有統(tǒng)一行政之權(quán)，可以指導(dǎo)省議會(huì)；其六，省稅以地方稅為限，嚴(yán)格限制省債發(fā)行。[1]17在這種方案中，雖然允許地方建立省長(zhǎng)、省議會(huì)和省參事的框架，但其權(quán)限被中央以各種手段嚴(yán)格控制，地方自由度的空間與聯(lián)邦論者的主張相比大為壓縮，形成了趨向中央集權(quán)主義模式的地方政制方案。因此，有學(xué)者指出，張君勱的方案是一種既非聯(lián)邦制亦非嚴(yán)格意義上的中央集權(quán)制的政治制度。[2]但按張君勱本人觀點(diǎn)，這就是一種適合于中國(guó)實(shí)情的政制，而這種新政制“集權(quán)之度，不必如俄法，分權(quán)之方，大異乎德美。”[1]18張君勱確信，按照這種省制方案，能夠在實(shí)現(xiàn)國(guó)家一統(tǒng)的前提下實(shí)現(xiàn)地方的自由發(fā)展，最終解決國(guó)家面臨的混亂狀況。

在外敵入侵、政治權(quán)威分散和現(xiàn)代化的壓力下，需要建立一個(gè)強(qiáng)有力的中央政權(quán)，進(jìn)而加速現(xiàn)代化的進(jìn)程。張君勱提出的國(guó)家建構(gòu)方案是“國(guó)情論”的產(chǎn)物。基于中國(guó)與典型聯(lián)邦制國(guó)家的對(duì)比，他認(rèn)為中國(guó)缺乏建設(shè)聯(lián)邦制的國(guó)情，強(qiáng)行推行聯(lián)邦制會(huì)導(dǎo)致國(guó)家分裂和社會(huì)動(dòng)蕩。從中國(guó)的基本國(guó)情出發(fā)，張君勱試圖通過(guò)中央集權(quán)式的單一制國(guó)家建構(gòu)處理國(guó)家統(tǒng)一的政治難題。具體路徑是：首先，強(qiáng)化中央權(quán)力，調(diào)和中央集權(quán)與地方分權(quán)的分歧；其次，尊重地方利益控制，控制地方離心傾向；最后，強(qiáng)化省制建設(shè)，完善省級(jí)政府架構(gòu)，通過(guò)集權(quán)模式迅速完成國(guó)家的政治統(tǒng)一。就整體而言，張君勱的國(guó)家建構(gòu)思路強(qiáng)調(diào)對(duì)中央最高權(quán)威的維護(hù)，是傳統(tǒng)大一統(tǒng)政治文化影響的結(jié)果，也反映了他對(duì)政治現(xiàn)實(shí)的深刻憂慮。但是，在強(qiáng)人政治傳統(tǒng)、威權(quán)統(tǒng)治現(xiàn)實(shí)及缺乏有效權(quán)力牽制的情況下，中央集權(quán)論的主張無(wú)疑有利于袁世凱乃至北洋軍政集團(tuán)的專制統(tǒng)治。

二、聯(lián)邦制國(guó)家的制度設(shè)計(jì)及其政治想象

由于袁世凱的專制集權(quán)、復(fù)辟帝制與隨之而來(lái)的南北軍閥混戰(zhàn)，中央權(quán)力衰落，中國(guó)政治權(quán)威日益破碎化。各省獨(dú)立割據(jù)的事實(shí)眾多已為士紳和知識(shí)分子所認(rèn)定，通過(guò)中央集權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)一與現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)失去了號(hào)召力，而構(gòu)建聯(lián)邦制國(guó)家結(jié)構(gòu)模式開(kāi)始成為實(shí)現(xiàn)政治整合和完成國(guó)家統(tǒng)一的重要思路。聯(lián)邦主義思想逐漸在輿論中取得主導(dǎo)地位，省自治、省議會(huì)、聯(lián)邦制等新體制構(gòu)想成為國(guó)家統(tǒng)一與建構(gòu)的重要政治合法性來(lái)源。原來(lái)主張通過(guò)中央權(quán)力推動(dòng)國(guó)家建設(shè)的人士，開(kāi)始改變支持中央集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)的態(tài)度，這其中就包括張君勱。經(jīng)過(guò)對(duì)俄、德革命比較與國(guó)內(nèi)政治實(shí)踐，張君勱認(rèn)識(shí)到中央集權(quán)主義對(duì)政治的危害，也意識(shí)到省區(qū)自治已經(jīng)成為推進(jìn)國(guó)家統(tǒng)一的重要前提，轉(zhuǎn)而成為聯(lián)邦論的擁護(hù)者，主張地方分權(quán)。張君勱指出：“今日之中國(guó)，中央固不能舉中央之事，各省亦不能舉各省之事也。處此斷湟絕港之中，而研究著手之次第，其先中央乎？我斷然不疑曰：先各省而已矣?！蚴澜绱髣?shì)既如彼，而我中央之久不見(jiàn)信于國(guó)人又如此，則今后立國(guó)之基礎(chǔ)，舍聯(lián)邦其奚由哉？”[3]5對(duì)張君勱而言，聯(lián)邦制的國(guó)家建構(gòu)成為解決時(shí)局危機(jī)的重要選擇。

在內(nèi)外多種因素的作用下，湖南省于1922年1月1日正式頒布“湖南省憲法”，開(kāi)始了省憲運(yùn)動(dòng)實(shí)踐，得到浙江、廣東等多個(gè)省份響應(yīng)。轟轟烈烈的省憲運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展讓國(guó)人仿佛看到了擺脫戰(zhàn)亂、走向統(tǒng)一與民主的希望。按照聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)理論的要求，從省憲法到聯(lián)省憲法再到聯(lián)省政府，是既定的建構(gòu)聯(lián)邦制國(guó)家的路線圖。省憲運(yùn)動(dòng)開(kāi)展期間，最引人注目的是1922年5月在上海召開(kāi)的八團(tuán)體國(guó)是會(huì)議。上海國(guó)是會(huì)議到會(huì)代表29人，代表14省區(qū)內(nèi)的議會(huì)、商會(huì)、教育會(huì)、農(nóng)會(huì)、工會(huì)、律師工會(huì)及報(bào)界工會(huì)，具有極強(qiáng)的地區(qū)及行業(yè)代表性。張君勱受邀參加會(huì)議，并以學(xué)者身份接受國(guó)是會(huì)議“國(guó)憲草議委員會(huì)”委托，以美國(guó)、加拿大、瑞士和德國(guó)(魏瑪)等典型聯(lián)邦制國(guó)家的憲法為藍(lán)本，擬定“國(guó)是會(huì)議憲法草案”甲、乙兩種文本。甲種文本主張?jiān)O(shè)總統(tǒng)，乙種文本則取委員會(huì)制，其中乙種文本是受章太炎所托。最能代表張君勱政治思想的為甲種文本，其隨后所作《國(guó)憲議》詳細(xì)闡述了甲種文本的立法主旨、方法和理由。

“國(guó)是會(huì)議憲草”甲種文本共104條，分總則、聯(lián)省及各省權(quán)限之劃分、參議院、大總統(tǒng)、國(guó)務(wù)院、法院、法律、行政、國(guó)民之權(quán)利義務(wù)、國(guó)民之教育與生計(jì)、附則等11章。[4]從整體而言，“國(guó)是會(huì)議憲草”轉(zhuǎn)變了“天壇憲草”的立法思路，是以追求建立聯(lián)邦制國(guó)家為目標(biāo)的民間私擬國(guó)家憲法，是從省憲到國(guó)憲的重要嘗試與政治實(shí)踐?！皣?guó)是會(huì)議憲草”的主要內(nèi)容有以下幾點(diǎn)：總則第一條開(kāi)宗明義規(guī)定“中華民國(guó)為聯(lián)省共和國(guó)”；規(guī)定“聯(lián)省及各省權(quán)限之劃分”；肯定省制，確認(rèn)省為地方聯(lián)邦；中央政體采取總統(tǒng)制與責(zé)任內(nèi)閣的調(diào)和體；在司法方面主張全國(guó)法制統(tǒng)一，終審權(quán)屬于中央，國(guó)家設(shè)立國(guó)是法院主持憲法解釋，反對(duì)地方自定法典與法院編制；在軍事方面規(guī)定國(guó)防軍采用義務(wù)民兵制，總額限定不超過(guò)20萬(wàn)人，國(guó)防軍在各省國(guó)防要地駐扎，軍費(fèi)不得超過(guò)聯(lián)省政府歲出之20%；現(xiàn)役軍人退出現(xiàn)役未滿三年者不得當(dāng)選為大總統(tǒng)或地方省之最高行政長(zhǎng)官，現(xiàn)役軍人對(duì)政治不得以文字向公眾發(fā)表意見(jiàn)，嚴(yán)格禁止軍人干政。

“國(guó)是會(huì)議憲草”第二章規(guī)定中央與地方權(quán)限劃分，這種體例異于一般憲法在第二章規(guī)定公民權(quán)利之模式，源于張君勱對(duì)聯(lián)邦制內(nèi)涵的判斷。張君勱認(rèn)為，聯(lián)邦制作為國(guó)家結(jié)構(gòu)的基本形式之一，其運(yùn)行過(guò)程中所表現(xiàn)的核心內(nèi)容就在于分權(quán)；聯(lián)邦制是從現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的角度實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一性和地區(qū)多樣性平衡的制度方案，它的形式特點(diǎn)是權(quán)力至少在中央與地方兩級(jí)政府中分配?！奥?lián)邦立國(guó)，以中央各省權(quán)限之劃分為中心，此章常為開(kāi)宗明義之義，以不如此，則其他各條，無(wú)所附麗?！盵3]12基于此，張君勱在第二章重點(diǎn)突出中央與地方的權(quán)限劃分規(guī)定，而把公民權(quán)利之規(guī)定挪至憲草第九章。對(duì)于省權(quán)與中央權(quán)限的劃分，張君勱模仿加拿大憲法模式，采取同時(shí)列舉制，列舉中央事權(quán)27項(xiàng)，省之事權(quán)19項(xiàng)。在列舉之上，各冠以總原則，曰全國(guó)利害之事，中央主之，地方利害之事，各省主之，顯示中央與地方平等地位與立場(chǎng)。通過(guò)如此規(guī)定，張君勱認(rèn)為“中華民國(guó)已由單一國(guó)而為聯(lián)邦國(guó)或聯(lián)省國(guó)矣”。

張君勱確認(rèn)省為地方自治團(tuán)體，為地方邦，可設(shè)立省議會(huì)，具有地方制憲權(quán)；同時(shí)指出，地方邦并非獲完全主權(quán)，其主權(quán)仍受聯(lián)邦國(guó)憲法制約，地方邦對(duì)地方邦的政體安排沒(méi)有完全自由選擇權(quán)。張君勱認(rèn)為，在國(guó)家憲法中對(duì)省政體進(jìn)行規(guī)定，是遵循聯(lián)邦國(guó)的通例，“以吾國(guó)情形論，軍閥專權(quán)，為各省之通患。今日于國(guó)憲中定省之政體標(biāo)準(zhǔn)，則他日一省內(nèi)之政體，有不依憲法組織者，中央得而干涉之，合之省憲法而為二重保障，此正所以保護(hù)各邦，而非所以壓制各邦也?！盵3]36對(duì)各省具體的政體安排，張君勱持一種模糊但寬容的態(tài)度：“一、各省應(yīng)設(shè)省議會(huì)代表民意；二、省之行政首長(zhǎng)，或?yàn)橐蝗?，或?yàn)閿?shù)人之委員會(huì)，由省之人民或議會(huì)選舉；但不得以退職未滿三年之軍人充選”[4]752。

第一次世界大戰(zhàn)后，世界主要資本主義國(guó)家實(shí)施普選制，公民政治參與呈擴(kuò)大趨勢(shì)。1919年《德意志國(guó)憲法》(簡(jiǎn)稱《魏瑪憲法》)規(guī)定普通選舉與婦女參政；根據(jù)英國(guó)1918年《人民代表選舉法》，其選民人數(shù)由八百余萬(wàn)激增至1700余萬(wàn)；法國(guó)1919年《法蘭西國(guó)選舉法》中，選舉范圍的擴(kuò)展程度與英國(guó)大致相當(dāng)。世界主要聯(lián)邦制國(guó)家一般實(shí)施兩院制，即參議院和眾議院，前者代表各邦或省，后者代表人民?！皣?guó)是會(huì)議憲草”的議院設(shè)計(jì)與世界的普遍規(guī)范不一致。張君勱認(rèn)為，推行聯(lián)邦制，地方必須進(jìn)行充分的地方自治訓(xùn)練，提升普通民眾參與選舉、監(jiān)督政府的政治素養(yǎng)。而當(dāng)時(shí)中國(guó)人口調(diào)查和選民登記并沒(méi)有完成，貿(mào)然實(shí)施普選，必然帶來(lái)選舉舞弊和虛假的民意。因此，張君勱主張暫時(shí)停止普選，將一院制作為政治訓(xùn)練的過(guò)渡，最終實(shí)現(xiàn)建立兩院制。[5]張君勱主張，參議院的參議員由各省議會(huì)和教育會(huì)、工會(huì)、農(nóng)會(huì)和商會(huì)五大社團(tuán)，加上華僑和全國(guó)官私立大學(xué)經(jīng)政府認(rèn)可具有選舉權(quán)者選舉產(chǎn)生。張君勱的國(guó)會(huì)設(shè)計(jì)方案強(qiáng)調(diào)從五大社團(tuán)中產(chǎn)生議員，出發(fā)點(diǎn)是防止出現(xiàn)選舉黑幕和選舉舞弊，卻剝奪了普通民眾的選舉權(quán)，充滿了精英主義政治色彩，與當(dāng)時(shí)民主政治選舉所遵循的直接、平等與普遍原則相違背。

張君勱認(rèn)為，總統(tǒng)制和內(nèi)閣制在政治實(shí)踐中都存在著重要不足，前者易導(dǎo)致總統(tǒng)獨(dú)裁，后者易造成議會(huì)專制。從臨時(shí)國(guó)會(huì)到袁世凱的民國(guó)政治實(shí)踐看，內(nèi)閣制和總統(tǒng)制并沒(méi)有給中國(guó)政治發(fā)展帶來(lái)穩(wěn)定，反而引發(fā)重重沖突與矛盾。德國(guó)的“總統(tǒng)制與內(nèi)閣制的混合”的政體模式為國(guó)家政局帶來(lái)穩(wěn)定，加快了德國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，這給張君勱以重大啟示：“此總統(tǒng)由全國(guó)國(guó)民選舉之規(guī)定所由來(lái)也。自此點(diǎn)論之，德總統(tǒng)之地位，與美同，與法異。然總統(tǒng)雖由民選，不自當(dāng)內(nèi)閣之沖，一切行政有內(nèi)閣以負(fù)其責(zé)。故自此點(diǎn)論之，德總統(tǒng)之地位，又與法同而與美異。如是，德總統(tǒng)蓋調(diào)和法美二制而出者也。”[6]261這種混合政體設(shè)計(jì)受到了其他學(xué)者的批評(píng)，如朱經(jīng)農(nóng)指出：“內(nèi)閣制與總統(tǒng)制混在一處，事實(shí)上一定發(fā)生困難，因?yàn)槎ㄕ叩氖且粋€(gè)人，負(fù)責(zé)任的是另一個(gè)人。大總統(tǒng)定了政策，叫內(nèi)閣去向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，國(guó)會(huì)不贊成大總統(tǒng)的政策，只能叫內(nèi)閣辭職，卻不能叫大總統(tǒng)變更他的政策?！盵7]2這造成內(nèi)閣總理可能受到來(lái)自國(guó)會(huì)與總統(tǒng)的雙重壓力，更可能導(dǎo)致內(nèi)閣一事無(wú)成。張君勱則指出，在這種政體設(shè)計(jì)中，“總統(tǒng)可以反對(duì)議會(huì)，議會(huì)之可以反對(duì)總統(tǒng)，皆由于兩機(jī)關(guān)同發(fā)源于民選之所致。惟其同發(fā)源于民選，故其同發(fā)源于民選，故各以民意為口實(shí)，而可以成此兩不相下之局。其為良?xì)e，不良?xì)e？……故我以為得新憲法中最使吾懷疑者，莫此為甚?！钡牵绻趯?shí)踐中，總統(tǒng)能在全國(guó)輿論紛紛集矢于議會(huì)之日，行使憲法賦予他的任命內(nèi)閣、否認(rèn)議會(huì)提案而提交國(guó)民公決的權(quán)力，上述運(yùn)作中的問(wèn)題則不會(huì)出現(xiàn)?！罢\(chéng)如是，此制且為天下萬(wàn)國(guó)所取法可焉?！盵6]265

“國(guó)是會(huì)議憲草”在行政與立法方面實(shí)施了分權(quán)設(shè)計(jì)，在司法權(quán)方面則強(qiáng)調(diào)“法律生活統(tǒng)一”。通過(guò)對(duì)美國(guó)、瑞士和德國(guó)等典型聯(lián)邦制國(guó)家的法制規(guī)定比較，張君勱指出：“必法典不統(tǒng)一而后為聯(lián)邦者，謬論也；必全國(guó)法院，不出于同一系統(tǒng)，終審權(quán)屬之各省，而后為聯(lián)邦國(guó)者，亦謬論也。”[3]66《湖南省憲法》和《浙江省憲法》規(guī)定省自定法典與法院編制權(quán)。張君勱指出，這破壞了法制統(tǒng)一，侵奪了國(guó)家憲法權(quán)限?？赡茉斐蓢?yán)重后果：第一，如果各地自定法典，造成法律規(guī)定不統(tǒng)一，而給狡黠者鉆法律空子之機(jī)；第二，各地法院判決依據(jù)法律不同，則司法斷案必異，無(wú)法實(shí)現(xiàn)司法公平。[3]63-64因此，張君勱在“國(guó)是會(huì)議憲草”中強(qiáng)調(diào)中央政府擁有制定法典與法院編制之權(quán)，“司法權(quán)由聯(lián)省政府所設(shè)大理院及各省所設(shè)法院行使之；法院之編制及法官資格由聯(lián)省政府公布法律，各省得按此項(xiàng)法律在省內(nèi)設(shè)立法院?！盵4]756“故我以為今后即為聯(lián)邦國(guó)，而司法權(quán)之統(tǒng)一，乃立國(guó)之根本方針也?！盵3]67法制的統(tǒng)一與聯(lián)邦國(guó)建設(shè)成功與否緊密相連。對(duì)于法制統(tǒng)一之道，張君勱也提出了自己的路徑：第一，全國(guó)法院編制法，由中央政府編成，而推行于全國(guó)；第二，全國(guó)中以大理院為最高法庭；第三，各省各級(jí)審判廳之權(quán)限，按級(jí)規(guī)定，而最終之解釋權(quán)歸大理院；第四，高等審判廳以下，至初級(jí)審判廳，得由各省自設(shè)；第五，法官資格及其任用方法，亦以中央之法院編制法規(guī)定之，使全國(guó)法官立于同等程度。[3]67通過(guò)以上五種途徑，實(shí)現(xiàn)“法律生活之統(tǒng)一”的狀態(tài)。

從中央與地方權(quán)限的劃分到肯定省制設(shè)置，從中央政體的選擇到法制的統(tǒng)一，“國(guó)是會(huì)議憲草”的規(guī)定與精神涉及聯(lián)邦制的核心內(nèi)容、政體安排與法制建設(shè)，展示了張君勱對(duì)聯(lián)邦制國(guó)家建構(gòu)的政治想象?！皣?guó)是會(huì)議憲草”在政治上主張改革代議制度，在司法上主張法制統(tǒng)一和司法獨(dú)立，在軍事上強(qiáng)調(diào)軍民分治和廢督裁兵，在經(jīng)濟(jì)上倡導(dǎo)實(shí)業(yè)救國(guó)和契約自由，在文化上主張義務(wù)教育和學(xué)術(shù)自由，在社會(huì)政策上強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)保護(hù)和提倡善良風(fēng)俗。這些措施深受五四新文化影響，具有強(qiáng)烈的啟蒙色彩。通過(guò)中央與地方兩級(jí)政府在立法、行政與司法三部門(mén)的橫向分權(quán)和縱向分權(quán)，形成平行分權(quán)和上下分權(quán)的模式。在這幅聯(lián)邦制色彩濃厚的政治圖景中，省級(jí)建制是全國(guó)政治體制的核心和焦點(diǎn)，省區(qū)自治成為國(guó)家建構(gòu)的基礎(chǔ)和推進(jìn)民主政治的突破口，最終將以自治省的聯(lián)合方式形成聯(lián)邦制國(guó)家結(jié)構(gòu)。從省區(qū)自治、省憲法到聯(lián)省自治和國(guó)家憲法，“國(guó)是會(huì)議憲草”既有聯(lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu)設(shè)想，也有民主政治的發(fā)展目標(biāo)，雖存在某些缺陷，但具有積極的進(jìn)步意義。

三、轉(zhuǎn)變緣由、歷史價(jià)值與發(fā)展困境

張君勱在政治上是自由主義者，一生醉心于英美的民主政治思想，渴望以英美為目標(biāo)，建設(shè)中國(guó)的政治制度模式。他在思考民國(guó)初年的國(guó)家建構(gòu)與政治轉(zhuǎn)型問(wèn)題時(shí)，提出自己的聯(lián)邦制國(guó)家設(shè)計(jì)模型，實(shí)質(zhì)上借鑒了美、德等典型聯(lián)邦制國(guó)家的政治現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)。張君勱指出：“我們所謂法治國(guó)，并不是以法律來(lái)治國(guó)，更是看重人民的權(quán)利?！盵8]在張君勱的聯(lián)邦制政治藍(lán)圖下，通過(guò)省區(qū)自治建設(shè)和雙重分權(quán)結(jié)構(gòu)，民眾將得到充分的民主政治訓(xùn)練。這種方案設(shè)計(jì)深刻反映了張君勱政治發(fā)展的“順序論”思想：民主政治的發(fā)展需要一定土壤，缺乏自我管理和治理能力的國(guó)民和社會(huì)不能建立民主的國(guó)家，因此對(duì)民眾進(jìn)行訓(xùn)練是建立民主國(guó)家的第一步，而省區(qū)自治是其中最重要的平臺(tái)。如果說(shuō)中央集權(quán)主義是一種由下至上的金字塔式式的政治秩序，聯(lián)邦主義則是一種由下至上的多中心的政治秩序。

追求聯(lián)邦制而放棄中央集權(quán)制是張君勱觀察中國(guó)政治現(xiàn)狀后作出的選擇。張君勱認(rèn)為，集權(quán)主義在當(dāng)時(shí)中國(guó)的政治實(shí)踐已經(jīng)走進(jìn)死胡同，必須改變思路，通過(guò)在地方建立聯(lián)邦制，進(jìn)行民主政治的試驗(yàn)，開(kāi)啟民智，實(shí)施公民養(yǎng)成，最終為建立聯(lián)邦國(guó)打下基礎(chǔ)，“且經(jīng)實(shí)驗(yàn)之后，則人民知識(shí)進(jìn)步，而政治能力加增，甲省之所為，乙省得以之為觀摩之資?！抑砸闳灰月?lián)省憲法進(jìn)者，區(qū)區(qū)微意，亦正在此耳?！盵3]20在聯(lián)邦制與民主政治價(jià)值互通的情況下，張君勱的政治選擇也就從集權(quán)制轉(zhuǎn)移到聯(lián)邦制。

此外，張君勱的早期政治生活與梁?jiǎn)⒊兄o密的關(guān)聯(lián)。張君勱自從在日本結(jié)識(shí)梁?jiǎn)⒊蠛苁芷滟p識(shí)，日后常隨其左右，協(xié)助其與革命黨進(jìn)行論戰(zhàn)。從民初創(chuàng)辦的《庸言》雜志到后來(lái)的《大中華雜志》，對(duì)于國(guó)家的統(tǒng)一建設(shè)之路，梁?jiǎn)⒊救艘恢敝鲝堉醒爰瘷?quán)思想，反對(duì)在中國(guó)進(jìn)行聯(lián)邦制建設(shè)?！耙越裾吒魇「脑熘掳睿鋰?guó)能有此實(shí)力乎？將來(lái)當(dāng)用何道可以得此實(shí)力乎？此國(guó)民所當(dāng)熟審也。萬(wàn)一力薄不任，而于大聯(lián)邦內(nèi)復(fù)分為小聯(lián)邦，小聯(lián)邦內(nèi)復(fù)分為更小聯(lián)邦，則中國(guó)成齏粉矣?！盵9]在聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)期間，鑒于國(guó)內(nèi)外多種因素的影響，尤其是國(guó)內(nèi)省憲運(yùn)動(dòng)的推行，梁?jiǎn)⒊D(zhuǎn)而主張通過(guò)聯(lián)邦制模式完成國(guó)家的統(tǒng)一。梁?jiǎn)⒊@種善于與現(xiàn)實(shí)政治妥協(xié)的風(fēng)格影響到張君勱的政治思想。

傳統(tǒng)封建王朝解體后，中國(guó)開(kāi)始實(shí)現(xiàn)由帝國(guó)向現(xiàn)代民主國(guó)家的轉(zhuǎn)型。但由于歷史的慣性與路徑依賴，中央集權(quán)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)依然為社會(huì)所崇拜，強(qiáng)調(diào)分權(quán)和自治的主張?jiān)谥袊?guó)傳統(tǒng)政治文化中缺乏支持力量。民國(guó)初年，各派政治力量都以制定憲法作為自己擁有政治合法性的來(lái)源，但在現(xiàn)實(shí)政治的發(fā)展中卻強(qiáng)調(diào)武裝力量和強(qiáng)權(quán)政治，憲法等規(guī)范性法律文件未能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)生活的協(xié)調(diào)。連年的戰(zhàn)亂也讓普通民眾對(duì)中央集權(quán)的武力統(tǒng)一模式感到厭倦，對(duì)國(guó)家約法并不認(rèn)同。通過(guò)省自治構(gòu)建聯(lián)邦制國(guó)家體制、實(shí)現(xiàn)國(guó)家的和平的主張被很多士紳和知識(shí)分子寄予眾望，激發(fā)了國(guó)民政治意識(shí)的萌發(fā)。張君勱的“國(guó)是會(huì)議憲草”所構(gòu)建的新型國(guó)家結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)慎重處理中央與地方的權(quán)力關(guān)系，鼓勵(lì)民眾對(duì)地方事務(wù)的參與和對(duì)軍閥政治的痛恨，是國(guó)內(nèi)具有民主色彩的重大政治變革藍(lán)圖。1923年《中華民國(guó)憲法》(“曹錕憲法”)實(shí)現(xiàn)了中央集權(quán)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)與聯(lián)邦制的政治運(yùn)作精神的融合，張君勱的政治主張?jiān)谄渲械玫搅朔从常簯椃ǖ谝徽乱?guī)定“中華民國(guó)為統(tǒng)一的民主國(guó)”，強(qiáng)調(diào)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)；在第五章和第十二章特設(shè)“國(guó)權(quán)”和“地方制度”兩章，規(guī)定中央與地方在憲法上的事權(quán)分配，省、縣兩級(jí)地方政府設(shè)立省、縣議會(huì)，省可制定省憲法，實(shí)施地方自治。[10]

張君勱的聯(lián)邦制國(guó)家建構(gòu)模式是基于國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀而設(shè)計(jì)出的復(fù)合分權(quán)國(guó)家結(jié)構(gòu)。這種國(guó)家結(jié)構(gòu)的政治實(shí)踐在民國(guó)初年的中國(guó)社會(huì)環(huán)境中面臨著十分復(fù)雜的挑戰(zhàn)。聯(lián)邦制作為起源于美國(guó)的制度規(guī)范，與其國(guó)家的特定國(guó)情與歷史緊密相連。美國(guó)作為以英裔為主體的移民國(guó)家，其民情深受英格蘭鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化影響，自治與分權(quán)精神彌散于民眾思維之中。中國(guó)作為歷史悠久的中央集權(quán)制國(guó)家，形成了與大一統(tǒng)政治文化相適應(yīng)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)，有效回應(yīng)了多民族的大國(guó)統(tǒng)一與治理難題，若要建立西方式的聯(lián)邦制國(guó)家結(jié)構(gòu)，勢(shì)必與中國(guó)政治傳統(tǒng)發(fā)生嚴(yán)重抵牾。此外，軍閥割據(jù)式的省區(qū)自治并不是國(guó)家發(fā)展的正常狀態(tài)，省憲運(yùn)動(dòng)發(fā)展的最大推動(dòng)力來(lái)源于地方軍閥。地方軍閥把省憲法作為對(duì)抗中央政府統(tǒng)一的法理工具，在實(shí)際政治行為中并未真正貫徹民主與法治精神。構(gòu)建聯(lián)邦制國(guó)家結(jié)構(gòu)模型反映了以張君勱為代表的知識(shí)分子的心聲，但在省憲運(yùn)動(dòng)與國(guó)憲運(yùn)動(dòng)中形成了愈演愈烈的地方割據(jù)，導(dǎo)致國(guó)家能力進(jìn)一步下降，聯(lián)邦制的國(guó)家建構(gòu)模式終究未能擺脫困境而被放棄。

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[收稿日期]2016-01-15

[作者簡(jiǎn)介]龍長(zhǎng)安(1975- )，男，南京大學(xué)歷史系博士后，安徽工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，從事政治史、政治思想史與政治社會(huì)學(xué)研究。

[中圖分類號(hào)]K258

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-7602(2016)07-0074-06