整體性治理視角下政府公共服務(wù)供給碎片化改革路徑

現(xiàn)階段，我國政府在公共服務(wù)供給方面存在嚴(yán)重的 “碎片化”問題，導(dǎo)致出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量低下、大量社會資源浪費、交易成本加大的現(xiàn)象。整體性治理正是針對目前政府公共服務(wù)供給碎片化困境提出的一種新的治理理念。整體性治理是基于新公共管理理論基礎(chǔ)上而提出的治理理念，其核心思想是通過跨越各部門之間的邊界，整合社會資源，提高服務(wù)效率，以實現(xiàn)政府目標(biāo)。

公共服務(wù)；碎片化；整體性治理

自上世紀(jì)90年代以來，科層治理由于各部門政策目標(biāo)不一致、職能重疊、效率低下、公共服務(wù)分布于不同部門之間，呈現(xiàn)分散性、不連貫性的特點，無法滿足廣大群眾對公共服務(wù)的需求。各部門在公共服務(wù)供給過程中，大多時候沒有能進行良好的溝通合作，而是各自為政，這使得公共服務(wù)供給出現(xiàn)嚴(yán)重的碎片化問題。從表面上看，各部門都在為公眾提供公共服務(wù)，實際上公眾得到的公共服務(wù)是零散的，不連貫的，非均等的。

如何才能有效化解公共服務(wù)供給過程中碎片化困境，引起了學(xué)術(shù)界廣泛熱議。有學(xué)者（2002）認(rèn)為通過提供整合性公共服務(wù)來化解碎片化困境，整合性公共服務(wù)就是伙伴關(guān)系、責(zé)任治理以及通過在線網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和平臺提供服務(wù)的過程。有學(xué)者（2005）提出協(xié)同性公共服務(wù)的解釋框架，他認(rèn)為協(xié)同性公共服務(wù)的本質(zhì)在于通過協(xié)同知識和資源戰(zhàn)略提供服務(wù)，伙伴關(guān)系是協(xié)同的一項基本工具。晉軍（2008）認(rèn)為，由于公共服務(wù)供給碎片化和需求表達碎片化是緊密相連的，基層無法進行有效的需求表達，因而無法影響重大事項的決策，因此應(yīng)建立公眾有效的需求表達渠道。孔娜娜（2014）從服務(wù)信息、服務(wù)流程、服務(wù)形式三個方面來闡述我國社區(qū)目前公共服務(wù)供給存在的碎片化問題，她認(rèn)為根本原因在于政府職能碎片化，要改變這種現(xiàn)狀，必須從部門職責(zé)分工、權(quán)力關(guān)系、部門職責(zé)等方面入手。在已有研究的基礎(chǔ)上，本文提出在整體性治理理念的基礎(chǔ)上，科學(xué)構(gòu)建權(quán)責(zé)分明的組織架構(gòu)，建立科學(xué)合理的運作機制，保證各部門之間有效銜接，相互配合，以提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

1　公共服務(wù)供給 “碎片化”沖突表現(xiàn)

公共服務(wù)是政府利用各種社會資源來滿足公眾生活、生存與發(fā)展需求的各種服務(wù)。如果將公共服務(wù)看作一個動詞，那么公共服務(wù)就是指政府履行其政府服務(wù)職能的過程。碎片化是指政府組織中的權(quán)

力、功能和資源等方面在數(shù)量、職能、地域上都存在大量的碎片化現(xiàn)象，在公共計劃的制定和執(zhí)行中缺乏協(xié)同。

1.1公共服務(wù)供給主體單一且混亂。隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，公眾對公共服務(wù)質(zhì)量的要求越來越高，建立更加高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)體系是政府現(xiàn)階段面臨的重要難題。過去單一的官僚體制已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要。理論上公共服務(wù)最佳的供給模式應(yīng)該是由政府、市場和社會聯(lián)合提供的模式，而我國目前的體制導(dǎo)致供給主體主要是政府部門。而且政府各部門在提供公共服務(wù)過程中很多時候沒有能夠很好的溝通協(xié)作，而是各自為政，這使得公共服務(wù)供給出現(xiàn)越來越嚴(yán)重的碎片化問題。從表面上看，各部門都各司其職為公眾提供全面公共服務(wù)，但實質(zhì)上提供的公共服務(wù)是碎片化的、分散的、非均等的。此外，由于政府多主體供給，這在很大程度上加深了政府公共服務(wù)供給碎片化，原本一些只需要一兩個主體提供的公共服務(wù)，由于多方主體都在提供，導(dǎo)致出現(xiàn)職能重疊、重復(fù)提供公共服務(wù)、浪費大量社會資源的問題。政府一方面缺乏和公眾互動，不了解公眾真正需求，另一方面，自身內(nèi)部也沒有能及時協(xié)調(diào)配合，最終都沒有發(fā)揮各自優(yōu)勢，加大交易成本。這是由于公共服務(wù)供給主體單一且混亂造成的現(xiàn)象。

1.2公共服務(wù)供給各部門之間相互推諉責(zé)任，難以協(xié)調(diào)?，F(xiàn)代政府管理體制主要是按照組織功能將政府劃分為若干職能部門，這當(dāng)然符合專業(yè)化管理的要求，也在某種程度上有利于提升政府管理效率。但是當(dāng)職能各異的部門在面對同一社會問題時，缺乏良好的溝通和配合，只著眼于自身利益，相互推諉責(zé)任，使整體的政策目標(biāo)無法順利實現(xiàn)，那么碎片化的政府就此形成。碎片化政府不僅不利于政府自身管理，影響政府公信力，而且也導(dǎo)致公共服務(wù)供給的碎片化。這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是傳統(tǒng)的官僚制模式存在部門邊界模糊的問題，經(jīng)常出現(xiàn)邊界糾紛事件，無法明確公共服務(wù)供給的責(zé)任問題。“邊界糾紛”往往帶來兩種結(jié)果：一種是爭奪“地盤”，一種是推脫責(zé)任，且兩者往往是相伴而生的。一旦“地盤戰(zhàn)”與“推責(zé)戰(zhàn)”發(fā)生，公共服務(wù)供給的各類問題也會源源不斷，比如轉(zhuǎn)嫁問題，讓其他部門來承擔(dān)后果或代價。二是政府作為公共服務(wù)供給的中心，下設(shè)幾十個專門提供公共服務(wù)的部門，但是各部門之間缺乏合作，遇到問題時相互推諉責(zé)任，尤其是遇到某些突發(fā)事件時，無法及時有效給予相應(yīng)的回應(yīng)，更不能妥善處理問題，這不僅降低公共服務(wù)效率和質(zhì)量，也使公民不能享受到真正的公共服務(wù)。

1.3公共服務(wù)供給程序上缺乏完整的“服務(wù)鏈”。由于公共服務(wù)供給部門分散且混亂，各部門負(fù)責(zé)的事項有別，公眾在辦理某項事項時，手續(xù)十分麻煩，需要來回奔波和協(xié)調(diào)，并且必須征得多方主體同意，這無形中浪費了大量時間，增加了辦事成本。同時，供給流程缺乏科學(xué)性、合理性，職能部門重疊，各部門的業(yè)務(wù)之間缺乏良好的銜接，沒有形成統(tǒng)一完整的服務(wù)鏈條，程序復(fù)雜繁瑣導(dǎo)致公共服務(wù)供給零散，公眾無法享受高質(zhì)量的服務(wù)，這直接影響了公眾正常的生活。除此之外，政府部門在提供公共服務(wù)時，為了獲得自身利益，忽略了公眾的需要，缺乏服務(wù)意識，出現(xiàn)“身在其職，不謀其責(zé)”的現(xiàn)象。

2　公共服務(wù)供給 “碎片化”的困境

作為公共服務(wù)供給的主體，政府部門在橫向上將公共服務(wù)部門分為教育、醫(yī)療、社保、環(huán)境衛(wèi)生等多個部門，在縱向上分成省、市、縣、鎮(zhèn)多個層級。表面上看，各部門間分工明確，專業(yè)性強，工作效率有所提高，但實際上，各部門之間缺乏溝通、各自為政，不利于公共服務(wù)的提供。

2.1公共服務(wù)短缺或外溢。公共服務(wù)供給“碎片化”導(dǎo)致公共服務(wù)短缺或外溢，易引發(fā)公眾不滿。一方面，政府存在眾多功能各異的公共服務(wù)供給部門，它們之間不管是在橫向還是縱向上都存在不同程度的分割現(xiàn)象。因此，在提供公共服務(wù)時，由于目標(biāo)和職能重疊，出現(xiàn)重復(fù)提供某種公共服務(wù)的問題。此外，這種分割現(xiàn)象導(dǎo)致他們之間缺乏溝通與合作，在公共服務(wù)資源配置上容易產(chǎn)生嚴(yán)重浪費。另一方面，盡管政府按照組織功能劃分為若干職能部門，符合專業(yè)化管理的要求，使各部門能各司其職，在某種程度上有利于提升政府管理效率，但是當(dāng)面對環(huán)境衛(wèi)生整治、預(yù)防犯罪、社會保障等具有重疊、交互、模糊等交叉性特征的公共服務(wù)時容易出現(xiàn)責(zé)任和義務(wù)的真空地帶，相互推諉，導(dǎo)致原本應(yīng)該提供的公共服務(wù)反而沒能夠有效及時的提供。在碎片化的分割管理模式下，群眾需要辦理某件事情時，就需要在眾多功能各異的服務(wù)機構(gòu)間來回折騰、協(xié)調(diào)，需要花費大量的時間和金錢成本，不能享受高質(zhì)量的服務(wù)，同時也影響政府服務(wù)部門的辦事效率。此外，如此繁雜的程序可能出現(xiàn)多次辦理未果的情況，這將直接激發(fā)政府與公眾的矛盾，影響政府公信力，易引發(fā)集體性事件。2.2發(fā)展缺乏整體性?！八槠惫卜?wù)使各部門只注重自身的局部發(fā)展，而忽略了公共服務(wù)的整體性。要界定公共服務(wù)這個概念，必須基于整體政府視角才能準(zhǔn)確地界定。政府部門僅僅提供單一的公共服務(wù)，即使這項服務(wù)能夠有效提供也不能代表整個社會的公共服務(wù)水平?；竟卜?wù)體系，既包括高速公路等公共產(chǎn)品與公用設(shè)施又包括社會保障、再分配等公共制度，還包括環(huán)境衛(wèi)生、公共醫(yī)療等社會事業(yè)?，F(xiàn)階段，公共服務(wù)部門缺乏全局意識，往往只著眼于自身部門的局部發(fā)展，在做決策時只關(guān)注本部門是否能有效開展工作、是否能獲利，而不注重與其他部門的溝通配合，忽視了政府提供整體性公共服務(wù)的使命，不能形成整體的管理目標(biāo)，也很難協(xié)調(diào)開展服務(wù)，公共服務(wù)供給碎片化就此形成。

2.3公共服務(wù)供給的非均等化。在我國，公共服務(wù)供給非均等化現(xiàn)象十分明顯，尤其是東西部地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間的差距懸殊。在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、環(huán)境衛(wèi)生以及養(yǎng)老等方面。優(yōu)質(zhì)的社會資源大多集中在沿海發(fā)達城市以及部分大中城市，落后偏遠(yuǎn)的中西部地區(qū)只能得到一些零碎的、分散的服務(wù)。首先，在醫(yī)療衛(wèi)生方面，少于四成的城市居民占有絕大部分資源，但超八成的農(nóng)民在就醫(yī)時仍需要完全自費。相關(guān)資料顯示，2009年農(nóng)村居民醫(yī)療費用支出僅占城市居民醫(yī)療費用支出的1/3；在教育方面，東部發(fā)達地區(qū)聚集大量優(yōu)秀師資力量，教育設(shè)施先進，而農(nóng)村地區(qū)教育設(shè)施陳舊，無教師無教室的情況比比皆是。尤其是西藏、甘肅等偏遠(yuǎn)地區(qū)，教育條件十分落后，師資力量貧乏，與東部發(fā)達城市形成鮮明對比。在交通方面，國家大部分財政支出集中于發(fā)達城市，大力修建高速公路，城市道路四通八達，相比之下，農(nóng)村“村村通”的基本愿望還未必能實現(xiàn)，農(nóng)民居民想修路還需要自己籌款才能修建。

3　“整體性治理”中公共服務(wù)供給 “碎片化”的破解

隨著公共服務(wù)供給問題的復(fù)雜化，以及人民群眾對公共服務(wù)需求的不斷增長，不同供給主體之間各自為戰(zhàn)、缺乏協(xié)同的碎片化供給方式，已經(jīng)不能滿足廣大群眾對現(xiàn)代化公共服務(wù)供給的需求，需要盡快對其進行整合。

3.1構(gòu)建權(quán)責(zé)分明的組織機構(gòu)。要避免功能各異主體在公共服務(wù)供給中碎片化傾向，就必須理清政府、市場和社會在公共服務(wù)供給過程中扮演什么樣的角色、承擔(dān)什么樣的職責(zé)，以形成職責(zé)明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的供給主體結(jié)構(gòu)。首先，政府是公共權(quán)力和

社會資源的合法掌控者，這決定了它在公共服務(wù)協(xié)同供給體系中處于主導(dǎo)地位，發(fā)揮關(guān)鍵作用。發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，要求政府必須是內(nèi)部不同層級、不同部門之間以聯(lián)合為特征的整體性政府。一種方式是從橫向和縱向上對政府進行整合。通過對原有政府部門的拆分與合并，減少職能交叉的政府部門，組建職責(zé)更加明確的大部門體制；另一種方式是設(shè)立新的機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)不同職能部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，使部門間溝通成為常態(tài)化的制度。其次，市場和社會擁有各自不同的組織功能優(yōu)勢，可以在公共服務(wù)協(xié)同供給體系中處于協(xié)同地位，發(fā)揮輔助作用。市場機制是資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)，在公共服務(wù)供給過程中，可以引入市場機制，通過企業(yè)化的管理手段和技術(shù)方法，提高公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。社會組織不以營利為目的，更加重視民眾需求，強調(diào)對社會弱勢群體的關(guān)懷，能夠有效促進社會公平。而且，在階層分化加速、利益需求多樣化的現(xiàn)代社會，政府很難回應(yīng)特定的社會需求，社會組織往往就是基于多樣化的社會需求而產(chǎn)生并發(fā)展起來的，能夠及時回應(yīng)社會需求，滿足公眾多樣化需要。所以，政府、市場和社會三者之間最佳的關(guān)系應(yīng)該是既能各得其所、各司其職又能保持友好的關(guān)系，最大限度地發(fā)揮自身優(yōu)勢，同時又能彌補短處。推進大部制改革，加強政府部門之間的整合，實現(xiàn)政府不同部門間的協(xié)同供給公共服務(wù)。

3.2建立和完善部門銜接機制。運用整體性治理理念，加強政府各部門之間的協(xié)作和聯(lián)系，建立和完善部門銜接機制。大部制改革既強調(diào)整合部門還要求綜合改革部門之間的協(xié)作機制和配合機制。從大行政入手，綜合整合機構(gòu)和職能，從根本上解決機構(gòu)重疊、職能交叉等問題，健全部門之間的銜接配合機制。改革必須以改善民生、提高公共服務(wù)質(zhì)量為出發(fā)點，合理配置資源，加強和整合社會管理部門。隨著大部制改革，政治體制也需要加快改革。通過政治體制配套改革，可以有效地實現(xiàn)黨政部門的權(quán)力對接與職能整合。新公共管理強調(diào)部門分工協(xié)作，倡導(dǎo)“去集中化”，雖然在一定程度上有利于提高部門專業(yè)化水平，但在一定程度上加深了部門之間的分割，浪費大量的社會資源。而整體政府理論著重強調(diào)各機構(gòu)之間的整合以及協(xié)作配合，是對當(dāng)前公共服務(wù)供給碎片化問題的有力回應(yīng)。從大部制改革眾多成功案例中可以看出，部門整合有利于提高公共服務(wù)質(zhì)量，有效減少社會資源浪費，化解公共服務(wù)供給碎片化困境。

3.3公平服務(wù)，實現(xiàn)公共服務(wù)供給均等化。公共服務(wù)均等化是公共財政的基本目標(biāo)之一，有利于實現(xiàn)社會公平與效率的統(tǒng)一。整體性治理視角下的公共服務(wù)是以為廣大群眾提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)為基本理念，高質(zhì)量的公共服務(wù)著重強調(diào)公共服務(wù)的內(nèi)涵，公共服務(wù)的內(nèi)涵主要指公平、公正、公開、平等。我們國家要建設(shè)服務(wù)型政府，就要轉(zhuǎn)變政府職能，這就要求各級政府必須樹立“民本位”思想，提高公共服務(wù)供給效率，為廣大群眾提高均等化服務(wù)。政府不僅要樹立整體政府的觀念，還要將這種觀念滲透到實際工作中。政府在給公眾提供公共服務(wù)時，不應(yīng)該區(qū)別對待，應(yīng)該給每一個公民提供平等的機會，使地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間都能享受到公平的待遇。不僅包括基礎(chǔ)教育、環(huán)境衛(wèi)生、社會福利還包括公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施。只有實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，才能有效解決目前我國存在的公共服務(wù)供給碎片化的困境。

4　結(jié)語

在我國，隨著社會經(jīng)濟文化的發(fā)展與人民生活水平的不斷提高，公共服務(wù)需求復(fù)雜化、公共服務(wù)供給地區(qū)差異化以及城鄉(xiāng)公共服務(wù)的非均等化已經(jīng)成為制約社會經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。多元主體提供公共服務(wù)是現(xiàn)階段我國社會發(fā)展的客觀要求，是廣大群眾不斷變化和多元化需求的必然結(jié)果，但如果各主體之間沒有形成良好的協(xié)作機制，缺乏必要的溝通，會導(dǎo)致公共服務(wù)供給碎片化問題。如何有效解決公共服務(wù)供給碎片化問題，筆者認(rèn)為整體性治理模式是一種可供選擇的方案。首先從觀念入手，政府部門應(yīng)樹立整體性治理的思維，構(gòu)建權(quán)責(zé)分明的組織機構(gòu)，健全機構(gòu)之間的銜接機制，其次要進行大部制改革，從根本上解決機構(gòu)重疊問題，最后通過實現(xiàn)公共服務(wù)供給均等化來徹底解決公共服務(wù)供給碎片化問題。

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