王李賽

摘要：《預(yù)算法》是中國特色社會主義法律體系中的一部重要的法律，是財政領(lǐng)域的基本法律制度，有“經(jīng)濟憲法”之稱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為第五級預(yù)算單位（即最基層的預(yù)算單位）在實施新《預(yù)算法》的過程中有著其特殊性和實施難度。本文分析了目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施新《預(yù)算法》中存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制有待進一步規(guī)范、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大預(yù)算審查監(jiān)督有待進一步加強、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算宣傳認識有待進一步提高等問題，根據(jù)以上問題提出了進一步完善預(yù)算編制、從實處著手加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查監(jiān)督地位、加強宣傳與培訓(xùn)增強法律意識等對策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；新《預(yù)算法》；問題；對策

一、引言

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障，在我國的財政工作中，預(yù)算工作居于主導(dǎo)地位。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中國人民共和國預(yù)算法〉的決定》（以下簡稱《決定》），并重新頒布修訂后的預(yù)算法，《決定》自2015年1月1日起實施。新《預(yù)算法》的出臺無疑給中國財政打了一劑強心針。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為第五級預(yù)算單位有著它特殊的地位，一頭連著城市，一頭連著農(nóng)村，在農(nóng)村乃至整個國家經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實好新預(yù)算法，對科學(xué)財稅體制的構(gòu)建也至關(guān)重要。

2015年是鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施新《預(yù)算法》的第一個年頭，新《預(yù)算法》在一定程度上促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的發(fā)展，但在實施過程中與預(yù)算法的要求有一定差距。

二、新預(yù)算法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施中存在的問題

在實施過程中通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、人大及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三個預(yù)算主體來分析新《預(yù)算法》在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施中存在的問題。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制有待進一步規(guī)范

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制不科學(xué)，其中主要表現(xiàn)在：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制仍以一般公共預(yù)算為主，在實際工作過程中部分政府基金收入未納入預(yù)算管理范圍，如部分補貼資金等等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算主要側(cè)重的還是人員經(jīng)費的預(yù)算，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制的不規(guī)范的主要原因；

第二，預(yù)算編制過于簡單，科學(xué)化精細化有待提高，預(yù)算編制系統(tǒng)的詳盡程度和連續(xù)性有待進一步的提高；

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制根據(jù)上年實際收支確定本年預(yù)算，依舊實行的是增量預(yù)算，對于鎮(zhèn)級的實際支出情況不能客觀有效地反映，對于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項目建設(shè)預(yù)算也未完全納入；

第四，預(yù)算編制中對于基本支出和項目支出的概念鑒定比較模糊，并未給出統(tǒng)一明確的規(guī)定，容易混淆基本支出和項目支出，從而缺乏對項目支出的有效監(jiān)控。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大預(yù)算審查監(jiān)督有待進一步加強

新預(yù)算法強化了各級人大對預(yù)算的審查監(jiān)督，人大監(jiān)督是貫穿整個預(yù)算法的一個主線，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺位這一鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算遺留問題仍大范圍的存在，多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的財政監(jiān)督權(quán)一直處于“真空”狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大更注重的是預(yù)算每一年的決算報告，而非整個預(yù)算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對財政監(jiān)督認識模糊、畏首畏尾、不敢作為，從而“鄉(xiāng)財縣管”制度的實施正是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的財政監(jiān)督無為提供了一個“美麗”的托詞。如何會存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺位這一現(xiàn)象？

第一，人員配備不合理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大忽視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有著其特殊性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部都是俗稱的“萬精油”干部，哪里需要就要去到哪里，干部都普遍身兼多職，特別是對于拆遷建設(shè)任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，預(yù)算更本就不是中心工作，在他們眼中這僅僅是財政所在鄉(xiāng)財管理下的一項日常工作。他們下意識的認為除了預(yù)算中決算于他們而言有意義以外，預(yù)算編審、執(zhí)行、調(diào)整與調(diào)整并沒有那么重要。

第二，財政預(yù)算與人大溝通不暢通。新預(yù)算法第六十九條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算的調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會審查和批準。未經(jīng)批準，不得調(diào)整預(yù)算?！闭穷A(yù)算的編制者，也是預(yù)算的執(zhí)行者，還是預(yù)算信息的提供者。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在預(yù)算執(zhí)行過程當(dāng)中，在發(fā)生需要調(diào)整預(yù)算的情況時編制的調(diào)整方案僅僅是報財貿(mào)鎮(zhèn)長鄉(xiāng)或單位負責(zé)人審批，并沒有經(jīng)過人大審批。

第三，決算報告審批流于形式。決算報告是一年一度鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會的重要環(huán)節(jié)，但存在決算報告中采用的前后年度數(shù)字標準不一致。其中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了充分體現(xiàn)政績或其他目的，前后年度的數(shù)字標準存在不連貫現(xiàn)象，或人為調(diào)節(jié)財政結(jié)余或財政赤字，如此仍能通過人大審批。并不是每一位人大代表都了解財務(wù)，而對政府預(yù)算進行監(jiān)督審查具有較強的知識性與專業(yè)性，除了要有專業(yè)基礎(chǔ)和能力外，還須具備一定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)驗，因此決算報告于部分代表而言也就是形式。

第四，預(yù)算監(jiān)督機制落后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督的職能部門，是預(yù)算監(jiān)督的主體，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大并不參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的編制過程，其對鎮(zhèn)級財政預(yù)算編制與執(zhí)行的監(jiān)督僅局限于一年兩次的鎮(zhèn)人代會或鎮(zhèn)人大主席團會議。由此可見，人大只是政府預(yù)算信息的被動接收者，假如政府有意壟斷信息，或者有選擇性地提供信息，此時人大很難在第一時間發(fā)現(xiàn)，更別提監(jiān)督與審查。因此這種監(jiān)督方式往往拘泥于形式，并不能深人地對鎮(zhèn)級預(yù)算編制執(zhí)行有效監(jiān)督。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算宣傳認識有待進一步提高

一是宣傳未全面覆蓋。各地紛紛進行了新預(yù)算法學(xué)習(xí)講座等，該預(yù)算培訓(xùn)也深入到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，但此次新預(yù)算法培訓(xùn)對象主要針對的是財政系統(tǒng)會計。

二是預(yù)算觀念淡薄。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)要想將一件事辦好，起決定作用的并不是事情本身，而是領(lǐng)導(dǎo)的重視。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算觀念淡薄，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算不可預(yù)見因素太多，太過精細不現(xiàn)實，不符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的復(fù)雜性，會束縛鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府集中力量辦大事、辦急事的手腳，不利于地方經(jīng)濟發(fā)展，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認為預(yù)算不宜過細。部分年輕干部不愿意扎根基層，以至于出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作人員年齡老化，知識更新不足，然而就新預(yù)算法出臺后，預(yù)算的復(fù)雜性、專業(yè)性不言而喻。

三是法律意識淡薄?！额A(yù)算法》卻不如《民法》等有名氣，為人所知，但作為一位領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該對預(yù)算法有所了解。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、財政干部的法律意識及接受監(jiān)督的意識薄弱，對預(yù)算法了解不夠不深，下意識的以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督只是一種形式，沒有從根本上認識到預(yù)算法的嚴肅性及人大監(jiān)督的重要性。

三、新預(yù)算法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施過程中的對策與建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是預(yù)算編制的主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是預(yù)算審查監(jiān)督的主體，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是預(yù)算主體，只有處理好這三方在落實預(yù)算法中存在的問題，才能促進新預(yù)算法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貫徹落實。

（一）進一步完善預(yù)算編制

一是合理安排支出，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，按照統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則合理安排預(yù)算支出，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的資金調(diào)度能力；

二是合理細化專項支出預(yù)算，專項支出指除基本支出以外的為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標而發(fā)生的支出，因此專項支出預(yù)算要提高精細化水平，細化到基層單位，細化到相關(guān)具體項目；

三是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入逐步納入到預(yù)算管理，新預(yù)算法第三十六條規(guī)定“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)確實有其特殊性，工作復(fù)雜等，但不能以此為借口拒不將相關(guān)收入納入預(yù)算管理。

（二）從實處著手加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查監(jiān)督地位

新預(yù)算法對人大行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的規(guī)定顯得籠統(tǒng)模糊，其具體實行方式與內(nèi)容仍需在今后制定的法律制度中予以明確。

一是從根本上加強思想認識，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為本級預(yù)算的主體，相關(guān)人大領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該從思想上認識到預(yù)算的重要性，合理的預(yù)算不單單可以對政府財政收支進行管理監(jiān)督，更能提高資金使用效率，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

二是疏通財政預(yù)算與人大之間溝通渠道，一方面人大要注意從多種渠道收集與政府預(yù)算有關(guān)的信息，必要時建立相對獨立的信息渠道，不能完全依賴政府提供的信息；另一方面政府也應(yīng)當(dāng)將有關(guān)預(yù)算的各種信息準確、及時地報告給人大，包括下一年度的工作安排預(yù)算、政府各部門的基本情況和部門預(yù)算以及政府工作安排等。

三是完善決算審查監(jiān)督，人大常委會作為決算監(jiān)督的主體，必須參與到?jīng)Q算的全過程，同時代表人民對預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督。鎮(zhèn)人大要為代表創(chuàng)造學(xué)習(xí)與培訓(xùn)機會，加深代表對預(yù)算編制與執(zhí)行的了解。同時人大代表本身也要注意充實自身的財經(jīng)專業(yè)知識水平，提高對政府預(yù)決算的熟悉程度與把握能力。

四是加強人大對于預(yù)算各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督。首先，強化年初預(yù)算約束力，所有支出必須以經(jīng)過批準的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出；其次，嚴格限定預(yù)算調(diào)整，在預(yù)算執(zhí)行中，各級政府一般不得出臺新的增支、減收政策。必須作出的，要在向人大報送的預(yù)算調(diào)整方案中作出安排，并說明預(yù)算調(diào)整的理由、項目和數(shù)額。第三，預(yù)算監(jiān)督過程中還要加大技術(shù)保障力度，使得人大能夠以符合技術(shù)要求的監(jiān)督手段對政府預(yù)算執(zhí)行過程進行監(jiān)督，提高監(jiān)督的有效性。第四，繼續(xù)增強人大的問責(zé)究責(zé)力度，使其審查監(jiān)督工作更具剛性。

（三）加強宣傳與培訓(xùn)增強法律意識

一是加強宣傳與培訓(xùn)，對于新預(yù)算法而言不僅財政系統(tǒng)會計要熟知，相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部也要進行系統(tǒng)的培訓(xùn)。首先，經(jīng)常組織財會人員學(xué)習(xí)會計法規(guī)，學(xué)習(xí)新的會計制度，加大對在崗會計人員的培訓(xùn)，同時強化財會人員執(zhí)行財政法規(guī)的意識，提高他們的專業(yè)素養(yǎng)；其次，要認真學(xué)習(xí)、全面理解新預(yù)算法，做到準確掌握新預(yù)算法的精神、原則和各項具體規(guī)定；第三，增強預(yù)算法治意識，自覺把新預(yù)算法的各項規(guī)定作為從事預(yù)算管理活動的行為準則，做到嚴格依法辦事，嚴肅財經(jīng)紀律，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

二是提高認識，預(yù)算并不是財政的事，并不是只有財政的參與，而是整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)努力的結(jié)果；預(yù)算不僅僅是一項普通的日常工作，預(yù)算的合理性及其整個預(yù)算過程都有法律的明文規(guī)定。調(diào)動各個部門的積極性，擴大預(yù)算編制參與人員范圍，組織一個由單位主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各職能部門層層上報，財政所負責(zé)統(tǒng)計歸類的預(yù)算編制委員會，在此基礎(chǔ)上制定出一份比較符合單位實際情況的預(yù)算報告。

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