倪勝源

摘要：本文以沈陽及衡陽兩地法院工作報告未獲人大通過為切入點(diǎn)，試圖從憲法角度去考量法院向人大做工作報告的法律依據(jù)與法理基礎(chǔ)，并分析法院工作報告未能通過人大審議的相關(guān)原因，最后提出相關(guān)建議，應(yīng)明確此種情況下的院長問責(zé)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：法院工作報告；憲法；報告工作；問責(zé)

人民代表大會制度，是我國的根本政治制度。每年兩會期間，全國人大聽取一府兩院的工作報告并予以審議通過已成為常態(tài)，而在地方上也同樣如此。進(jìn)入新世紀(jì)以來，在遼寧沈陽與湖南衡陽兩地，時隔6年先后出現(xiàn)地方法院工作報告未能通過當(dāng)?shù)厝舜髮徸h的尷尬局面。當(dāng)人大代表行使否決權(quán)不予通過法院所作的工作報告時，這種情況該如何處理便成為一個憲法學(xué)意義上值得探討的課題，本文試對此做一初步探析。

一、問題的引出——沈陽、衡陽兩地人大在法院工作報告未獲通過時的應(yīng)對舉措

2001年2月14日，在沈陽市第十二屆人大四次會議上，當(dāng)進(jìn)行到對由沈陽市中級人民法院副院長所作的2000年沈陽市中級人民法院工作報告決議表決時，贊成票沒有過半，市中級人民法院報告未獲得人大代表通過?？紤]到近一年來在這個城市發(fā)生的一系列腐敗窩案使包括原副市長、政協(xié)副主席、法院院長、副院長在內(nèi)的各類高官紛紛落馬這一背景，這樣的結(jié)果并不出乎人們意料，但這開創(chuàng)了法院工作報告未能通過人大審議的先河，這在我國憲政史上尚屬首次。如何開展下一步工作，這成為橫亙在與會者面前的一個重大難題。

面對這一史無前例的局面，在并無任何法律法規(guī)規(guī)定可循的情況下，主持會議的人大主席團(tuán)緊急開會研究并最后作出決定“閉會后由市人大常委會繼續(xù)審議市中級人民法院報告，并將審議結(jié)果向下次人代會報告?！笔獠恢@一決定與法律相悖，人大常委會無權(quán)審議本應(yīng)由人民代表大會審議的本級人民法院的工作報告。①兩個月后，沈陽市人大常委會在征求全國人大常委會和遼寧省人大常委會的指導(dǎo)意見后，認(rèn)定“市中院2000年工作報告未獲通過已成為歷史，無需重新審議，應(yīng)召開沈陽市十二屆人大五次會議，聽取審議中院的整改情況和2001年的工作安排?！?月9日，沈陽市人大重新審議后的《關(guān)于沈陽市中級人民法院整改情況和2001年工作安排的報告》獲得高票通過。

六年后，在2007年1月24日上午，衡陽市十二屆人大五次會議對包括中院工作報告在內(nèi)的6個報告進(jìn)行表決。在事先并無任何征兆的情況下，法院工作報告因無法獲得與會代表數(shù)過半贊成而未能通過，這成為繼沈陽中院工作報告未獲人大審議通過后的全國第二例事件，因有“沈陽經(jīng)驗”在先，故此次衡陽當(dāng)次大會主席團(tuán)并沒草草作出違法的決定。而是依據(jù)代表法第二十二條之規(guī)定“代表有權(quán)依照法律規(guī)定的程序臨時召集本級人民代表大會會議”；地方組織法第十一條“經(jīng)過五分之一代表提議，可以臨時召集本級人民代表大會會議”之規(guī)定，依據(jù)法定程序于3個月后臨時召集人代會會議，②并且專門開了主任會議，要求中院開門整改，1月29日，衡陽中院發(fā)布“開門整頓公告”，就司法行為準(zhǔn)則及審判、執(zhí)行中存在的突出問題請全社會對中院工作提出批評、建議和意見。4月29日，衡陽市第十二屆人民代表大會臨時會議以舉手表決的方式，全票通過衡陽市中級人民法院工作報告。

二、法院是否該向人大做工作報告——憲法及相關(guān)法律對于法院工作報告的規(guī)定及法理基礎(chǔ)

在分析法院工作報告未獲人大審議通過的原因之前，筆者認(rèn)為有必要先探究法院是否該向人大做工作報告，若法院并無向人大報告工作的必要，則從邏輯上亦無必要分析法院工作報告未獲通過之后的諸種因果。關(guān)于人民法院與人民代表大會這兩個主體之間的法律關(guān)系，主要有如下法律規(guī)范予以規(guī)定：

現(xiàn)行《憲法》（即1982年憲法）第128條：最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)。地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

《人民法院組織法》（1980年1月1日起施行，2006年10月31日修正）第16條：最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作。地方各級人民法院對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作。

《全國人民代表大會議事規(guī)則》第30條：全國人民代表大會每年舉行會議的時候，全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院向會議提出的工作報告，經(jīng)各代表團(tuán)審議后，會議可以提出相應(yīng)的決議。

從法律規(guī)定的層面來看，現(xiàn)行《憲法》中對于人民法院與同級人大的要求是“負(fù)責(zé)”，但同時現(xiàn)行《憲法》對于政府的要求是“負(fù)責(zé)并報告工作”，在1954、1975年和1978年這三部《憲法》在規(guī)定人大與法院的關(guān)系時都規(guī)定法院應(yīng)向人大“負(fù)責(zé)并報告工作”。③可見現(xiàn)行《憲法》中的“負(fù)責(zé)”絕非是立法的疏漏，而是刻意為之。參加過歷部憲法起草與修改工作的張友漁教授指出，“國務(wù)院是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它是具體執(zhí)行人大、人大常委會原則上決定的東西，所以執(zhí)行情況必須報告。法院、檢察院的工作、性質(zhì)不同，可以作工作報告，也可以不作工作報告。根據(jù)實際需要決定。不宜硬性規(guī)定必須作工作報告，但也不能硬性規(guī)定不作工作報告?！雹?/p>

筆者贊同張友漁教授的觀點(diǎn)，并認(rèn)為現(xiàn)人民法院向同級人大負(fù)責(zé)并報告工作這種情況的產(chǎn)生一來是遵循憲法先例，即自1954《憲法》始人民法院即有了向人大報告工作的傳統(tǒng)，“法院向國家權(quán)力機(jī)關(guān)報告工作已經(jīng)成為一種憲法慣例，不能說是報告工作是違憲的”⑤；二來是存在相應(yīng)的普通立法上的法律依據(jù)，無論是《人民法院組織法》上的“負(fù)責(zé)報告工作”還是《全國人民代表大會議事規(guī)則》中的“工作報告”，都并未超出現(xiàn)行《憲法》所規(guī)定的“負(fù)責(zé)”這一帶有原則性表述的范疇；其三在于從法理上說，我國實行人民代表大會制度，人民代表大會是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，一府兩院由其產(chǎn)生并向其負(fù)責(zé)。法院作為國家的審判機(jī)關(guān)，職權(quán)由權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會授予并向其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，而人大監(jiān)督的方式之一就是要求法院報告工作，當(dāng)然還有提出質(zhì)詢、罷免議案等方式。

三、法院工作報告未能通過人大審議的原因分析

相較與政府工作報告在人大會議上動輒百分之九十幾的高通過率，法院工作報告的通過率遜色不少。法院工作報告的通過率低也早已不是什么新鮮事，甚至于出現(xiàn)了至今為止共兩次工作報告未獲人大審議通過的尷尬記錄。筆者認(rèn)為，究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）自身廉政建設(shè)不力

民眾對于司法機(jī)關(guān)個別人員貪污受賄、枉法裁判的反感直接反映到法院工作報告所得的票選中，本文所述沈陽中院報告之所以未獲人大審議通過，最大的原因即在于在該院一個院長、兩個副院長皆因貪腐問題落馬。同樣，2009年最高人民法院副院長黃松有貪腐案爆發(fā)，因涉及到法院系統(tǒng)的最高層領(lǐng)導(dǎo)，極大地?fù)p害了司法系統(tǒng)公信力，以致當(dāng)年最高法院的工作報告在人大審議中墊底。

（二）個案判決不公

在衡陽中院未獲人大審議通過事件中，有位來自衡東縣代表團(tuán)的人大代表劉躍中，其另一個身份是衡東縣金龍礦業(yè)有限公司董事長，在人大審議會上發(fā)言時其就自身個案的司法歷程發(fā)表司法不公的看法，引起了與會代表們的共鳴，最終使得法院工作報告未能通過人大審議。

（三）普遍的執(zhí)行難

執(zhí)行難對于法院來說是個老生常談的話題，對于普通社會公眾來說也并不新鮮，若生效判決得不到執(zhí)行，則與白紙無異。執(zhí)行難的具體表現(xiàn)為：被執(zhí)行人難找、可供執(zhí)行的財產(chǎn)難查、協(xié)助執(zhí)行義務(wù)部門難求、應(yīng)執(zhí)行的財產(chǎn)難以執(zhí)行、特殊的被執(zhí)行人難動、各種暴力抗法、妨害、阻擾、干預(yù)執(zhí)行行為時有發(fā)生。執(zhí)行難的原因體現(xiàn)在多個方面，單法院一家并不能解決這個問題，但在人大審議法院工作報告時，該問題便成為法院報告是否通過、是否高票通過的巨大威脅。

（四）判案規(guī)則決定了難以令各方當(dāng)事人滿意

法院作為一個審判機(jī)構(gòu)，遵循相關(guān)法律法規(guī)對案件進(jìn)行裁判，有自身的審判規(guī)律。在調(diào)解無效的情形下，勢必會做出令一方當(dāng)事人不滿意的判決，在此種情況下，作為敗訴方對法院的工作滿意度自然無從談起。這部分人的反對票在每年法院工作報告中受人大審議時總會出現(xiàn)，被視為“鐵票”。

四、問責(zé)機(jī)制的確立

在我國現(xiàn)行的法律制度下，并未規(guī)定在法院工作報告未通過人大審議時該怎么辦，實踐中的作法是由相應(yīng)的人大擇期再次召開人代會并審議通過整改后的法院工作報告，應(yīng)該說這么做具有一定的法理基礎(chǔ)而且具有操作性與可行性，但對于如何問責(zé)則乏善可陳。若以西方社會憲政比較論，則我國法院所面臨的情況類似于議會通過對政府的不信任案，該不信任案一經(jīng)通過則內(nèi)閣必須辭職，以示對自己的過失負(fù)責(zé)。該種責(zé)任為政治責(zé)任，即政府內(nèi)閣因自身施政綱領(lǐng)不當(dāng)或執(zhí)行不利所應(yīng)承擔(dān)的不利政治后果。那么，在我國法院工作報告未獲得人大通過時所應(yīng)承擔(dān)的該是何種責(zé)任？

筆者認(rèn)為，法院自身所應(yīng)承擔(dān)的是只能是政治責(zé)任，該種責(zé)任的具體承受人為法院院長。同時在存在枉法判決或執(zhí)行不公的個案時，由案件承辦法官承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。法院自身并不能承受法律責(zé)任，原因是：“第一，法律責(zé)任是國家特定的機(jī)關(guān)對違法主體適用法律的后果，人民代表大會作為國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，在我國不是法律適用機(jī)關(guān)。第二，法律責(zé)任有嚴(yán)格的構(gòu)成要件，在這里法律責(zé)任的構(gòu)成要件并不明確。第三，法律責(zé)任的內(nèi)容是明確的，是由法律規(guī)定的。而在法院工作報告不獲通過的情況下，法律并沒有規(guī)定法院責(zé)任的內(nèi)容?！雹?/p>

類似于政府部門的首長負(fù)責(zé)制，在明確了法院責(zé)任為政治責(zé)任并由院長承擔(dān)時，如何確立問責(zé)機(jī)制就成了必要的命題。在此筆者認(rèn)為可借鑒2007年1月1日施行的《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》中第六、七、八章中的做法，如果被監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作報告沒有被通過，人大應(yīng)立即成立“特定問題調(diào)查委員會”，就工作報告中的待詢問事宜要求法院院長到會，回答詢問。繼而根據(jù)調(diào)查結(jié)果，提出調(diào)查報告，并交人大審議，由人大決定是否對法院院長進(jìn)行罷免、撤職、免職或勸其辭職。

注解：

①丁愛萍，《衡陽中院報告從否決到“闖關(guān)”成功的思考》，載《法治與社會》，2007-9-5，P.20

②同前引①，P.21

③1954年《憲法》第80條、1975年《憲法》第25條第一款、1978年《憲法》42條第三款

④張友漁：《憲政論叢》（下），群眾出版社1986年版，第359頁

⑤蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004年版，第404-405頁

⑥焦洪昌、姚國建：《憲法學(xué)案例教程》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2004年版，第177頁。