孫迎（江蘇師范大學　法律與公共事務學部，江蘇　徐州　221009）

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基于矩陣型組織思想構建跨界水污染治理府際協(xié)作機制

孫迎
（江蘇師范大學法律與公共事務學部，江蘇徐州221009）

摘要：跨界水污染治理問題一直以來都是公共管理領域倍加關心的問題，其治理難度大、利益牽扯多、影響深遠.本文旨在運用矩陣型組織的相關思想，構建出跨界水污染治理府際協(xié)作的機制.從問題自身，現(xiàn)行行政體制，外部法律保障三方面分析了構建跨界水污染府際協(xié)作機制的必要性.并借助矩陣型組織的相關思想以及其與府際協(xié)作機制的契合點，構建了包括聯(lián)合監(jiān)測機制、信息共享機制、聯(lián)席會議機制、協(xié)辦督查機制、費用分攤補償機制在內(nèi)的跨界水污染府際協(xié)作機制.

關鍵詞：矩陣型組織；跨界水污染；政府間協(xié)作

1　跨界水污染治理問題概況

水是人類社會賴以生存和進化的源泉，亦是經(jīng)濟社會得以持續(xù)與發(fā)展的基石.我國流域眾多，淡水資源豐富.江、河、湖、泊縱橫交錯，流域面積廣，跨越省份多.然而由于片面追求經(jīng)濟社會的發(fā)展，忽視對環(huán)境的保護，我國的水資源環(huán)境不斷惡化.加之我國水資源流域面積廣、跨越行政區(qū)域多的特點，我國的水污染問題更多的表現(xiàn)為跨界的水污染問題.而作為跨界水污染問題，自身便擁有跨行政邊界，涉及范圍廣、檢測難度大、治理起來復雜等特點.[1]此外，水作為一種資源，本身具有自然與社會兩重屬性，其自然屬性主要體現(xiàn)為，水資源作為一種特殊的自然資源，本身具有時空分布的不均勻性、稀缺性、流動性和系統(tǒng)性.[2]其遵循自然規(guī)律的自上而下的流動性導致承擔責任的主體與制造污染并享受利益的主體分離.打破了水污染治理“誰污染、誰治理：誰治理、誰收益”的基本原則.即處于流域下游的治理方需要為上游的排污方承擔責任.水資源社會屬性中的一個典型特征便是具備準公共物品的性質，即擁有有限的非競爭性與非排他性的物品.由于水資源的這一性質，使其在使用的過程中往往存在過度使用的問題.因此，如何處理好跨省水污染問題，協(xié)調(diào)好各省之間的利益關系，日益引起人們的關注，也成為學界研究的重點.本文引入管理學中矩陣型組織的思想，以構建跨界水污染治理政府之間協(xié)作機制，為解決跨界水污染治理問題提供新的研究思路.

2　建立跨界水污染治理府際協(xié)作機制必要性

跨界水污染治理問題長期以來便是公共管理領域治理的難題.首先從跨界水污染治理問題本身來看，問題復雜、治理難度大，利益牽扯多，非單一政府所能解決，故建立府際協(xié)作機制實乃問題自身使然.另外，我國現(xiàn)行的行政區(qū)域劃分對于類似于跨界水污染等跨界公共危機事件的解決并不能完全適應，故很有必要建立政府之間相互協(xié)作的治理機制.再者，外部對于跨界水污染治理的相關法律尚欠缺，法律的強制約束力不足也是建立跨界水污染治理府際協(xié)作機制的外部原因.綜上所述，本文試從問題自身、現(xiàn)行區(qū)域劃分、外部法律方面分析建立府際協(xié)作機制的必然性.

2.1以問題自身來看：問題難度大、利益牽扯多，非一方政府之力所能解決.

跨界水污染問題自身具備經(jīng)濟學領域的外部性和公共管理學領域的公共物品的屬性.致使跨界水污染問題治理起來利益牽扯多，本身難度便大.

首先，跨界水污染問題具備經(jīng)濟學領域中外部性特征.外部性理論，是經(jīng)濟學上一個較為模糊的理論，亦稱作溢出效應（Spillover Effect）或外部效應（Externality）.外部性有正外部性（或稱外部經(jīng)濟、正外部經(jīng)濟效應）和負外部性（或稱外部不經(jīng)濟、負外部經(jīng)濟效應）之分.薩繆爾森和諾德豪斯的定義：“外部性是指那些生產(chǎn)或消費對其他團體強征了不可補償?shù)某杀净蚪o予了無需補償?shù)氖找娴那樾?[3]具體來講是指當一方經(jīng)濟體的經(jīng)濟活動對他方經(jīng)濟主體造成傷害，卻不用為其經(jīng)濟行為支付相應成本.則稱為負外部性.同樣的，當一方經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為給他方經(jīng)濟主體帶來一定利益或益處，卻得不到其相應的損失補償.則稱為正外部性.而水污染治理屬于典型的負外部性.其遵循自然規(guī)律的自上而下的流動性導致承擔責任的主體與制造污染并享受利益的主體分離.打破了水污染治理“誰污染、誰治理：誰治理、誰收益”的基本原則.即處于流域下游的治理方需要為上游的排污方承擔責任.這一特點便導致無論上游還是下游的治理主體出于地方保護主義的考慮，均容易對跨界水污染問題推卸責任.再加之，水污染治理中對污染源頭的檢測技術要求高，操作起來難度大.水污染的治理更是耗時、耗力、耗財.沒有強而有力的外部法律及相關協(xié)作機制的約束，這項事關百姓日常生活、國家經(jīng)濟建設發(fā)展的工程很難切實進行下去.

此外，作為公共管理領域的問題，跨界水污染自身便有準公共物品的性質.所謂準公共物品即擁有有限的非競爭性與非排他性的物品.由于水資源的這一性質，使其在使用的過程中往往存在過度使用的問題.在水資源使用的過程中，其使用成本本身低廉，在污染物產(chǎn)生時，由可以利用水體自上而下的流動性，使得污染物流出行政邊界.再加上跨界水污染本身的外部性特征，更加大了跨界水污染自身治理的難度.故急需建立政府之間協(xié)作治理的機制，來集眾力，化難題.

2.2以現(xiàn)行行政劃分來看：現(xiàn)行的行政體制難以解決跨界水污染治理

跨省界水污染治理本身就涉及兩省乃至多省的利益問題，也并非是窮一省之力所能解決的，需要牽扯的各省份通力協(xié)作.然而，我國目前地方政府的行政性劃分或多或少的阻礙著地方政府之間的相互協(xié)作.這一行政體制導致各個地方政府在面臨需要相互協(xié)作解決跨省界的公共危機問題時，缺乏相應的協(xié)作機制，只能依賴于上級政府，乃至中央政府的權威與命令.地方政府之間直接進行的橫向互動行為缺乏.各地方政府負責部門直接的溝通、互動亦缺乏相應機制.結果必然導致“政府對社會跨省界公共事務的治理，實際上形成的是按照行政區(qū)域劃分的剛性的，切割式的治理模式.“由此演變?yōu)橐环N閉合式的`行政區(qū)行政'的政府治理形態(tài)”.“行政區(qū)行政”使得地方政府的活動領域遭到嚴格的限制.使某單獨政府想提供跨域的公共物品或服務是幾乎不可能.[4]因此，建立跨界水污染政府之間協(xié)作機制至關重要.通過有效協(xié)作機制的約束，來破解各地政府子處理跨界水污染治理過程中的集體行動困境.然而，目前我國各地方政府間處理跨界水污染的協(xié)作機制尚欠缺，難以實現(xiàn)府際間有效的溝通合作.因此解決跨省界水污染問題需得建立包括聯(lián)合監(jiān)測機制、信息共享機制、聯(lián)席會議機制、協(xié)辦督查機制、費用分攤補償機制在內(nèi)的府際合作機制.

2.3以外部保障來看：法律保障體系不健全，難以提供強有力的外部保障

關于跨界水污染治理的法律不健全涉及兩個方面的法律體系，一方面是水污染自身防治的相關法律法規(guī)不健全.在“跨界流域的綜合治理環(huán)境保護方面,缺乏相應的制度安排,關于跨界流域的利用和綜合保護、排污標準的確定、如何實現(xiàn)屬地管理等問題都缺乏相應的法律規(guī)定”.[5]雖然我國已經(jīng)陸續(xù)頒布了多部關于水污染預防與水環(huán)境保護的法律法規(guī)，具體的如《水污染防治法》、《中華人民共和國水法》、《重大水污染事件報告暫行辦法》等，但是這些法律僅針對水環(huán)境問題進行了大而寬泛的規(guī)定，涉及到跨界水污染處理中的具體細節(jié)問題如各類污染物排放標準，污染物監(jiān)測原則，水環(huán)境的評估細則與方法等并沒有做過多說明.

另一方面是關于跨界府際合作的相關法律法規(guī)也較為匱乏.“《中華人民共和國水法》規(guī)定國內(nèi)流域水環(huán)境管理是實行流域與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，但實際上是以各省(市、自治區(qū))到地方各級的水管理機構為主體的區(qū)域管理機制在發(fā)揮主導作用，而以流域管理機構為主體的流域統(tǒng)一管理機制并沒有發(fā)揮其應有的功能.”[6]缺乏跨界府際合作的相關法律法規(guī)，在有關于治理水污染責任的劃分、水污染責任追究、治理水污染的協(xié)作方面的法律法規(guī)不健全.由于法律法規(guī)的欠缺，導致流域內(nèi)地方政府在責任面前相互推諉、扯皮，以維護利益，規(guī)避損害.

3　矩陣型組織結構思想概況

3.1矩陣型組織結構簡介

矩陣型組織結構是現(xiàn)代企業(yè)管理學中的概念，是一種組織設計結構，是綜合利用各種標準的一個范例.這是一種由縱橫兩套系統(tǒng)交叉形成的復合結構組織.橫向的是職能系統(tǒng)；縱向的是為了完成某項特定任務（如新產(chǎn)品開發(fā)）而形成的項目系統(tǒng).橫向和縱向的職權具有平衡對等性.項目系統(tǒng)沒有固定的工作人員，而是隨著任務的進度，根據(jù)工作的需要，從各職能部門抽調(diào)人員參加，這些人員在完成了自己被分配的相關工作后，仍然回到原來的職能部門.

矩陣型組織結構有其自身的優(yōu)點.具體可以概括為：可以使得各職能部門或項目部門擁有獨立的職權；實現(xiàn)跨職能部門與跨產(chǎn)品部門的融合；擁有靈活機動性與適應性強的優(yōu)點；便于集思廣益、意見溝通，接受新觀念和新方法，有助于解決一些難題；同時，因為各個成員對整個小組的任務有較清楚的認識，便于將自己被賦予的任務與整體的工作聯(lián)系起來；此外，矩陣型組織的結構特點有利于水平聯(lián)系和垂直聯(lián)系更緊密的結合，加強相互之間的協(xié)作.[7]

3.2矩陣型組織結構管理思想與跨界水污染治理府際合作契合點

外在組建結構契合.矩陣型組織結構組建的典型特點便是縱橫系統(tǒng)交錯、跨多職能部門與項目部門.而跨界水污染治理府際合作機制的構建亦有相同的特征.首先，其涉及流域內(nèi)多地方政府.再者，跨界水污染的有效解決亦離不開包括水利、環(huán)保、財政等多政府職能部門的參與.從這一外在組建結構來看有其契合點.

內(nèi)在運作特點契合.矩陣型組織結構最為典型的運作特點便是，由于多職能部門的融合，使其靈活機動性與適應性強，便于新方法的產(chǎn)生.再來，矩陣型組織的構建有利于縱橫兩個系統(tǒng)的交流溝通，便于信息的傳達，縱橫兩個系統(tǒng)的合作，整體目標的達成.而跨界水污染府際合作機制的構建亦有利于加強各政府之間，各政府不同職能部門之間的交流、合作，便于解決共同的問題.再者，這一機制的構建本身擁有更強的靈活機動性，涵蓋了多個政府職能部門，有益于意見交流，新思想的誕生.

核心作用目的契合.矩陣型組織結構的構建目的是放眼組織整體的長遠利益，為的是強化各職能部門、項目部門的聯(lián)系與合作，從而達成組織的整體目標.而跨界水污染府際合作機制的構建目的亦是為了解決整體的水污染危機或水污染治理問題，也是著眼于長遠的利益、共同的利益.從這一點來看，兩者的核心目的是不謀而合的.

4　利用矩陣型組織思想構建跨界水污染治理府際協(xié)作機制

本文借助矩陣型組織的結構的框架及其相關思想，利用矩陣型組織自身的優(yōu)點及其與跨界水污染治理府際合作的契合點，構建出地方環(huán)保部門、地方水利部門等政府不同職能部門共同參與的府際協(xié)作機制.具體構建出府際聯(lián)合監(jiān)測機制、信息共享機制、聯(lián)席會議機制、協(xié)辦督查機制、費用分攤補償機制.

4.1聯(lián)合監(jiān)測機制

水質的監(jiān)測本身便是一項復雜、有難度的工程.特別是這種涉及跨省水環(huán)境問題.在水環(huán)境治理過程中亦是重要的一環(huán)，應當建立不同區(qū)域政府間，包括水利、環(huán)保部門在內(nèi)的聯(lián)合檢測機制.制定出詳細的監(jiān)測細則與實施辦法.具體可以由流域內(nèi)政府水利、環(huán)保等相關部門依據(jù)原則共同組建.其組建成員應定期對所管轄水段進行水質監(jiān)測、并對監(jiān)測數(shù)據(jù)進行處理、存檔.并且建立起府際間的整體水質監(jiān)測網(wǎng)絡.其成員內(nèi)的監(jiān)測結果亦應定期上報至整體水質監(jiān)測系統(tǒng)存檔，便于整體監(jiān)測.在構建聯(lián)合檢測機制時，應注意的是監(jiān)測標準的一致，監(jiān)測結果的及時共享.水質監(jiān)測是治理水污染工作的依據(jù)，是其基礎性的工作，更應該嚴格把握.

4.2信息共享機制

眾所周知，在任何事件的處理過程中，均離不開及時的信息.信息是處理問題最基本依據(jù).特別是在跨界公共危機的處理過程中，本身不同行政區(qū)域內(nèi)對事態(tài)的情況就存在信息不對稱，而水污染這一特殊的跨界公共管理問題，又有其自身的特點，上游排放的污染物在未流經(jīng)下游時，不會引起下游政府的重視，一旦引起重視，也會相應帶來損害.再加之，所排放的污染物有一定的潛伏期，一個積累的過程.如果能夠建立起府際間的信息共享機制，及時共享污染物的排放量、種類、目前水質情況等，也有利于上下游政府相互了解彼此的情況，對預防乃至治理水污染起到一定幫助.在信息共享的過程中應盡量做到準確、及時，充分利用多樣化的途徑來進行信息互換.可以借助傳統(tǒng)媒體、新興網(wǎng)絡媒體、定期的聯(lián)誼會議等.在不同區(qū)域政府和各職能部門信息共享時，也可以適當?shù)南蚬姽_信息，有益于公眾的監(jiān)督、參與.

4.3聯(lián)席會議機制

聯(lián)席會議本身是由指由某些組織或團體自發(fā)組織、自由參加的會議形式.旨在通過這種自愿會面的形式來加強彼此之間的聯(lián)系，借此機會彼此學習，借鑒經(jīng)驗，共同探索新途徑，新辦法.建立起府際聯(lián)席會議機制，有助于流域內(nèi)政府及其各職能部門進行彼此間交流、溝通.相互通報水質監(jiān)測情況，交流水污染治理情況.相互借鑒學習水污染監(jiān)測技術，治理技術，增強流域內(nèi)政府整體治污能力.聯(lián)系會議機制也有利于及時發(fā)現(xiàn)水污染，便于及時采用應對措施.聯(lián)席會議機制的建立應制定出明確的會議形式、時間，使之規(guī)范化，制度化.定期交換水質監(jiān)測情況，水污染治理相關進展，及其未能解決的問題，以便共同商討對策.

4.4協(xié)辦督查機制

[5]

趙峰,姜德波.長三角一體化進程中地方政府行為選擇——以江蘇為例[J].中協(xié)辦督查機制是建立在聯(lián)合監(jiān)測機制、信息共享機制、聯(lián)席會議機制基礎上的.具體解決跨界應急水危機事件與水污染治理.需要以聯(lián)合檢測的結果作為依據(jù)，在聯(lián)合協(xié)辦的過程中需要不斷的共享治理進度等信息，必要時以輔助聯(lián)席會議做決策.具體包括問題本身的處理與處理過程中的督查.該協(xié)辦督查機制應包括人員組建，權力的配置，相關責任歸屬等問題.人員的組建應該囊括流域內(nèi)利益涉及的所有地方政府各相關部門在內(nèi)，這樣方顯公平公正.涉及權力的賦予，理應制定相應的監(jiān)督機制，這樣才能使權力更好的運用.與協(xié)辦執(zhí)法隊伍的建立更多是企業(yè)、政府等相關責任直接相關者不同的是，監(jiān)督機制可以更多的吸納非責任直接相關者，如媒體監(jiān)督、大眾監(jiān)督、社會公益性組織的監(jiān)督.

4.5費用分攤補償機制

跨界水污染治理最為核心的問題便是涉及費用這一直接利益.源于跨界水環(huán)境問題一般分為跨界水危機事件與水污染治理兩類，而跨界水危機事件更多的是由于來自上游的污染源對下游造成一定的污染，因此涉及更多的是費用的補償機制，即由污染源流域的地方政府或責任企業(yè)對下游污染受害方地方政府進行賠償.那這一問題則應制定相應的賠償補助辦法，實施細則.在制定過程中應堅持具體問題具體分析，不應一概而論.在處理跨界水污染治理問題時涉及更多的是不同區(qū)域間責任主體間的費用分攤.在這一機制的構建中應注意的是責任非用的分配比率.更多的考慮不同水域實際污染程度與當?shù)卣斦闆r.費用與利益有著必然的聯(lián)系，凡是涉及費用的機制構建更應考慮周全，公平公正.

參考文獻：

〔1〕陳開琦，劉飛.完善我國跨界水污染治理的對策研究[J].生態(tài)安全與環(huán)境風險防范法治建設——2011年全國環(huán)境資源法學研討會，(2011.8.6-9·桂林)論文.

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〔3〕薩繆爾森,諾德豪斯.經(jīng)濟學[M].北京：華夏出版社，1999.263；蘭德爾.資源經(jīng)濟學[M].北京:商務印書館，1989.155.

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收稿日期：2015-11-25

中圖分類號：D630；D922.68

文獻標識碼：A

文章編號：1673-260X（2016）01-0079-03