諸國(guó)忠，林朋孫，李 莎

(華僑大學(xué) 法學(xué)院，福建 泉州 362021)

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法治視角下農(nóng)村土地征用問題研究

諸國(guó)忠，林朋孫，李 莎

(華僑大學(xué) 法學(xué)院，福建 泉州 362021)

農(nóng)村土地征用是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中無(wú)法回避的問題。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，征用土地規(guī)模逐漸擴(kuò)大。然而，我國(guó)現(xiàn)階段的土地征用存在征地程序不規(guī)范、補(bǔ)償機(jī)制不健全、利益分配不均等問題。本文從法治視角出發(fā)，對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行概括和歸納，總結(jié)土地征用中存在的主要問題，并提出相應(yīng)對(duì)策。

土地征用；征地補(bǔ)償；農(nóng)村土地

21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)大力倡導(dǎo)城市化、城鎮(zhèn)化，其本質(zhì)都是城市、城鎮(zhèn)不斷向外擴(kuò)展，這需要大量土地資源作為保障，特別是征用城市外緣農(nóng)村集體土地。我國(guó)農(nóng)村人口占全國(guó)人口的一半以上，土地大量征用造成大批的農(nóng)民失去土地。征地補(bǔ)償機(jī)制的不完善造成許多失地農(nóng)民不能夠享受到土地增值收益和城鎮(zhèn)化高品質(zhì)生活。被征地農(nóng)民利益受到損害帶來(lái)了一系列社會(huì)糾紛，對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程造成了較大的負(fù)面影響，這使農(nóng)村土地征用賠償問題成為人民關(guān)注的焦點(diǎn)。

我國(guó)土地征用補(bǔ)償機(jī)制最早形成于20世紀(jì)50年代，改革開放后取得巨大發(fā)展，但仍然存在較多問題，如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，補(bǔ)償方式單一等。本文以城鎮(zhèn)化為背景，在參考現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，從法治視角對(duì)農(nóng)村土地征用現(xiàn)存的問題及原因進(jìn)行分析，并提出解決對(duì)策。

一、理論及實(shí)踐：土地征用的概述

(一)土地征用的相關(guān)概念

土地征用是相關(guān)地方政府為多數(shù)人需要，依法取得農(nóng)村居民集體土地并給予補(bǔ)償?shù)男袨閇1]。土地征用在不同國(guó)家有不同的稱謂：在美國(guó)稱作“最高土地權(quán)的使用”；在英國(guó)稱為“強(qiáng)制收買”；在法國(guó)、德國(guó)稱為“征收”；在中國(guó)香港稱為“官地回收”[2]；而在國(guó)內(nèi)，從不同視角出發(fā)也有幾種不同稱謂，其含義不盡相同[3]。

(二)我國(guó)農(nóng)村土地征用的現(xiàn)行模式

根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)，我國(guó)土地征用的現(xiàn)行模式主要可以歸納為以下三種模式。

1.嘉興模式

浙江嘉興位于杭嘉湖平原，盛產(chǎn)稻米，是有名的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)人口較多。耕地被征用后，失地農(nóng)民數(shù)目與日俱增。針對(duì)此種境況，嘉興市政府通過調(diào)研考察，摸索出“以土地?fù)Q社?！睘楹诵牡霓r(nóng)民安置政策——嘉興模式，簡(jiǎn)單來(lái)說就是“一分三統(tǒng)”。“一分”就是按照年齡階段進(jìn)行安置工作；“三統(tǒng)”就是征地、補(bǔ)償、戶籍及養(yǎng)老保險(xiǎn)由嘉興政府統(tǒng)一解決。與其他地區(qū)較為不同的是，嘉興政府直接將安置費(fèi)用打入該失地農(nóng)民在人社部門的賬戶，不經(jīng)過村集體組織來(lái)分配。

2.南海模式

20世紀(jì)90年代初，廣東省南?？h建立南海市，開始試行農(nóng)村土地股份制，在市域范圍內(nèi)以行政村為單位，組建村股份合作組織機(jī)構(gòu)，以農(nóng)民在村集體的土地份額和財(cái)產(chǎn)折成股份比例。股份合作組織直接出租或建設(shè)廠房，農(nóng)民出資入股，憑其所持股份獲取增值收益，這被稱作“南海模式”。此模式的弊端是農(nóng)民對(duì)股份合作組織的監(jiān)督非常困難，很多腐敗情況得以滋生。

3.昆山模式

江蘇省東南部的昆山市是連接江蘇省和上海市的重要城市。從1998年起，該市推出別具一格的土地征用方案：將本村承包出去的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回來(lái)，折換成合作組織的股權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模效益。為了讓農(nóng)民土地實(shí)現(xiàn)更大的增值，該模式的非農(nóng)用土地轉(zhuǎn)讓權(quán)不屬于村集體所有，主要通過村集體與農(nóng)民簽訂合約來(lái)界定。農(nóng)民有兩種選擇方式，要么加入合作社按股權(quán)分配收益，也可以自己租用集體土地建設(shè)、出租廠房來(lái)獲取收入。

(三)我國(guó)土地征用補(bǔ)償機(jī)制演變歷程

我國(guó)的土地征用補(bǔ)償機(jī)制演變可以分為兩個(gè)階段：從新中國(guó)成立到改革開放為初步階段，改革開放至今為發(fā)展階段。

20世紀(jì)中期，中央政府公布的《鐵路留用土地辦法》最先提出了關(guān)于土地征用的法律概念。土改后，農(nóng)村土地主要為農(nóng)民私有，1953年12月通過《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，并對(duì)土地征用的賠償提出了一系列標(biāo)準(zhǔn)。1958年1月，國(guó)務(wù)院頒布了修改后的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，降低了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這一時(shí)期的土地征用補(bǔ)償制度在原則上是規(guī)定了土地征用補(bǔ)償?shù)某绦蚝蜆?biāo)準(zhǔn)，但受到“大躍進(jìn)”等政策的影響，征地?cái)?shù)量不斷擴(kuò)大，但對(duì)農(nóng)民的利益考慮較少。

黨的十一屆三中全會(huì)提出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心后，農(nóng)村征地補(bǔ)償制度開始走向正規(guī)化。1982年公布的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》明確了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，并細(xì)化了征用補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成。這一補(bǔ)償范圍和分類一直沿用至今。1998年通過新修訂的《土地管理法》，對(duì)土地征用制度作了重大調(diào)整，同時(shí)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上也作了相應(yīng)的調(diào)整。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，征地進(jìn)程也不斷加快，農(nóng)民收入?yún)s呈下降趨勢(shì)?；诖?，政府開始對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新思考。2004年公布的憲法修正案從憲法高度肯定了對(duì)農(nóng)民土地征用的補(bǔ)償，修改的《土地管理法》把“征用”改成“征收”。這些法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院頒布的相關(guān)條例形成了如今使用的土地征用補(bǔ)償法律體系。

不同時(shí)期的土地征用和土地補(bǔ)償制度對(duì)于城市建設(shè)、國(guó)家建設(shè)起到了一定推動(dòng)作用。在經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán)由計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)換的同時(shí)，我國(guó)原來(lái)的土地征用及賠償制度出現(xiàn)很多問題，如補(bǔ)償內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)仍然使用1982年的標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償制度沒有得到實(shí)質(zhì)性的改變，農(nóng)民的利益仍然得不到有效保障。

二、問題的提出：在法治視角下分析

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，不少農(nóng)村都面臨著土地征用問題。然而，由于制度本身的不完善和執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差，農(nóng)民的利益得不到保障，由此引發(fā)的沖突和問題不斷。

(一)“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)不明確

憲法規(guī)定我國(guó)的土地征用目的是出于公共利益的需要，但在實(shí)際的土地征用中帶有盈利色彩的基礎(chǔ)設(shè)施越來(lái)越多。就公共利益而言，它的定義和范圍沒有相關(guān)規(guī)定，而且對(duì)在征地過程中出現(xiàn)的違法案件的處罰非常輕。在實(shí)際操作過程中，有些地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，憑借行政權(quán)力以“公共利益”為由，將土地征用后用于私利。

(二)土地征用程序不完善

從《土地管理實(shí)施條例》可以看出，土地征用和補(bǔ)償是在征收后公告的，是一種后置程序；農(nóng)民只有在政府對(duì)地塊和安置標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)之后，才能獲知相關(guān)消息；在征地過程中，農(nóng)民對(duì)所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)一無(wú)所知，完全被剝奪了知情權(quán)和參與權(quán)；在后續(xù)的聽證實(shí)踐中，征地農(nóng)民被排除在外。

(三)征地補(bǔ)償設(shè)置不合理

1.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低

《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際操作中是有問題的。不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，發(fā)達(dá)地區(qū)的補(bǔ)償無(wú)法滿足農(nóng)民在該地的生活需求。政府在征用土地時(shí)沒有充分考慮土地區(qū)位和土地供求狀況，也沒有充分考慮土地征用開發(fā)后的市場(chǎng)價(jià)格。而且，政府拍賣征收的土地價(jià)值多高于補(bǔ)償價(jià)格。

2.征地補(bǔ)償范圍狹窄

《土地管理法》規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)、附著物、安置費(fèi)和青苗費(fèi)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的依據(jù)，可見補(bǔ)償范圍非常小，只限于直接補(bǔ)償[4]，未充分考慮土地征收帶來(lái)的間接損失。就直接補(bǔ)償來(lái)說，對(duì)地上附著物，如房屋如何進(jìn)行補(bǔ)償并沒有完善的法規(guī)規(guī)定。而房屋是農(nóng)民生活的必要生存資料，法律上卻沒有相關(guān)的條例來(lái)保障農(nóng)民的基本利益。

3.征地補(bǔ)償形式單一

雖然國(guó)家規(guī)定了多種補(bǔ)償方式，如貨幣補(bǔ)償、用地單位安置、社會(huì)保險(xiǎn)安置等，但是用地單位安置對(duì)農(nóng)民的自身?xiàng)l件、知識(shí)水平等有一定限制，農(nóng)民對(duì)其選擇性較小；社會(huì)保險(xiǎn)安置中社保基金少、領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)低，不足以引起農(nóng)民的興趣。相比而言，農(nóng)民更傾向于貨幣補(bǔ)償，這導(dǎo)致補(bǔ)償形式單一。

(四)土地征用補(bǔ)償問題產(chǎn)生的根源

20世紀(jì)50年代頒布的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》中的征地補(bǔ)償規(guī)定完全是為了社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，符合我國(guó)當(dāng)時(shí)的發(fā)展形勢(shì)。隨著新世紀(jì)城鎮(zhèn)化的進(jìn)展，對(duì)土地的需求量日益增加，城市的土地是有限的，國(guó)家自然而然地將目光投向農(nóng)村。但是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的征地補(bǔ)償思路一直沿用至今，沒有大的變化，未能切實(shí)保障農(nóng)民的利益。

三、路徑的選擇：實(shí)體與程序的二元路徑

(一)明確界定“公共利益”

我國(guó)的法律和相關(guān)規(guī)定都提到土地征收的行使權(quán)必須是基于“公共利益”，但公共利益究竟包括哪些方面需要嚴(yán)格界定。需要對(duì)征用范圍進(jìn)行限定，防止惡意的商用征地，嚴(yán)加把控規(guī)劃審批關(guān)。許多國(guó)家及地區(qū)通過法律對(duì)公共利益的范圍規(guī)范進(jìn)行界定，只要涉及公共的內(nèi)容，立法者都可以通過法律規(guī)定將其列入公共利益的范圍。我國(guó)應(yīng)該借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身實(shí)際，用列舉的方法對(duì)公共利益范圍進(jìn)行劃定，如“1.軍事用地；2.能源、交通用地；3.公共設(shè)施用地等”[5]。這種方式對(duì)公共利益劃了一個(gè)大致的邊界，與以往相比是一個(gè)較大的進(jìn)步。

(二)具體細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大征地補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

在對(duì)農(nóng)民進(jìn)行直接貨幣補(bǔ)償外，應(yīng)該對(duì)農(nóng)村宅基地上附著物的補(bǔ)償予以單獨(dú)考慮。對(duì)于房屋的補(bǔ)償不應(yīng)用“地上附著物”一語(yǔ)帶過，對(duì)其的補(bǔ)償應(yīng)該有一套科學(xué)的測(cè)算方式。此外，地方政府應(yīng)制定獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助辦法，對(duì)被征地進(jìn)行一定程度的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)，并應(yīng)在此基礎(chǔ)上加上土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的價(jià)值。

除了直接賠償外，也應(yīng)給予相應(yīng)的間接賠償，增加參與土地補(bǔ)償費(fèi)和相鄰損害補(bǔ)償費(fèi)兩項(xiàng)內(nèi)容。參與土地補(bǔ)償費(fèi)是指因土地征收導(dǎo)致原有土地變得不規(guī)整或無(wú)法形成規(guī)模、影響剩余土地利用價(jià)值而給予的一項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用，符合公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t。相鄰損害補(bǔ)償費(fèi)是指兩個(gè)或兩個(gè)以上不動(dòng)產(chǎn)所有人或使用人為實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)或使用權(quán)基于自然地理?xiàng)l件以及相應(yīng)習(xí)慣、公德，互相間提供恰當(dāng)方便或者接受適當(dāng)限制而發(fā)生的費(fèi)用[6]。征地多少會(huì)對(duì)周圍的土地造成影響，有可能降低相鄰?fù)恋氐纳a(chǎn)能力，因此對(duì)相鄰?fù)恋剡M(jìn)行一定的補(bǔ)償是必要的。

(三)嚴(yán)格規(guī)范土地征用及補(bǔ)償程序

1.建立土地征用目的審批程序

目前，土地征用程序被土管法及相關(guān)條例規(guī)定為土地征用的申請(qǐng)和批準(zhǔn)、補(bǔ)償方案的擬定和批準(zhǔn)以及最后的撥付發(fā)證，與其他國(guó)家相比少了“事業(yè)認(rèn)定”這一程序。為了對(duì)征地項(xiàng)目的根本目的及性質(zhì)進(jìn)行審核，建議成立專門土地征用部門，對(duì)征用項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審查與認(rèn)定，防止違規(guī)違法征地現(xiàn)象的發(fā)生。

2.將聽證程序列入法定程序

將土地征用聽證程序與“兩公告，一登記”制度一起列入法律，保障農(nóng)民具有充分的知情權(quán)、參與權(quán)和發(fā)言權(quán)?，F(xiàn)行土地征用聽證制度有效地保障了農(nóng)民的權(quán)益、相對(duì)關(guān)系人的權(quán)益以及相關(guān)當(dāng)事人的申辯權(quán)利。在設(shè)置聽證制度的同時(shí)，需要讓農(nóng)民參與土地征用的全過程，保證土地征用審批中的審批意見建立在征地事件所有關(guān)系人的基礎(chǔ)上，給各利益方提供有效溝通、協(xié)議的渠道。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)仍處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的初級(jí)階段，相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，土地補(bǔ)償機(jī)制不合理，土地征用評(píng)估機(jī)制不健全，部分土地征用工作人員的行為方式有待改善。這一系列問題會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。

農(nóng)村征地問題毋庸置疑是一項(xiàng)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大問題，此問題的有效解決可以為城鎮(zhèn)化添磚加瓦，維護(hù)失地農(nóng)民的切身權(quán)益。城鎮(zhèn)化是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，在此過程中會(huì)出現(xiàn)很多問題。這有待我們的后續(xù)研究，找出相應(yīng)對(duì)策來(lái)解決它。在完善各項(xiàng)土地征用工作的同時(shí)，應(yīng)該遵守法律法規(guī)，堅(jiān)守法治理念，讓農(nóng)村土地征用走上法治化、規(guī)范化的道路。

[1]錢忠好.土地征用：均衡與非均衡——對(duì)現(xiàn)行中國(guó)土地征用制度的經(jīng)濟(jì)分析[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2005.

[2]陳嬰虹.土地征用制度的國(guó)際比較[J].資料通訊,2004(4):13-16.

[3]劉燕萍.征地制度創(chuàng)新與合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定[J].中國(guó)土地,2002(2):25-26.

[4]李集合,彭立峰.土地征收:公共補(bǔ)償離我們有多遠(yuǎn)?[J].河北法學(xué),2008(9):117-123.

[5]潘嘉瑋.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地征收法律問題研究[M].北京：人民出版社,2009.

[6]孟勤國(guó),張里安.物權(quán)法則[M].湖南：湖南大學(xué)出版社,2006.

2016-03-28

華僑大學(xué)2014級(jí)研究生科研創(chuàng)新能力培育項(xiàng)目“海上絲綢之路歷史文化名城的法律保護(hù)研究”(2014-717)。

諸國(guó)忠(1992- )，男，碩士研究生，從事民事訴訟法、城市規(guī)劃法研究；林朋孫(1989- )，男，碩士研究生，從事中國(guó)刑法學(xué)研究；李莎(1988- )，女，碩士研究生，從事中國(guó)刑法學(xué)研究。

D922

A

2095-7602(2016)11-0048-04