諸國忠，林朋孫，李 莎

(華僑大學 法學院，福建 泉州 362021)

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法治視角下農村土地征用問題研究

諸國忠，林朋孫，李 莎

(華僑大學 法學院，福建 泉州 362021)

農村土地征用是城鎮(zhèn)化進程中無法回避的問題。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加速，征用土地規(guī)模逐漸擴大。然而，我國現(xiàn)階段的土地征用存在征地程序不規(guī)范、補償機制不健全、利益分配不均等問題。本文從法治視角出發(fā)，對相關文獻進行概括和歸納，總結土地征用中存在的主要問題，并提出相應對策。

土地征用；征地補償；農村土地

21世紀以來，中國大力倡導城市化、城鎮(zhèn)化，其本質都是城市、城鎮(zhèn)不斷向外擴展，這需要大量土地資源作為保障，特別是征用城市外緣農村集體土地。我國農村人口占全國人口的一半以上，土地大量征用造成大批的農民失去土地。征地補償機制的不完善造成許多失地農民不能夠享受到土地增值收益和城鎮(zhèn)化高品質生活。被征地農民利益受到損害帶來了一系列社會糾紛，對城鎮(zhèn)化進程造成了較大的負面影響，這使農村土地征用賠償問題成為人民關注的焦點。

我國土地征用補償機制最早形成于20世紀50年代，改革開放后取得巨大發(fā)展，但仍然存在較多問題，如補償標準過低，補償方式單一等。本文以城鎮(zhèn)化為背景，在參考現(xiàn)有文獻的基礎上，從法治視角對農村土地征用現(xiàn)存的問題及原因進行分析，并提出解決對策。

一、理論及實踐：土地征用的概述

(一)土地征用的相關概念

土地征用是相關地方政府為多數(shù)人需要，依法取得農村居民集體土地并給予補償?shù)男袨閇1]。土地征用在不同國家有不同的稱謂：在美國稱作“最高土地權的使用”；在英國稱為“強制收買”；在法國、德國稱為“征收”；在中國香港稱為“官地回收”[2]；而在國內，從不同視角出發(fā)也有幾種不同稱謂，其含義不盡相同[3]。

(二)我國農村土地征用的現(xiàn)行模式

根據(jù)相關文獻，我國土地征用的現(xiàn)行模式主要可以歸納為以下三種模式。

1.嘉興模式

浙江嘉興位于杭嘉湖平原，盛產(chǎn)稻米，是有名的農業(yè)生產(chǎn)區(qū)，農業(yè)人口較多。耕地被征用后，失地農民數(shù)目與日俱增。針對此種境況，嘉興市政府通過調研考察，摸索出“以土地換社?！睘楹诵牡霓r民安置政策——嘉興模式，簡單來說就是“一分三統(tǒng)”?！耙环帧本褪前凑漳挲g階段進行安置工作；“三統(tǒng)”就是征地、補償、戶籍及養(yǎng)老保險由嘉興政府統(tǒng)一解決。與其他地區(qū)較為不同的是，嘉興政府直接將安置費用打入該失地農民在人社部門的賬戶，不經(jīng)過村集體組織來分配。

2.南海模式

20世紀90年代初，廣東省南?？h建立南海市，開始試行農村土地股份制，在市域范圍內以行政村為單位，組建村股份合作組織機構，以農民在村集體的土地份額和財產(chǎn)折成股份比例。股份合作組織直接出租或建設廠房，農民出資入股，憑其所持股份獲取增值收益，這被稱作“南海模式”。此模式的弊端是農民對股份合作組織的監(jiān)督非常困難，很多腐敗情況得以滋生。

3.昆山模式

江蘇省東南部的昆山市是連接江蘇省和上海市的重要城市。從1998年起，該市推出別具一格的土地征用方案：將本村承包出去的土地承包經(jīng)營權收回來，折換成合作組織的股權，實現(xiàn)土地規(guī)模效益。為了讓農民土地實現(xiàn)更大的增值，該模式的非農用土地轉讓權不屬于村集體所有，主要通過村集體與農民簽訂合約來界定。農民有兩種選擇方式，要么加入合作社按股權分配收益，也可以自己租用集體土地建設、出租廠房來獲取收入。

(三)我國土地征用補償機制演變歷程

我國的土地征用補償機制演變可以分為兩個階段：從新中國成立到改革開放為初步階段，改革開放至今為發(fā)展階段。

20世紀中期，中央政府公布的《鐵路留用土地辦法》最先提出了關于土地征用的法律概念。土改后，農村土地主要為農民私有，1953年12月通過《國家建設征用土地辦法》，并對土地征用的賠償提出了一系列標準。1958年1月，國務院頒布了修改后的《國家建設征用土地辦法》，降低了征地補償標準。這一時期的土地征用補償制度在原則上是規(guī)定了土地征用補償?shù)某绦蚝蜆藴剩艿健按筌S進”等政策的影響，征地數(shù)量不斷擴大，但對農民的利益考慮較少。

黨的十一屆三中全會提出以經(jīng)濟建設為中心后，農村征地補償制度開始走向正規(guī)化。1982年公布的《國家建設征用土地條例》明確了土地所有權與使用權的分離，并細化了征用補償費的構成。這一補償范圍和分類一直沿用至今。1998年通過新修訂的《土地管理法》，對土地征用制度作了重大調整，同時在補償標準上也作了相應的調整。進入21世紀后，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，征地進程也不斷加快，農民收入?yún)s呈下降趨勢?；诖?，政府開始對征地補償標準進行重新思考。2004年公布的憲法修正案從憲法高度肯定了對農民土地征用的補償，修改的《土地管理法》把“征用”改成“征收”。這些法律法規(guī)和國務院頒布的相關條例形成了如今使用的土地征用補償法律體系。

不同時期的土地征用和土地補償制度對于城市建設、國家建設起到了一定推動作用。在經(jīng)濟主導權由計劃向市場轉換的同時，我國原來的土地征用及賠償制度出現(xiàn)很多問題，如補償內容和標準仍然使用1982年的標準，補償制度沒有得到實質性的改變，農民的利益仍然得不到有效保障。

二、問題的提出：在法治視角下分析

隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷推進，不少農村都面臨著土地征用問題。然而，由于制度本身的不完善和執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差，農民的利益得不到保障，由此引發(fā)的沖突和問題不斷。

(一)“公共利益”標準不明確

憲法規(guī)定我國的土地征用目的是出于公共利益的需要，但在實際的土地征用中帶有盈利色彩的基礎設施越來越多。就公共利益而言，它的定義和范圍沒有相關規(guī)定，而且對在征地過程中出現(xiàn)的違法案件的處罰非常輕。在實際操作過程中，有些地方政府為了追求經(jīng)濟增長，憑借行政權力以“公共利益”為由，將土地征用后用于私利。

(二)土地征用程序不完善

從《土地管理實施條例》可以看出，土地征用和補償是在征收后公告的，是一種后置程序；農民只有在政府對地塊和安置標準確認之后，才能獲知相關消息；在征地過程中，農民對所要承擔的風險一無所知，完全被剝奪了知情權和參與權；在后續(xù)的聽證實踐中，征地農民被排除在外。

(三)征地補償設置不合理

1.征地補償標準過低

《土地管理法》規(guī)定的補償標準在實際操作中是有問題的。不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，發(fā)達地區(qū)的補償無法滿足農民在該地的生活需求。政府在征用土地時沒有充分考慮土地區(qū)位和土地供求狀況，也沒有充分考慮土地征用開發(fā)后的市場價格。而且，政府拍賣征收的土地價值多高于補償價格。

2.征地補償范圍狹窄

《土地管理法》規(guī)定土地補償費、附著物、安置費和青苗費為補償標準確定的依據(jù)，可見補償范圍非常小，只限于直接補償[4]，未充分考慮土地征收帶來的間接損失。就直接補償來說，對地上附著物，如房屋如何進行補償并沒有完善的法規(guī)規(guī)定。而房屋是農民生活的必要生存資料，法律上卻沒有相關的條例來保障農民的基本利益。

3.征地補償形式單一

雖然國家規(guī)定了多種補償方式，如貨幣補償、用地單位安置、社會保險安置等，但是用地單位安置對農民的自身條件、知識水平等有一定限制，農民對其選擇性較小；社會保險安置中社保基金少、領取標準低，不足以引起農民的興趣。相比而言，農民更傾向于貨幣補償，這導致補償形式單一。

(四)土地征用補償問題產(chǎn)生的根源

20世紀50年代頒布的《國家建設征用土地辦法》中的征地補償規(guī)定完全是為了社會主義計劃經(jīng)濟服務的，符合我國當時的發(fā)展形勢。隨著新世紀城鎮(zhèn)化的進展，對土地的需求量日益增加，城市的土地是有限的，國家自然而然地將目光投向農村。但是，計劃經(jīng)濟時的征地補償思路一直沿用至今，沒有大的變化，未能切實保障農民的利益。

三、路徑的選擇：實體與程序的二元路徑

(一)明確界定“公共利益”

我國的法律和相關規(guī)定都提到土地征收的行使權必須是基于“公共利益”，但公共利益究竟包括哪些方面需要嚴格界定。需要對征用范圍進行限定，防止惡意的商用征地，嚴加把控規(guī)劃審批關。許多國家及地區(qū)通過法律對公共利益的范圍規(guī)范進行界定，只要涉及公共的內容，立法者都可以通過法律規(guī)定將其列入公共利益的范圍。我國應該借鑒國外的經(jīng)驗，并結合自身實際，用列舉的方法對公共利益范圍進行劃定，如“1.軍事用地；2.能源、交通用地；3.公共設施用地等”[5]。這種方式對公共利益劃了一個大致的邊界，與以往相比是一個較大的進步。

(二)具體細化補償項目，擴大征地補償?shù)姆秶?/p>

在對農民進行直接貨幣補償外，應該對農村宅基地上附著物的補償予以單獨考慮。對于房屋的補償不應用“地上附著物”一語帶過，對其的補償應該有一套科學的測算方式。此外，地方政府應制定獎勵和補助辦法，對被征地進行一定程度的補助和獎勵，并應在此基礎上加上土地所有權和土地使用權的價值。

除了直接賠償外，也應給予相應的間接賠償，增加參與土地補償費和相鄰損害補償費兩項內容。參與土地補償費是指因土地征收導致原有土地變得不規(guī)整或無法形成規(guī)模、影響剩余土地利用價值而給予的一項補償費用，符合公平補償?shù)脑瓌t。相鄰損害補償費是指兩個或兩個以上不動產(chǎn)所有人或使用人為實現(xiàn)其所有權或使用權基于自然地理條件以及相應習慣、公德，互相間提供恰當方便或者接受適當限制而發(fā)生的費用[6]。征地多少會對周圍的土地造成影響，有可能降低相鄰土地的生產(chǎn)能力，因此對相鄰土地進行一定的補償是必要的。

(三)嚴格規(guī)范土地征用及補償程序

1.建立土地征用目的審批程序

目前，土地征用程序被土管法及相關條例規(guī)定為土地征用的申請和批準、補償方案的擬定和批準以及最后的撥付發(fā)證，與其他國家相比少了“事業(yè)認定”這一程序。為了對征地項目的根本目的及性質進行審核，建議成立專門土地征用部門，對征用項目進行嚴格審查與認定，防止違規(guī)違法征地現(xiàn)象的發(fā)生。

2.將聽證程序列入法定程序

將土地征用聽證程序與“兩公告，一登記”制度一起列入法律，保障農民具有充分的知情權、參與權和發(fā)言權?，F(xiàn)行土地征用聽證制度有效地保障了農民的權益、相對關系人的權益以及相關當事人的申辯權利。在設置聽證制度的同時，需要讓農民參與土地征用的全過程，保證土地征用審批中的審批意見建立在征地事件所有關系人的基礎上，給各利益方提供有效溝通、協(xié)議的渠道。

四、結語

我國仍處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的初級階段，相關法律法規(guī)還不夠完善，土地補償機制不合理，土地征用評估機制不健全，部分土地征用工作人員的行為方式有待改善。這一系列問題會對城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生負面影響。

農村征地問題毋庸置疑是一項關系國計民生的大問題，此問題的有效解決可以為城鎮(zhèn)化添磚加瓦，維護失地農民的切身權益。城鎮(zhèn)化是一個漫長的過程，在此過程中會出現(xiàn)很多問題。這有待我們的后續(xù)研究，找出相應對策來解決它。在完善各項土地征用工作的同時，應該遵守法律法規(guī)，堅守法治理念，讓農村土地征用走上法治化、規(guī)范化的道路。

[1]錢忠好.土地征用：均衡與非均衡——對現(xiàn)行中國土地征用制度的經(jīng)濟分析[M].北京：社會科學文獻出版社,2005.

[2]陳嬰虹.土地征用制度的國際比較[J].資料通訊,2004(4):13-16.

[3]劉燕萍.征地制度創(chuàng)新與合理補償標準的確定[J].中國土地,2002(2):25-26.

[4]李集合,彭立峰.土地征收:公共補償離我們有多遠?[J].河北法學,2008(9):117-123.

[5]潘嘉瑋.城鎮(zhèn)化進程中土地征收法律問題研究[M].北京：人民出版社,2009.

[6]孟勤國,張里安.物權法則[M].湖南：湖南大學出版社,2006.

2016-03-28

華僑大學2014級研究生科研創(chuàng)新能力培育項目“海上絲綢之路歷史文化名城的法律保護研究”(2014-717)。

諸國忠(1992- )，男，碩士研究生，從事民事訴訟法、城市規(guī)劃法研究；林朋孫(1989- )，男，碩士研究生，從事中國刑法學研究；李莎(1988- )，女，碩士研究生，從事中國刑法學研究。

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2095-7602(2016)11-0048-04