●解國(guó)星

完善財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制的探討

●解國(guó)星

本文界定了財(cái)政監(jiān)督及財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制的概念，回顧了我國(guó)近年來(lái)財(cái)政監(jiān)督的發(fā)展及其協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)踐，并據(jù)此分別總結(jié)了財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制和外部協(xié)調(diào)機(jī)制的特點(diǎn)。本文提出，在全面深化改革的大背景下，財(cái)政監(jiān)督環(huán)境發(fā)生了重大變化，監(jiān)督對(duì)象擴(kuò)大、難度增加，多重監(jiān)管體系依然存在，加之財(cái)政監(jiān)督本身的專業(yè)性，都需要對(duì)我國(guó)財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制加以探討和研究。為此，本文從國(guó)家治理層面、政府部門之間以及財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部三個(gè)層面，提出完善財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制的建議。

財(cái)政監(jiān)督 協(xié)調(diào)機(jī)制 國(guó)家治理

一、財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制的提出

縱觀財(cái)政監(jiān)督的研究文獻(xiàn)及其實(shí)踐探索，財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)涵和外延尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。對(duì)監(jiān)督主體的界定不同就形成了不同的內(nèi)涵和外延，主體一元化論將財(cái)政監(jiān)督的主體限定為單一主體，即財(cái)政部門，屬于狹義的財(cái)政監(jiān)督概念。主體多元論所指的財(cái)政監(jiān)督主體是多元化的，屬于廣義的財(cái)政監(jiān)督概念。而對(duì)監(jiān)督客體的認(rèn)識(shí)基本上都形成了統(tǒng)一共識(shí)，即對(duì)財(cái)政運(yùn)行全過(guò)程或者其中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。

如前文所述，由于關(guān)于財(cái)政監(jiān)督主體的界定在理論上尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，實(shí)踐探索中往往會(huì)涉及多個(gè)監(jiān)督主體，但監(jiān)督客體往往是一致的，且側(cè)重點(diǎn)不一，由此便造成監(jiān)督業(yè)務(wù)交叉甚至重復(fù)監(jiān)督檢查的問(wèn)題。為此，在實(shí)踐探索中，為整合財(cái)政監(jiān)督資源，形成監(jiān)管合力，提升監(jiān)督效率，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督所涉及的監(jiān)督主體之間積極探索建立協(xié)調(diào)機(jī)制。

基于以上分析，本文所討論的財(cái)政監(jiān)督主體主要指財(cái)政部門，所討論的財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制既包括財(cái)政部門內(nèi)部相關(guān)機(jī)構(gòu)建立的協(xié)調(diào)機(jī)制，也包括財(cái)政部門與其他監(jiān)督主體之間建立的協(xié)調(diào)機(jī)制。協(xié)調(diào)機(jī)制主要是指不同監(jiān)督主體之間通過(guò)檢查溝通、信息共享、共同監(jiān)督、檢查通報(bào)等方式，保障各監(jiān)督主體在依法行政、依法履職的基礎(chǔ)上，促進(jìn)各監(jiān)督主體之間能在檢查計(jì)劃上相互銜接、工作信息上做到共享、檢查結(jié)論上相互利用，切實(shí)提高監(jiān)督效益。新形勢(shì)下，財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制有利于財(cái)政政策落實(shí)，有利于財(cái)政管理，有利于強(qiáng)化財(cái)政內(nèi)控，有利于提高財(cái)政監(jiān)督效率的目標(biāo)。

二、財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)踐探索

縱觀近年來(lái)我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的發(fā)展，無(wú)論是財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制還是與其他部門的外部協(xié)調(diào)機(jī)制，都得到了廣泛運(yùn)用。從財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部來(lái)看，財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制包括財(cái)政部駐各地專員辦與地方財(cái)政部門之間、各專員辦之間，以及財(cái)政監(jiān)督部門與各業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)調(diào)；從外部協(xié)調(diào)來(lái)看，主要是指財(cái)政監(jiān)督與其相關(guān)的各類經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)配合，如財(cái)政部門與人大共同對(duì)預(yù)算實(shí)施監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象都是各級(jí)財(cái)政部門、財(cái)政金融機(jī)構(gòu)以及國(guó)企事業(yè)單位，財(cái)政部門與稅務(wù)部門共同對(duì)財(cái)政收入實(shí)施監(jiān)管等。

在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部形成上下聯(lián)動(dòng)、溝通順暢、高效有序的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)做強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督十分必要。尤其對(duì)具有跨區(qū)域、跨行業(yè)、管理復(fù)雜的大型企業(yè)和具有共同或相關(guān)監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┞?lián)合協(xié)調(diào)監(jiān)督有其必要性和重要性。對(duì)這些監(jiān)管對(duì)象實(shí)施聯(lián)合監(jiān)督能充分利用監(jiān)管資源，實(shí)現(xiàn)信息共享，從而取得良好的監(jiān)督成效。在這方面，各地財(cái)政部門進(jìn)行了較多探索和實(shí)踐。例如，財(cái)政部駐江蘇專員辦與地方財(cái)政部門以中央財(cái)政支出為重點(diǎn)建立了聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，包括建立三級(jí)對(duì)賬制度、支出監(jiān)管工作分片聯(lián)系人制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出監(jiān)管聯(lián)系制度和重點(diǎn)支出項(xiàng)目動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)管制度；財(cái)政部駐新疆專員辦在2012年首次嘗試與新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)部門開(kāi)展聯(lián)動(dòng)檢查，通過(guò)聯(lián)合簽發(fā)通知、聯(lián)合抽調(diào)人員、聯(lián)合組織培訓(xùn)、聯(lián)合編組檢查、聯(lián)合成果共享等，全面整合監(jiān)督力量，進(jìn)行系統(tǒng)化管理，充分發(fā)揮了各自的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。值得一提的是，近年來(lái)財(cái)政部駐上海專員辦在探索境外會(huì)計(jì)監(jiān)管中，著眼于大局，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)作用，聯(lián)合其他專員辦對(duì)跨境監(jiān)管作出了重要探索，推動(dòng)著跨境監(jiān)管工作不斷發(fā)展。經(jīng)過(guò)幾年的努力，財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制取得了一定的進(jìn)展，各級(jí)各部門之間的聯(lián)合聯(lián)動(dòng)檢查得到廣泛運(yùn)用。

對(duì)于財(cái)政收支監(jiān)管、金融監(jiān)管、預(yù)算監(jiān)督等監(jiān)管領(lǐng)域，財(cái)政部門進(jìn)一步協(xié)調(diào)與人大、審計(jì)、稅務(wù)、海關(guān)、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等部門力量，通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議、開(kāi)展聯(lián)合檢查、實(shí)現(xiàn)信息共享、進(jìn)行案件移送等方式，建立有效的外部監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，能最大限度地調(diào)動(dòng)監(jiān)督力量開(kāi)展有效監(jiān)管。如財(cái)政部駐甘肅專員辦先后與地方財(cái)政部門、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、國(guó)地稅務(wù)部門聯(lián)合簽署監(jiān)管協(xié)議，從溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制、案件移送機(jī)制等方面建立行之有效的協(xié)調(diào)機(jī)制；又如，財(cái)政部駐河南專員辦自2008年就與審計(jì)署鄭州辦啟動(dòng)了包含聯(lián)席會(huì)議制度、信息通報(bào)制度、案件移送制度、調(diào)研分析制度在內(nèi)的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制；再如，財(cái)政部駐北京專員辦與人行營(yíng)管部、北京銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局、金融工作局共建包括會(huì)議輪值主持機(jī)制、信息共享機(jī)制、日常協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制、重大違規(guī)線索移送和反饋制度、通報(bào)告知機(jī)制的聯(lián)動(dòng)機(jī)制?？傮w看來(lái)，財(cái)政部門在實(shí)施監(jiān)督檢查中的對(duì)外協(xié)調(diào)機(jī)制在兩個(gè)方面進(jìn)行了積極探索：一方面是就重大專項(xiàng)資金監(jiān)管與業(yè)務(wù)主管部門開(kāi)展聯(lián)合聯(lián)動(dòng)監(jiān)管；另一方面，與審計(jì)、紀(jì)檢、稅務(wù)、銀行等其他經(jīng)濟(jì)主體建立協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制。

三、完善財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性

（一）全面深化改革導(dǎo)致監(jiān)督環(huán)境發(fā)生變化

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入全面深化改革的新階段。隨著全面深化改革的推進(jìn)，財(cái)政監(jiān)督的環(huán)境發(fā)生變化，這些變化對(duì)財(cái)政監(jiān)督產(chǎn)生的重大影響，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，財(cái)稅體制改革取得重大突破。2014年6月通過(guò)的 《深化財(cái)稅體制改革總體方案》給出了財(cái)稅體制改革的路線圖，包括建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算制度；建立健全有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系；調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等內(nèi)容。目前，這些改革正在積極推進(jìn)。新《預(yù)算法》的落地實(shí)施、《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》的印發(fā)、《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》的施行等，一系列政策密集發(fā)布，使我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督環(huán)境發(fā)生重大變化。新形勢(shì)下，財(cái)政監(jiān)督要與財(cái)稅體制的改革方向相銜接，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制執(zhí)行、政府債務(wù)管理等方面的監(jiān)督，提高監(jiān)督成效必然要求完善協(xié)調(diào)機(jī)制。另一方面，政府還權(quán)于市場(chǎng)，監(jiān)管要求提高。2013年，我國(guó)啟動(dòng)了新一輪行政管理體制改革。要求凡是市場(chǎng)能辦的事情，一律放到市場(chǎng)，政府只是履行宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理責(zé)任。因此，政府幾次取消下放行政審批事項(xiàng)，在優(yōu)化行政審批流程、科學(xué)配置行政審批權(quán)的同時(shí)，不斷加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)政府還權(quán)于市場(chǎng)，是行政體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容，這給財(cái)政監(jiān)督帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)，對(duì)監(jiān)督部門之間加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管、有效監(jiān)督提出了新要求，意味著政府介入監(jiān)管要更有效，減少重復(fù)監(jiān)管。

（二）監(jiān)督對(duì)象擴(kuò)大、監(jiān)督難度增加

新《預(yù)算法》提出全口徑預(yù)算（包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四本預(yù)算）管理，即將政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。相應(yīng)地，財(cái)政監(jiān)督的范圍也擴(kuò)大至對(duì)一切政府收支行為進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督對(duì)象擴(kuò)大。同時(shí)，新《預(yù)算法》對(duì)政府預(yù)決算公開(kāi)、地方政府債務(wù)管理等作出明確規(guī)定，將其納入到預(yù)算管理中，并要求各級(jí)政府建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，要求財(cái)政構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績(jī)效四位一體的預(yù)算管理體系，而財(cái)政監(jiān)督要嵌入預(yù)算管理全過(guò)程，監(jiān)督難度增加。而完善財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，能夠適應(yīng)監(jiān)督對(duì)象擴(kuò)大、監(jiān)督難度增加的新要求，進(jìn)一步提高財(cái)政監(jiān)督成效。

（三）多重監(jiān)管體系的存在，要求建立財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制

如前文所述，在當(dāng)前實(shí)踐探索中，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督涉及主體眾多，這在客觀上形成一個(gè)多層次的監(jiān)管體系。就財(cái)政部門來(lái)說(shuō)，橫向上看，有專司財(cái)政監(jiān)督職責(zé)的財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)，比如監(jiān)督檢查局等，有從管理角度開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，如預(yù)算管理機(jī)構(gòu)、國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)管理機(jī)構(gòu)等；縱向上看，有與各級(jí)政府相對(duì)應(yīng)的各層級(jí)財(cái)政部門及其派出機(jī)構(gòu)。就整個(gè)國(guó)家治理體系來(lái)看，涉及人大、審計(jì)、稅務(wù)、海關(guān)、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等監(jiān)督主體。不同監(jiān)督主體雖在業(yè)務(wù)上側(cè)重點(diǎn)不一，但很多時(shí)候存在交叉監(jiān)督的現(xiàn)象。因此，要想發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督合力，形成橫向聯(lián)合、上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)部銜接的一體化監(jiān)督體系，有必要建立健全財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，幫助各監(jiān)督主體間及時(shí)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，整合監(jiān)督資源，提升監(jiān)督效率。

（四）財(cái)政監(jiān)督專業(yè)性較強(qiáng)

財(cái)政監(jiān)督通過(guò)反映、督促、檢查和制裁等活動(dòng)，保證財(cái)政分配的科學(xué)有效合理，促進(jìn)財(cái)政資金使用效率提高，為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供決策依據(jù)，其對(duì)一國(guó)資源配置、收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)等財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)有促進(jìn)、規(guī)范、優(yōu)化和保障的作用。財(cái)政監(jiān)督的重要職能，以及其監(jiān)督對(duì)象的眾多和復(fù)雜性決定了財(cái)政監(jiān)督工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性。當(dāng)前，全面深化改革越深入，規(guī)范財(cái)政監(jiān)督主體行為就越重要。通過(guò)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督，對(duì)整個(gè)財(cái)政運(yùn)行狀況進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并調(diào)整，以維持我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定高速發(fā)展，這對(duì)財(cái)政監(jiān)督體系一體化提出了更高的要求。在此背景下，不僅需要各監(jiān)督主體各司其職，更需要其加強(qiáng)合作，通過(guò)一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，不斷優(yōu)化財(cái)政監(jiān)督的業(yè)務(wù)管理和成果利用水平。綜上所述，構(gòu)建財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制是必要之舉。

四、完善財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)想

當(dāng)前，各個(gè)財(cái)政監(jiān)督主體在實(shí)踐中還存在分工重復(fù)、配合不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。在全面深化改革背景下，完善財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，全面整合優(yōu)化各方監(jiān)督力量，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文提出可以從以下三個(gè)層次構(gòu)建分工明確、密切配合的財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制。

（一）國(guó)家治理層面

黨的十八屆三中全會(huì)提出 “財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，將財(cái)政提升到國(guó)家治理層面的新定位，要求財(cái)政監(jiān)督也應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有作用。構(gòu)建財(cái)政監(jiān)督與人大監(jiān)督、行政監(jiān)察、司法監(jiān)督之間相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充的監(jiān)督機(jī)制，是完善國(guó)家治理體系的必然之路。

財(cái)政、人大、司法、行政之間既各司其職，又相互補(bǔ)充協(xié)調(diào)。一方面，在全面深化改革背景下，對(duì)各監(jiān)督主體職責(zé)進(jìn)行重新設(shè)定與規(guī)劃，從國(guó)家治理層面形成分工明確、界定清晰的監(jiān)督格局；另一方面，積極構(gòu)建各監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，健全移送制度，使各主體之間既保持相對(duì)獨(dú)立又密切配合。

（二）政府部門之間

這里所講的政府部門之間的監(jiān)督主要指建立審計(jì)署、財(cái)政部、稅務(wù)局、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等政府部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。這些部門各自職能既有不同又有相互交叉部分。對(duì)此，通過(guò)立法和相關(guān)法律明確各自職能十分必要，而更重要的是建立有效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。從法治層面看，完善的政府監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制首先要求各監(jiān)督主體積極參與協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制立法，并在執(zhí)法行動(dòng)中貫徹落實(shí)，密切配合；從具體監(jiān)督工作來(lái)看，良好的協(xié)調(diào)機(jī)制還需要各監(jiān)督主體之間及時(shí)進(jìn)行信息共享，從監(jiān)督信息的搜集、加工、傳遞、反饋等方面構(gòu)建完善的監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

（三）財(cái)政部門內(nèi)部

財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制主要是基于財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)與其他各業(yè)務(wù)部門，以及各級(jí)財(cái)政部門的協(xié)調(diào)。從橫向來(lái)看，要建立財(cái)政部各司局同專員辦的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立預(yù)算司等職能部門與監(jiān)督檢查局之間的協(xié)調(diào)機(jī)制；從縱向來(lái)看，財(cái)政部要加強(qiáng)與地方財(cái)政部門的溝通聯(lián)系，協(xié)調(diào)推進(jìn)中央和地方信息開(kāi)放與共享，實(shí)現(xiàn)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通。尤其是在全面推進(jìn)專員辦轉(zhuǎn)型的背景下，完善財(cái)政部門內(nèi)部的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制顯得更為重要。作為財(cái)稅體制改革的一部分，財(cái)政部從2014年開(kāi)始全面推進(jìn)專員辦轉(zhuǎn)型，并調(diào)整優(yōu)化了財(cái)政部門內(nèi)部司局設(shè)置及其職能。財(cái)政部門內(nèi)部各個(gè)監(jiān)督主體設(shè)置及其職能變化既對(duì)原有的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制產(chǎn)生了沖擊，同時(shí)也強(qiáng)化了對(duì)各個(gè)監(jiān)督主體之間進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)的要求。因此，需要在總結(jié)過(guò)去構(gòu)建財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善財(cái)政監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制。

（作者單位：山東省沂南縣財(cái)政局）