文/王海吟 周麗萍

“漁政執(zhí)法能力建設(shè)”征文

提升漁政執(zhí)法能力確保水產(chǎn)品質(zhì)量安全

文/王海吟 周麗萍

2006年漁政機(jī)構(gòu)開始承擔(dān)水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管執(zhí)法以來，已基本建立了執(zhí)法工作制度，初步形成多機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。但由于水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱，漁政監(jiān)管能力與水產(chǎn)品生產(chǎn)能力、市場消費(fèi)需求相比，還有相當(dāng)大的距離。因此，只有明確職責(zé)，完善機(jī)制，提升執(zhí)法能力，才能保障水產(chǎn)品質(zhì)量安全。

一、明確責(zé)任權(quán)力

漁政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確其承擔(dān)的水產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管職責(zé)和應(yīng)負(fù)的責(zé)任。這樣才能保證行政權(quán)利的行使符合法律法規(guī)的規(guī)定。

（一）依法履行法律賦予的職責(zé)。《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于開展水產(chǎn)品質(zhì)量安全專項(xiàng)執(zhí)法行動的通知》（農(nóng)辦漁［2006］44號）明確水產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法是由漁業(yè)行政主管部門及其所屬的漁政管理機(jī)構(gòu)為主實(shí)施?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三條規(guī)定，縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督管理工作；第十條規(guī)定，各級人民政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全知識的宣傳。第三十九條規(guī)定，縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督檢查中，可以對生產(chǎn)、銷售的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行現(xiàn)場檢查……對經(jīng)檢測不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品，有權(quán)查封、扣押。

雖然《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二十二條規(guī)定，縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)投入品使用的管理和指導(dǎo)。但第四十六條規(guī)定，使用農(nóng)業(yè)投入品違反法律、行政法規(guī)和國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門的規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰。在相關(guān)法律法規(guī)中，只有《獸藥管理?xiàng)l例》第七十四條規(guī)定：水產(chǎn)養(yǎng)殖中的獸藥使用、獸藥殘留檢測和監(jiān)督管理以及水產(chǎn)養(yǎng)殖過程中違法用藥的行政處罰，由縣級以上人民政府漁業(yè)主管部門及其所屬的漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

因此，對水產(chǎn)品質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)督檢查和宣傳引導(dǎo)，是漁政機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)。在監(jiān)督檢查投入品使用時，可以對違法使用獸藥進(jìn)行處罰。

（二）加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出管理。按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，漁業(yè)行政主管部門對水產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管是，生產(chǎn)為主，市場為輔。2012年，全國人大十二屆一次會議《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》明確，農(nóng)業(yè)行政主管部門不再履行食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場后的相應(yīng)質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)。《國務(wù)院關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕18號）要求，合理劃分食品藥品監(jiān)管部門和農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)管邊界，做好食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出管理與批發(fā)市場準(zhǔn)入管理的銜接。

新形勢下，漁政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)水產(chǎn)品產(chǎn)地管理，就是水產(chǎn)品生產(chǎn)過程結(jié)束，準(zhǔn)予進(jìn)入市場前的管理。現(xiàn)在的問題是，對市場、對批發(fā)市場概念理解的不同，往往造成行政部門間監(jiān)管的缺位。因此，按照國務(wù)院文件，水產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的直供批發(fā)、代理商批發(fā)、經(jīng)銷商批發(fā)、第三方物流企業(yè)批發(fā)、配送中心的供貨批發(fā)，以及實(shí)體批發(fā)市場批發(fā)等，都應(yīng)當(dāng)歸口食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)管。

（三）加強(qiáng)分工合作。水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管涉及面廣，水產(chǎn)品質(zhì)量檢測檢測、漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、水產(chǎn)養(yǎng)殖病害監(jiān)測與防控、健康養(yǎng)殖技術(shù)推廣等要明確分工，加強(qiáng)合作，形成合力，共同推動水產(chǎn)質(zhì)量安全水平提升。

加強(qiáng)與相關(guān)部門的銜接。做好與飼料、獸藥管理部門的信息交流，加強(qiáng)出口水產(chǎn)品養(yǎng)殖管理協(xié)調(diào)。積極與動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)溝通，明確水生動物疫病檢疫的職責(zé)分工。農(nóng)業(yè)部《動物檢疫管理辦法》第五十二條規(guī)定：水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫，由地方動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)委托同級漁業(yè)主管部門實(shí)施。檢疫是行政行為，這種由機(jī)構(gòu)委托部門實(shí)施行政行為，往往是委托者不敢委托，受托者不愿接受委托，實(shí)施難度很大。

二、改善執(zhí)法環(huán)境

當(dāng)前我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管存在問題較多、漏洞不少，面臨著任何一個品種、任何一個投入品出問題都有可能引發(fā)水產(chǎn)品質(zhì)量安全事件。其主要原因就是水產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)境還沒有得到規(guī)范或凈化：不斷增加的養(yǎng)殖品種、數(shù)不清的養(yǎng)殖模式、數(shù)百種魚藥飼料和添加劑，還有涉及千家萬戶的養(yǎng)殖者，這些使得有限的監(jiān)管資源根本無法予以覆蓋。必須改善水產(chǎn)養(yǎng)殖監(jiān)管環(huán)境，強(qiáng)化生產(chǎn)全程控制，才能有效緩解有限的監(jiān)管資源與日益復(fù)雜的監(jiān)管對象之間的矛盾，最終實(shí)施有效監(jiān)管。

（一）爭取立法突破，全面實(shí)施養(yǎng)殖證制度。養(yǎng)殖者是養(yǎng)殖活動的主體和養(yǎng)殖產(chǎn)品質(zhì)量安全的責(zé)任者，是追溯的源頭，是最重要的監(jiān)管對象。只有明確養(yǎng)殖者，才能在出現(xiàn)質(zhì)量安全事件時進(jìn)行查處和追究，有效開展監(jiān)管工作。實(shí)際上，我國水產(chǎn)養(yǎng)殖領(lǐng)域一直是無條件開放的，對養(yǎng)殖者、養(yǎng)殖品種、養(yǎng)殖區(qū)域等等，沒有設(shè)立任何準(zhǔn)入門檻。由于沒有有效的準(zhǔn)入或登記制度，漁政人員對轄區(qū)內(nèi)漁業(yè)養(yǎng)殖者的具體情況根本無法有效掌握，所謂監(jiān)管更談不上。

實(shí)施水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證制度，不僅對進(jìn)一步穩(wěn)定水域、灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)，保護(hù)養(yǎng)殖生產(chǎn)者的合法權(quán)益，保護(hù)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境，保障水域?yàn)┩抠Y源的持續(xù)利用具有重要意義，而且對依法管理養(yǎng)殖生產(chǎn)，提升水產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，提高產(chǎn)業(yè)競爭力具有重要作用?！稘O業(yè)法》雖然確定了水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證制度，但只局限于單位和個人使用國家規(guī)劃確定用于養(yǎng)殖業(yè)的全民所有的水域、灘涂。為促進(jìn)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，修訂《漁業(yè)法》應(yīng)積極爭取把建立以養(yǎng)殖證制度為基礎(chǔ)的水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)管理制度，作為重要條款列入其中。

（二）制定發(fā)展規(guī)劃，政策上引導(dǎo)主導(dǎo)品種養(yǎng)殖。漁業(yè)行政主管部門的職責(zé)是，確保水產(chǎn)品有效供給，確保水產(chǎn)品安全供給。各地應(yīng)當(dāng)從水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)全局著眼，制定漁業(yè)發(fā)展總體的戰(zhàn)略部署和長遠(yuǎn)的規(guī)劃，從政策上引導(dǎo)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖的主要品種、提高漁業(yè)規(guī)模化及組織化程度、扶持全產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)。水產(chǎn)養(yǎng)殖品種多而雜，牽涉養(yǎng)殖技術(shù)、養(yǎng)殖方式等許多問題，監(jiān)管部門往往無法監(jiān)管到位。只有政策性引導(dǎo)大宗水產(chǎn)品養(yǎng)殖，集中力量監(jiān)管好大宗品種，才能抓大顧小，以點(diǎn)帶面。只有扶持龍頭企業(yè)、專業(yè)組織發(fā)展，實(shí)施組織化生產(chǎn)、規(guī)?；B(yǎng)殖，明確企業(yè)或業(yè)主的質(zhì)量安全主體責(zé)任，才能推行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、健康養(yǎng)殖，從源頭上確保水產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。

（三）做好養(yǎng)殖水域劃型工作，依法加強(qiáng)監(jiān)管。養(yǎng)殖水域的劃型是建立在對水域環(huán)境狀況長期監(jiān)測的基礎(chǔ)上。盡管我國已經(jīng)建立了漁業(yè)水域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，并開展了多年的監(jiān)測，但由于覆蓋范圍和監(jiān)測頻率有限，無法全面掌握養(yǎng)殖水域污染實(shí)際情況，導(dǎo)致養(yǎng)殖水域的劃型和管理工作長期滯后，一些不適宜養(yǎng)殖的區(qū)域長期養(yǎng)殖水產(chǎn)品?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第十五條、第十七條對禁止在有毒有害物質(zhì)超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域生產(chǎn)、捕撈、采集食用農(nóng)產(chǎn)品和建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地等，有明確規(guī)定。做好養(yǎng)殖區(qū)域劃型管理，首先是養(yǎng)殖水域環(huán)境監(jiān)測范圍要廣，布點(diǎn)要到位。其次是監(jiān)測頻率要合理，有利于掌握真實(shí)情況。第三是劃型要科學(xué)，符合當(dāng)?shù)貙?shí)際。

（四）規(guī)范新品種引進(jìn)，開展養(yǎng)殖品種評估和管理。我國水產(chǎn)養(yǎng)殖品種多達(dá)200余種，而且還在不斷引進(jìn)和繁育新品種?，F(xiàn)在養(yǎng)殖什么品種全由養(yǎng)殖者自定，漁業(yè)部門無法對養(yǎng)殖品種進(jìn)行規(guī)范和管理。應(yīng)當(dāng)從質(zhì)量安全角度，開展區(qū)域養(yǎng)殖品種評估和管理，建立健全新品種的風(fēng)險評估和審批制度。風(fēng)險評估，要考慮環(huán)保和防止生物入侵，也要考慮質(zhì)量安全，對新品種在質(zhì)量安全方面的風(fēng)險和整個流通鏈上的隱患，進(jìn)行全面地評估。

（五）實(shí)施品牌戰(zhàn)略，提升優(yōu)質(zhì)水產(chǎn)品的知名度。大力推進(jìn)“三品一標(biāo)”，開展水產(chǎn)健康養(yǎng)殖示范創(chuàng)建活動，著力發(fā)展特色、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、健康、安全的水產(chǎn)品。加大宣傳力度，開展?jié)O業(yè)名企、名品評選，打造水產(chǎn)名牌產(chǎn)品，提升品牌美譽(yù)度。采取多種方式，營造消費(fèi)優(yōu)質(zhì)水產(chǎn)品的良好市場氛圍，使養(yǎng)殖者在品質(zhì)增值中增加收入。

三、提升執(zhí)法能力

水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的重點(diǎn)是，全面建立和推進(jìn)對水產(chǎn)品生產(chǎn)實(shí)行全過程的綜合管理。這對漁政隊(duì)伍提升監(jiān)管能力、提高監(jiān)管水平提出了新的更高要求。

（一）認(rèn)真學(xué)習(xí)法律法規(guī)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。涉及水產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律法規(guī)，是行政基礎(chǔ)、執(zhí)法依據(jù)，必須熟知熟會。圍繞農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全，我國制定了相關(guān)的法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了一系列公告等文件。漁政人員只有掌握扎實(shí)的法律和專業(yè)知識，才能有過硬的業(yè)務(wù)本領(lǐng)秉公執(zhí)法，也才能向漁民群眾宣傳法律法規(guī)，幫助養(yǎng)殖者和消費(fèi)者提高質(zhì)量安全意識。

（二）加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)執(zhí)法，提高監(jiān)管效能。水產(chǎn)養(yǎng)殖全過程環(huán)節(jié)多、時間長，監(jiān)管任務(wù)繁重，必須圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)重點(diǎn)監(jiān)管。一是加強(qiáng)水產(chǎn)品產(chǎn)地質(zhì)量安全監(jiān)管。水產(chǎn)品產(chǎn)地的產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管是法律法規(guī)明確由漁業(yè)部門負(fù)責(zé)，是監(jiān)管工作的重點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)地監(jiān)管的基礎(chǔ)上，建立健全養(yǎng)殖水產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出制度。二是加強(qiáng)重點(diǎn)證照檢查。對養(yǎng)殖場是否取得合法證件，是否按規(guī)定建立檔案制度，是否合法使用投入品等進(jìn)行重點(diǎn)檢查。三是突出季節(jié)性檢查監(jiān)督。根據(jù)不同季節(jié)、不同品種生產(chǎn)的特點(diǎn)，分析查找水產(chǎn)品質(zhì)量安全存在的隱患和關(guān)鍵點(diǎn)，有的放矢地開展執(zhí)法檢查。尤其是加強(qiáng)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)時段、重點(diǎn)養(yǎng)殖場執(zhí)法檢查。四是建立執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制。漁政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)同食品藥品、公安、飼料、獸藥、動物衛(wèi)生等建立聯(lián)合執(zhí)法長效機(jī)制，共同開展水產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法監(jiān)管。

（三）創(chuàng)新工作思路，提高管理水平。按照“用網(wǎng)格化的監(jiān)管模式落實(shí)職責(zé)，用信息化的手段實(shí)現(xiàn)全程可追溯監(jiān)管，用激勵和倒逼機(jī)制督促企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任，用制度化的保障措施建立長效機(jī)制”的工作思路，堅(jiān)持五個結(jié)合，實(shí)現(xiàn)水產(chǎn)養(yǎng)殖全程監(jiān)管。一是堅(jiān)持專項(xiàng)整治和日常監(jiān)管相結(jié)合。在日常監(jiān)管常態(tài)化的基礎(chǔ)上，通過專項(xiàng)整治行動，對違法違規(guī)行為長期保持高壓態(tài)勢。二是堅(jiān)持依法許可和證后監(jiān)管相結(jié)合。嚴(yán)把水產(chǎn)苗種生產(chǎn)、“三品一標(biāo)”的準(zhǔn)入關(guān)和證后監(jiān)管關(guān)，對存在問題的及時查處溯源。三是堅(jiān)持監(jiān)督抽檢和打擊查處相結(jié)合。通過實(shí)施監(jiān)督抽檢，堅(jiān)決打擊非法養(yǎng)殖行為，嚴(yán)厲查處不合格產(chǎn)品，公開通報(bào)違法企業(yè)和不合格產(chǎn)品。四是堅(jiān)持制度建設(shè)和規(guī)范管理相結(jié)合。建立生產(chǎn)經(jīng)營者責(zé)任制，建立和落實(shí)“黑名單”制度，引導(dǎo)行業(yè)自律。五是堅(jiān)持信息技術(shù)和創(chuàng)新監(jiān)管相結(jié)合。實(shí)施水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管示范市、縣網(wǎng)格化管理，探索可追溯全程監(jiān)管模式。

（四）嚴(yán)格執(zhí)法程序，提高辦案質(zhì)量。嚴(yán)格的執(zhí)法程序是提高辦案質(zhì)量的生命。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行受理、立案、調(diào)查取證、告知權(quán)利、作出決定、執(zhí)行的程序要求。對重大事項(xiàng)，管理相對人、利害關(guān)系人依法要求聽證的，應(yīng)當(dāng)組織聽證。漁政機(jī)構(gòu)行使自由裁量權(quán)時，應(yīng)當(dāng)在行政決定中說明理由。

（五）重視輿論監(jiān)督作用，提高公關(guān)能力。加強(qiáng)宣傳，通過媒體力量，讓廣大消費(fèi)者了解和支持漁政執(zhí)法。對突發(fā)水產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，預(yù)案準(zhǔn)備要充分，事件分類要準(zhǔn)確，應(yīng)對措施要得力，信息公開要及時。加強(qiáng)漁政人員公共關(guān)系能力的培訓(xùn)，爭取多方支持。

作者單位：廣西壯族自治區(qū)水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)局