王 松

（長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 41004）

“三社聯(lián)動(dòng)”社區(qū)治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)策略研究

王 松

（長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 41004）

社會(huì)治理是我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域改革的目標(biāo)，社會(huì)協(xié)同治理是改革的過(guò)渡階段。在這一背景下，“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制是社區(qū)治理現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)，其核心的問(wèn)題包括“三個(gè)主體如何產(chǎn)生、每個(gè)主體承擔(dān)何種責(zé)任、彼此間如何聯(lián)動(dòng)”。引入社工、培育社區(qū)組織、推行“兩務(wù)分離”、實(shí)行“社區(qū)事務(wù)工作坊”是“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)現(xiàn)路徑。

三社聯(lián)動(dòng)；社區(qū)治理；實(shí)現(xiàn)策略

隨著改革的進(jìn)一步深化，我國(guó)許多“單位人”、“自由人”、“務(wù)工農(nóng)民”都成為社區(qū)人，社區(qū)管理的對(duì)象越來(lái)越多，社區(qū)承接的任務(wù)和發(fā)揮功能越來(lái)越大，社區(qū)在人們生活中的地位越來(lái)越重要,社區(qū)成為社會(huì)領(lǐng)域改革的前沿陣地與文明城市創(chuàng)建的窗口。深圳“社區(qū)委員會(huì)與社區(qū)工作站并行”、江蘇“一個(gè)核心，三套工作”、上?！皟杉?jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”、長(zhǎng)沙“社會(huì)管理社區(qū)化、社區(qū)管理社會(huì)化”等模式都是基于對(duì)“一委一居一站一會(huì)”傳統(tǒng)社區(qū)管理體制的優(yōu)化與創(chuàng)新，從主體、機(jī)制、方法進(jìn)行持續(xù)的探索。十八屆三中全會(huì)提出了“社會(huì)協(xié)同治理”，為社區(qū)管理創(chuàng)新指明了方向。在此背景下“三社聯(lián)動(dòng)”符合時(shí)代特征，并取得了現(xiàn)實(shí)成效，逐步成為了我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域改革過(guò)渡階段的必然選擇。主體有哪些、主體間如何分權(quán)、彼此間又如何聯(lián)動(dòng)是實(shí)現(xiàn)“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制需要面臨與解的問(wèn)題。

一、三個(gè)案例的分析與比較

1．“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的典型實(shí)踐

鎖金村社區(qū)成立于20世紀(jì)80年代，在社區(qū)管理成效方面曾經(jīng)在南京市乃至全國(guó)都處于遙遙領(lǐng)先地位，是諸多新生社區(qū)爭(zhēng)相模仿學(xué)習(xí)的“榜樣”[1]。經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，鎖金村在當(dāng)前社區(qū)管理模式改革和創(chuàng)新的浪潮中依然扮演著重要的角色，開(kāi)展了“三社聯(lián)動(dòng)”的嘗試與探索。在社區(qū)管理創(chuàng)新實(shí)踐中，社區(qū)黨委是領(lǐng)導(dǎo)者、社區(qū)居委會(huì)是主體、社工隊(duì)伍是專業(yè)力量、社會(huì)組織是重要參與者。社區(qū)居委會(huì)培育了文化活動(dòng)類、社區(qū)服務(wù)類、維權(quán)類協(xié)會(huì)及慈善救助類社區(qū)社會(huì)組織13個(gè)，如科普協(xié)會(huì)、福星藝術(shù)團(tuán)、藝海潮書(shū)法協(xié)會(huì)、黨員義工服務(wù)站、志愿者協(xié)會(huì)、放學(xué)來(lái)吧等，與這些社區(qū)組織共同推動(dòng)專業(yè)服務(wù)常規(guī)化、常規(guī)服務(wù)制度化、社區(qū)教育多元化。如福祿貝爾童書(shū)館、羅老師沙盤游戲室等，與高校合作引入年輕的大學(xué)生社工創(chuàng)辦“大學(xué)生法律服務(wù)社”，并開(kāi)展“保潔員心理輔導(dǎo)”小組活動(dòng)。為保障“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的有序推進(jìn)，鎖金村社區(qū)還確立了“三會(huì)一審”制度，施行政府性事務(wù)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、社會(huì)性事務(wù)召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)、對(duì)社會(huì)管理主體考核時(shí)召開(kāi)評(píng)議與審議會(huì)。

長(zhǎng)沙縣樂(lè)和鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)于2013年6月，由長(zhǎng)沙縣委縣政府引進(jìn)公益組織北京地球村的樂(lè)和理念，在5個(gè)示范村開(kāi)展并實(shí)施了“樂(lè)和鄉(xiāng)村示范村建設(shè)”項(xiàng)目，以期通過(guò)樂(lè)和治理之道的實(shí)踐，構(gòu)建“樂(lè)和鄉(xiāng)村”，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理[2]。該項(xiàng)目是“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制在農(nóng)村社區(qū)的典型實(shí)踐，具體舉措是：鎮(zhèn)黨委在村成立社工站，作為村級(jí)社會(huì)工作平臺(tái)；在村民組成立樂(lè)和互助會(huì)。第一，充分發(fā)揮基層黨員、鄉(xiāng)村賢達(dá)、致富能手的作用，推選出具有公共精神的樂(lè)和代表，并建立樂(lè)和代表聯(lián)系農(nóng)戶制度，搭建村民小組自治平臺(tái)；由村支書(shū)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)，商議村組公共事務(wù)，建立村支兩委干部聯(lián)系互助會(huì)制度，搭建多方參與的共治平臺(tái)。第二，推行“三事分流”，喚醒村民責(zé)任，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)。將鄉(xiāng)村事務(wù)進(jìn)行梳理分類，屬于政府管的大事由鎮(zhèn)村負(fù)責(zé)；屬于村社公共事務(wù)的小事由互助會(huì)負(fù)責(zé)，屬于農(nóng)戶個(gè)人的私事由各家各戶負(fù)責(zé)。第三，改革投入機(jī)制，激活公共意識(shí)，實(shí)現(xiàn)利益共享。按照責(zé)權(quán)利相對(duì)應(yīng)的原則，鼓勵(lì)和引導(dǎo)村民通過(guò)互助會(huì)自主管理、使用、籌集和監(jiān)督涉農(nóng)公共資金，讓互助會(huì)全程參與公共項(xiàng)目的申報(bào)、實(shí)施、評(píng)估和后續(xù)監(jiān)督各環(huán)節(jié)。

湖中社區(qū)為老舊社區(qū)，位于長(zhǎng)沙市望月湖街道的中心地帶，占地面積0.125平方公里，居民住宅樓28樓，常住居民1232戶，總?cè)丝?513人。由于湖南省樂(lè)善社會(huì)工作發(fā)展中心注冊(cè)成立后“落地”社區(qū)的需要，從區(qū)民政局、街道層面進(jìn)行選點(diǎn)與推動(dòng)[3]，湖中社區(qū)在2015年10月為社工機(jī)構(gòu)免費(fèi)提供近80平米的辦公與活動(dòng)場(chǎng)地，并從惠民資金中安排專項(xiàng)資金用于購(gòu)買老年人社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目。該項(xiàng)目分為兩個(gè)階段進(jìn)行：第一階段為社會(huì)工作者為主體的服務(wù)，開(kāi)展個(gè)案、小組與社區(qū)活動(dòng)30余期；第二階段，在這些活動(dòng)過(guò)程中，社會(huì)工作者真正融入社區(qū)，發(fā)現(xiàn)社區(qū)骨干，培育出社區(qū)領(lǐng)袖，成立社區(qū)志愿服務(wù)隊(duì)，在社區(qū)居委會(huì)的主導(dǎo)下開(kāi)展社區(qū)公共事務(wù)參與、社區(qū)特殊人群服務(wù)。如在社區(qū)環(huán)境提質(zhì)改造過(guò)程中參與安全防范宣傳、教育與引導(dǎo)工作、在失獨(dú)家庭服務(wù)中開(kāi)展了多期上門陪伴、公益演出活動(dòng)等。

2．“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐的內(nèi)在比較

“三社聯(lián)動(dòng)”是通過(guò)社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織培育和社工參與的方式，增強(qiáng)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作之間的有效互動(dòng)、溝通、協(xié)作，形成共享資源、互相促進(jìn)、共同進(jìn)步的良好局面，從而構(gòu)建出充滿活力的基層社會(huì)管理新格局。上述三個(gè)實(shí)踐，都得到了上級(jí)政府的高度重視，也得到了媒體的廣泛傳播，具有各自的特色與共同點(diǎn)：

一是推動(dòng)力量有差異，但仍以政府為主導(dǎo)。鎖金村社區(qū)由內(nèi)在需求動(dòng)力驅(qū)動(dòng)，由社區(qū)黨委、社區(qū)居委會(huì)主動(dòng)引入大學(xué)生社工并培育社會(huì)組織；長(zhǎng)沙縣樂(lè)和鄉(xiāng)村項(xiàng)目由經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后社會(huì)領(lǐng)域改革的外部驅(qū)動(dòng)，由縣委縣政府采用先進(jìn)理念，引入社工并培育社區(qū)組織；湖中社區(qū)前期由外部專業(yè)社工機(jī)構(gòu)推動(dòng)，后期由社區(qū)提供場(chǎng)地與惠民資金支持，探索“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。

二是“三社聯(lián)動(dòng)”主體形成途徑有差異。區(qū)別于鎖金村的大學(xué)生社工，社會(huì)組織都是由社區(qū)自已引入與培育的，長(zhǎng)沙縣與湖中社區(qū)都具有相同的特點(diǎn)，即先引入專業(yè)社工力量，然后由社工培育出社區(qū)社會(huì)組織。

三是“三社聯(lián)動(dòng)”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制不同。鎖金村采用“三會(huì)一審”制度，按照不同的事務(wù)性質(zhì)組織相關(guān)主體召開(kāi)不同類型的會(huì)議；長(zhǎng)沙縣樂(lè)和鄉(xiāng)村采用聯(lián)席會(huì)議制度，每月定期召開(kāi)一次，若有重大事務(wù)也可臨時(shí)召集;湖中社區(qū)并未形成聯(lián)系制度，只是根據(jù)需要臨時(shí)由社區(qū)書(shū)記或社工機(jī)構(gòu)總干事召集“三社”開(kāi)會(huì)。

二、“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的內(nèi)在邏輯

1．“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制中主體間的關(guān)系是政府主導(dǎo)

我國(guó)從1978年提出經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)放至1992年對(duì)外宣稱“確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體地位”，期間共歷時(shí)13年時(shí)間，這一階段為“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”時(shí)期，學(xué)術(shù)界也將其稱之為“過(guò)渡階段”。過(guò)渡階段最為明顯的特征為：計(jì)劃調(diào)節(jié)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔；國(guó)家經(jīng)營(yíng)為主導(dǎo)，民間資本力量較弱且參與空間有限。根據(jù)新制度主義觀點(diǎn)，不確定性是助長(zhǎng)模仿的一種強(qiáng)大力量，當(dāng)組織的技術(shù)難以理解時(shí)，當(dāng)目標(biāo)模糊時(shí)，或當(dāng)環(huán)境產(chǎn)生象征性的不確定時(shí)，組織就會(huì)根據(jù)模仿來(lái)塑造自身。正如約翰·邁耶所說(shuō)“很容易預(yù)測(cè)一個(gè)新興國(guó)家行政管理的組織形式，而無(wú)需知道這個(gè)國(guó)家本身的任何方面，因?yàn)橹苓厙?guó)家都是趨同的——在行政管理和經(jīng)濟(jì)模式上”[4]。我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域改革具有很強(qiáng)的不確定性，必然主動(dòng)模仿經(jīng)濟(jì)改革中已有的成功經(jīng)驗(yàn)，即存在一個(gè)長(zhǎng)時(shí)間的過(guò)渡階段。相比較經(jīng)濟(jì)改革利益趨動(dòng)機(jī)制，社會(huì)領(lǐng)域的改革需要公民意識(shí)與志愿精神的培養(yǎng)，所以過(guò)渡階段持續(xù)的時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)。在這一階段中，仍為政府治理力量占主導(dǎo)、社會(huì)力量參與的格局。所以在社區(qū)治理創(chuàng)新與“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的踐行中應(yīng)以政府力量為主導(dǎo)，在現(xiàn)實(shí)中應(yīng)由街道派駐社區(qū)的社區(qū)工作站（社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)公共服務(wù)中心、社區(qū)黨群服務(wù)中心等）主導(dǎo)，社會(huì)工作者、社會(huì)組織作為協(xié)同力量來(lái)開(kāi)展社區(qū)管理與服務(wù)。

2“．三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的構(gòu)建過(guò)程是社區(qū)的再組織化

單位制社會(huì)解體后，社區(qū)承擔(dān)起所有原先由“單位”來(lái)完成的諸多功能，人口管理、計(jì)劃生育、社會(huì)救助等職責(zé)由社區(qū)居委會(huì)或社區(qū)服務(wù)站來(lái)完成。隨著流動(dòng)人口增加、物業(yè)的商品化進(jìn)程，社區(qū)的“工作關(guān)系”、“地緣文化”紐帶迅速斷裂，呈現(xiàn)出“碎片化”特征，整體性治理將成為社區(qū)管理體制創(chuàng)新與改革的方向。整體性治理由?？怂顾岢?，在《邁向整體性治理》一書(shū)中指出“組織的結(jié)構(gòu)化安排與公共政策的價(jià)值實(shí)現(xiàn)[5]”是實(shí)現(xiàn)整體性治理的工作策略?！叭缏?lián)動(dòng)”機(jī)制，由專業(yè)社工將社區(qū)居民組織起來(lái)做“有意義的事”，是基于“志愿精神與公民意識(shí)”對(duì)“碎片化”的社區(qū)再組織化的過(guò)程，這一過(guò)程受到政府公共政策的影響，同時(shí)也影響著政治價(jià)值，是制度化在實(shí)踐過(guò)程中的完整體現(xiàn)，能夠使碎片化社區(qū)向整體性治理邁進(jìn)。

3．“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的實(shí)現(xiàn)保障是制度空間

“三社聯(lián)動(dòng)”的出現(xiàn)與發(fā)展是制度創(chuàng)新的過(guò)程，制度空間維度直接影響“三社聯(lián)動(dòng)”的成效。通常認(rèn)為，制度空間是制度作用下的空間網(wǎng)絡(luò)，是主體行動(dòng)過(guò)程中的空間載體，是外在制度對(duì)行動(dòng)主體的塑造范圍。在“三社聯(lián)動(dòng)”體系中，三個(gè)主體內(nèi)在互動(dòng)機(jī)制克服了傳統(tǒng)社區(qū)管理平臺(tái)的行政性、非專業(yè)化特點(diǎn)，避免了社會(huì)工作者參與渠道受阻的困擾，也防止了社區(qū)社會(huì)組織負(fù)外部性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了“三主體”間有效互動(dòng)、溝通、協(xié)作，形成共享資源、互相促進(jìn)、共同進(jìn)步的良好局面，從而構(gòu)建出充滿活力的基層社會(huì)管理新格局，其工作成效會(huì)帶來(lái)內(nèi)部能動(dòng)效能而拓展制度空間，但外部制度環(huán)境塑造范圍有限，不能將“三社聯(lián)動(dòng)”體系與現(xiàn)行制度環(huán)境相適應(yīng)與配合。例如“三社聯(lián)動(dòng)”僅作為地方創(chuàng)新的舉措而非推行的制度，需要納入當(dāng)?shù)卣陌l(fā)展規(guī)劃，出臺(tái)相應(yīng)的財(cái)政保障制度。

三、“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制實(shí)現(xiàn)的路徑分析

“三社聯(lián)動(dòng)”是社區(qū)治理現(xiàn)代化的過(guò)渡階段，需要由政府或代表政府的社區(qū)工作站主導(dǎo)，引入專職社工，培育社會(huì)組織，做好“兩務(wù)”分離，實(shí)現(xiàn)“三主體”聯(lián)動(dòng)?！叭缏?lián)動(dòng)”機(jī)制的構(gòu)建具體需要五個(gè)步驟：

第一步，引入專職社工。社區(qū)引入專職社工的途徑有三個(gè)：設(shè)立社會(huì)工作站，由社區(qū)招募專職社會(huì)工作者；采用購(gòu)買服務(wù)的方式，引入社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)；直接向社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買社會(huì)工作者崗位。在實(shí)際工作中，社會(huì)工作者應(yīng)拋棄“唯個(gè)人化”、“唯行動(dòng)論”與“唯方法論”的三種傾向，而是倡導(dǎo)社會(huì)公正與社會(huì)關(guān)懷的“社會(huì)性”的社會(huì)工作。在這里，社會(huì)工作者更類似于“社會(huì)活動(dòng)家”。

第二步，由社會(huì)工作者培育社會(huì)組織。社會(huì)工作者進(jìn)入社區(qū)后，經(jīng)過(guò)廣泛的調(diào)查評(píng)估，尋找社區(qū)、社會(huì)工作及社區(qū)居民都認(rèn)為“有意義”的事，然后在經(jīng)過(guò)社區(qū)推介、活動(dòng)開(kāi)展發(fā)現(xiàn)一批對(duì)這件“有意義事情”感興趣的人，將這批居民作為社會(huì)組織的骨干進(jìn)行培養(yǎng)，對(duì)他們進(jìn)行“團(tuán)隊(duì)建設(shè)、社區(qū)社會(huì)組織如何成立”等相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)，然后選舉出社區(qū)社會(huì)組織的領(lǐng)袖，到相關(guān)部門注冊(cè)或備案并召開(kāi)成立大會(huì)。

第三步，實(shí)現(xiàn)“兩務(wù)”分享。將社區(qū)現(xiàn)承擔(dān)的所有社區(qū)事務(wù)，按照公共事務(wù)類與人群服務(wù)類進(jìn)行精簡(jiǎn)、分類與轉(zhuǎn)化，社區(qū)事務(wù)性工作由社區(qū)服務(wù)站（社區(qū)工作站）負(fù)責(zé)、社區(qū)人群服務(wù)類工作由社區(qū)社會(huì)工作者或社區(qū)社會(huì)組織承接，實(shí)現(xiàn)三個(gè)主體間責(zé)任分擔(dān)。

第四步，成立“社區(qū)事務(wù)工作坊”。由社區(qū)服務(wù)站站長(zhǎng)牽頭組織，社區(qū)社會(huì)工作者、社區(qū)社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人共同參與，定期召開(kāi)會(huì)議，商討涉及三個(gè)主體任務(wù)的事項(xiàng)，如遇重大事項(xiàng)可臨時(shí)召集會(huì)議。

第五步，社區(qū)管理與服務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展。依托“三社聯(lián)動(dòng)”，選取“人群服務(wù)、居民自治、空間設(shè)計(jì)、社區(qū)文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展”等某一個(gè)方面作為切入點(diǎn)，在進(jìn)行常規(guī)事務(wù)與傳統(tǒng)服務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行整體社區(qū)的營(yíng)造。

總體而言，“三社聯(lián)動(dòng)”一定要由政府主導(dǎo)推動(dòng)，“社會(huì)工作者”的定位一定是具有“社會(huì)性”并具備“社會(huì)活動(dòng)家”的能力，“社會(huì)組織”是“社區(qū)社會(huì)組織”。從實(shí)踐角度來(lái)看：“三社聯(lián)動(dòng)”并不是社區(qū)管理創(chuàng)新的唯一救命稻草，在很多地方都不適用；從方向把握來(lái)看：需要整體的社區(qū)營(yíng)造，社會(huì)工作作為專業(yè)力量，在發(fā)展不夠成熟的情況下，可以用其他專業(yè)來(lái)替代性推動(dòng)；從持續(xù)發(fā)展來(lái)看：“三社聯(lián)動(dòng)”或其他創(chuàng)新需要有足夠的空間保障，如制度空間、財(cái)政空間。

[1] 陳麗，馮新轉(zhuǎn)．三社聯(lián)動(dòng)與社區(qū)管理創(chuàng)新：江蘇個(gè)案[J]．重慶社會(huì)科學(xué)，2012（,2）.

[2] 案例來(lái)自長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院社會(huì)工作學(xué)院橫向課題《長(zhǎng)沙縣樂(lè)和鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目個(gè)案研究》的調(diào)研資料.

[3] 案例來(lái)自筆者作為湖南省樂(lè)善社會(huì)工作發(fā)展中心專業(yè)督導(dǎo)時(shí)的實(shí)踐資料.

[4] 張永宏主編．組織社會(huì)學(xué)的新制度主義學(xué)派[M]．上海：上海人民出版社，2007.30－31.

[5] 黃滔.整體性治理制度化策略研究[J].行政與法，2010（,2）：2.

C916.2

A

1671-5136(2016)04-0021-03

2016-11-02

本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《居住空間調(diào)整與城鄉(xiāng)社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)的研究》（項(xiàng)目號(hào)：14BSH109）的階段性研究成果。

王松（1982－），男，長(zhǎng)沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院社區(qū)管理與服務(wù)系負(fù)責(zé)人、碩士研究生。研究方向：社區(qū)社會(huì)工作。