隗苗苗

（北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院，北京 101601）

我國(guó)香港地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)的現(xiàn)狀及其啟示

隗苗苗

（北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院，北京 101601）

20世紀(jì)70年代起，我國(guó)香港地區(qū)政府與社會(huì)組織建立了“官管民營(yíng)”的伙伴關(guān)系，探索將養(yǎng)老服務(wù)、家庭和兒童服務(wù)、青少年服務(wù)等領(lǐng)域的社會(huì)公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)、購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)社工服務(wù)等方式選擇服務(wù)供給方，并形成了完善的財(cái)政撥款方式和監(jiān)督機(jī)制，為其它地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)的實(shí)踐提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

政府購(gòu)買(mǎi)；社會(huì)公共服務(wù)；香港

我國(guó)香港地區(qū)從20世紀(jì)70年代就開(kāi)始探索將部分社會(huì)公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)和社會(huì)組織，取得了較好的效果。目前香港絕大部分社會(huì)公共服務(wù)是社區(qū)和社會(huì)組織承辦，社會(huì)組織已經(jīng)成為社區(qū)事務(wù)的積極參與者和社會(huì)公共服務(wù)的有效提供者。香港政府與社會(huì)組織之間“官管民營(yíng)”的伙伴關(guān)系不斷完善，向著“合約關(guān)系”轉(zhuǎn)化，構(gòu)建了健全的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度體系，建立了較為詳細(xì)和科學(xué)的服務(wù)監(jiān)察和評(píng)價(jià)方法，并通過(guò)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者提供服務(wù)，較好地保證了服務(wù)的質(zhì)量，值得其它國(guó)家和地區(qū)借鑒和學(xué)習(xí)。

一、香港政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)的背景

香港早期公共服務(wù)事業(yè)依賴(lài)國(guó)外慈善力量的支持，政府采取不干預(yù)的政策，社會(huì)組織的獨(dú)立性較強(qiáng)。隨著內(nèi)地移居香港人數(shù)的激增，香港的各種社會(huì)問(wèn)題如青年暴動(dòng)、貧困、教育等越發(fā)嚴(yán)重，引起了政府對(duì)此前政策的反思。20世紀(jì)50年代，內(nèi)地大量民眾移居香港，福利需求急劇增加，促使香港政府于1958年把原屬于華民政務(wù)司的社會(huì)局成立為獨(dú)立的部門(mén)——社會(huì)福利署，負(fù)責(zé)制定及推行社會(huì)福利服務(wù)，這一做法標(biāo)志著政府開(kāi)始介入到社會(huì)公共服務(wù)的提供中。20世紀(jì)70年代以后，政府正式肯定社會(huì)組織的貢獻(xiàn)，逐漸明確推行服務(wù)的方式不是由政府包攬，而是采用“官管民營(yíng)”的方式，即政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、政策、提供經(jīng)費(fèi)、進(jìn)行服務(wù)監(jiān)督，并負(fù)責(zé)提供社會(huì)保障和緊急救援服務(wù)，由社會(huì)組織承擔(dān)大部分社會(huì)公共服務(wù)。自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，政府不斷提高社會(huì)公共服務(wù)支出，建立健全服務(wù)政策，香港的公共服務(wù)事業(yè)進(jìn)入了“黃金年代”。到了20世紀(jì)90年代，由于“新管理主義”思潮的涌現(xiàn)，政府開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“物有所值”及服務(wù)效率，期待“物超所值”。加上經(jīng)濟(jì)下滑，政府和社會(huì)組織關(guān)系轉(zhuǎn)為“合約關(guān)系”。其中政府之角色轉(zhuǎn)為購(gòu)買(mǎi)者，而社會(huì)組織則轉(zhuǎn)為服務(wù)提供者。在新系統(tǒng)的運(yùn)作下，政府引進(jìn)“服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度”，訂立《津貼及服務(wù)協(xié)議》，用以確保社會(huì)組織的服務(wù)質(zhì)量。在問(wèn)責(zé)關(guān)系上，政府則轉(zhuǎn)為“監(jiān)察者”和“協(xié)調(diào)者”的角色[1]。

二、香港政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)的現(xiàn)狀

（一）購(gòu)買(mǎi)的重點(diǎn)領(lǐng)域及項(xiàng)目

社會(huì)組織參與社會(huì)公共服務(wù)在香港有悠久的歷史傳統(tǒng)，早在19世紀(jì)中后期，香港就出現(xiàn)了一批具有中國(guó)傳統(tǒng)形式的慈善團(tuán)體(如宗祠)，開(kāi)展接濟(jì)窮人，為病人看病等。如果從1870年?yáng)|華三院成立開(kāi)始計(jì)算，香港社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展至今己有近140多年的歷史。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，政府逐漸將部分社會(huì)公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)和民間組織，取得了較好的改革效果。在香港，社會(huì)公共服務(wù)、福利性民間組織的總收入中，約70%來(lái)自于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，只有30%來(lái)自于社會(huì)捐贈(zèng)和服務(wù)收費(fèi)，其中不包括政府補(bǔ)貼民間組織辦學(xué)的教育支出[2]。目前香港上千家福利服務(wù)機(jī)構(gòu)絕大部分是社區(qū)和民間組織承辦。社區(qū)和民間組織從事社區(qū)服務(wù)、安老服務(wù)（養(yǎng)老服務(wù)）、家庭及兒童服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、青少年發(fā)展等，大約為200萬(wàn)人提供福利服務(wù)，在香港社會(huì)中扮演著重要角色。

1、養(yǎng)老服務(wù)

香港的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)一直以“居家安老”為發(fā)展目標(biāo)，按照服務(wù)的形式，大體可以將香港的養(yǎng)老服務(wù)分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是社區(qū)照顧及支援服務(wù)，一類(lèi)是院舍照顧服務(wù)（即機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)）。

在社區(qū)照顧方面，通過(guò)長(zhǎng)者地區(qū)中心、長(zhǎng)者鄰舍中心、長(zhǎng)者活動(dòng)中心、長(zhǎng)者日間護(hù)理中心等提供服務(wù)。截止到2014年9月30日，香港地區(qū)的長(zhǎng)者地區(qū)中心達(dá)到了41家，長(zhǎng)者鄰舍服務(wù)中心168家[3]，長(zhǎng)者日間護(hù)理中心67家，此外，還有家務(wù)助理服務(wù)隊(duì)1個(gè)，綜合家居照顧服務(wù)隊(duì)60個(gè)，長(zhǎng)者志愿服務(wù)隊(duì)41個(gè)，改善家居及社區(qū)照顧服務(wù)隊(duì)24個(gè)。服務(wù)的內(nèi)容包括護(hù)老者支援、日間護(hù)理、日間暫托、改善家居環(huán)境、家務(wù)助理等，以幫助老年人盡量留在社區(qū)生活。

在院舍照顧方面，2013年至2014年度，香港共有安老院69個(gè)，入住823個(gè)老人，護(hù)理安老院120個(gè)，服務(wù)13724名老人。除了政府資助建設(shè)機(jī)構(gòu)外，香港社會(huì)福利署1998年開(kāi)始推出“改善買(mǎi)位計(jì)劃”，向私營(yíng)安老院購(gòu)買(mǎi)床位，一方面可以幫助私營(yíng)安老院改善員工比例和人均面積標(biāo)準(zhǔn)來(lái)提高服務(wù)水平，另一方面可以縮短老人輪候入住的時(shí)間。從2001年開(kāi)始，社會(huì)福利署引入公開(kāi)競(jìng)投的方式，作為資助院舍服務(wù)運(yùn)營(yíng)者的新模式，被稱(chēng)為“合約院舍”，目的是提高院舍服務(wù)的質(zhì)量、鼓勵(lì)創(chuàng)新和增值服務(wù)，確保成本效益。截止到2015年3月31，香港共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位31467張，其中享受政府資助的床位數(shù)為26325張，占到總床位數(shù)量的83.7%。

2、家庭和兒童福利服務(wù)

香港福利署制定的家庭和兒童福利的目標(biāo)是：維系和鞏固家庭凝聚力，促使家庭和睦，協(xié)助個(gè)人和家庭預(yù)防和解決個(gè)人及家庭問(wèn)題，并為依靠自己力量滿足需求的家庭提供服務(wù)。主要的服務(wù)內(nèi)容有：為發(fā)生家庭問(wèn)題或危機(jī)的居民及其家人提供家庭問(wèn)題的個(gè)案輔導(dǎo)和支持服務(wù)，幫助其解決問(wèn)題和克服危機(jī)；開(kāi)展家庭生活教育和家務(wù)指導(dǎo)服務(wù)，通過(guò)辦講座、開(kāi)研討會(huì)、小組活動(dòng)、媒體宣傳等形式，幫助居民樹(shù)立正確的家庭理念，改善家庭關(guān)系，防止家庭問(wèn)題發(fā)生；為受到虐待、遺棄和不良行為侵害的兒童、婦女按照有關(guān)法律提供保護(hù)，包括為受害婦女提供臨時(shí)住宿和法律援助；為得不到父母照顧、被遺棄、受虐待、非法入境、出現(xiàn)行為和心理情緒方面問(wèn)題的兒童安排住宿照顧、寄養(yǎng)服務(wù)和入讀學(xué)校；為父母雙亡或被遺棄，以及非婚生而其父母不能或不愿意撫養(yǎng)的兒童物色領(lǐng)養(yǎng)家庭，處理領(lǐng)養(yǎng)申請(qǐng)等。

2013至2014年度，香港受資助的兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)包括綜合家庭服務(wù)中心24個(gè)，服務(wù)個(gè)案14802個(gè)，日間幼兒中心12個(gè)，服務(wù)690名兒童，住宿幼兒中心3個(gè)，服務(wù)198名兒童，家庭指導(dǎo)服務(wù)工作者13人，服務(wù)個(gè)案744個(gè)，家務(wù)生活教育22個(gè)，舉辦活動(dòng)1534個(gè)[4]。

3、青少年服務(wù)

香港社會(huì)福利署通過(guò)補(bǔ)貼社會(huì)組織，為青少年提供一系列預(yù)防、發(fā)展和補(bǔ)救服務(wù)，協(xié)助培育他們成為思想成熟、富責(zé)任感和對(duì)社會(huì)有貢獻(xiàn)的好市民，同時(shí)發(fā)展青少年的潛能，協(xié)助他們健康成長(zhǎng)及面對(duì)來(lái)自家庭、朋輩、學(xué)校及社會(huì)的挑戰(zhàn)，培養(yǎng)他們對(duì)社會(huì)的歸屬感，從而對(duì)社會(huì)做出承擔(dān)。青少年服務(wù)主要的服務(wù)內(nèi)容有：綜合青少年服務(wù)中心、學(xué)校社會(huì)工作服務(wù)（每間中學(xué)至少有一名全職駐校社工）、課余托管計(jì)劃、青年熱線服務(wù)等。綜合青少年服務(wù)中心旨在提供一站式的學(xué)校社工及外展服務(wù)，中心的社工隊(duì)伍會(huì)在一名主任督導(dǎo)下，為青少年提供全面的服務(wù)。

截止到2014年底，香港共有青年中心4家，會(huì)員人數(shù)達(dá)到4646人，青少年中心14個(gè)，會(huì)員22575人，共有470個(gè)學(xué)校提供社工服務(wù)，個(gè)案數(shù)量達(dá)到16077個(gè)，青少年外展隊(duì)19個(gè)，社區(qū)志愿服務(wù)計(jì)劃5個(gè)，服務(wù)人數(shù)達(dá)到3568個(gè)[5]。

4、殘疾人服務(wù)

香港的殘疾人服務(wù)旨在協(xié)助殘疾人士盡量發(fā)展本身的體能、智力及適應(yīng)社會(huì)生活的能力，并鼓勵(lì)他們?nèi)谌肷鐓^(qū)，使其得以全面融入社會(huì)。為了達(dá)到這一目標(biāo)，社會(huì)福利署直接或透過(guò)撥款資助社會(huì)組織，為殘疾人士提供全面的社會(huì)康復(fù)服務(wù)。

截止到2014年底，香港共有特殊幼兒中心37家，早期教育及訓(xùn)練中心40家，精神健康綜合社區(qū)中心24個(gè)，弱智人士宿舍和輔助宿舍共125家。此外，香港還為殘疾人提供職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)，建立的綜合職業(yè)訓(xùn)練中心2家，在職培訓(xùn)計(jì)劃14個(gè)，綜合職業(yè)康復(fù)服務(wù)中心26家，展能中心81個(gè)，庇護(hù)工廠34家[6]。

（四）服務(wù)供給方選擇及合作機(jī)制

在香港，約80%的受政府資助的社會(huì)公共服務(wù)是由社會(huì)組織提供的[7]。在社會(huì)公共服務(wù)的承辦方面，香港成功建立了政府與社會(huì)組織“官管民營(yíng)”的“伙伴”關(guān)系，明確了社會(huì)公共服務(wù)由政府與社會(huì)組織共同負(fù)責(zé)的模式。1991年發(fā)布的《社會(huì)福利白皮書(shū)》充分肯定了這一關(guān)系的重要意義：“維持充滿活力和進(jìn)步的自愿機(jī)構(gòu)部分，并使其在與政府的真正的伙伴關(guān)系中運(yùn)作，對(duì)于社會(huì)福利的未來(lái)發(fā)展至為重要”[8]。具體來(lái)說(shuō)，就是經(jīng)費(fèi)以政府提供為主，民間籌措為輔；服務(wù)則以民間提供為主，政府提供為輔。政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)的方式，購(gòu)買(mǎi)大量的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)。

1、購(gòu)買(mǎi)方式：競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)

香港社會(huì)福利署設(shè)有“合約管理組”，主要職能是“推行以競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)方式分配福利服務(wù)單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)策略，達(dá)到提供最物有所值的服務(wù)的目的”。其具體職責(zé)是：第一，通過(guò)制定和推行以競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)方式分配福利服務(wù)單位的政策及程序；第二，檢查服務(wù)生產(chǎn)者是否遵從合約規(guī)定。

社會(huì)福利署將競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)的主要特點(diǎn)總結(jié)為：按政府物料供應(yīng)及采購(gòu)規(guī)則進(jìn)行招標(biāo)，在參加投標(biāo)的社會(huì)組織和私營(yíng)機(jī)構(gòu)中選出服務(wù)營(yíng)辦者，由中央投標(biāo)委員會(huì)批準(zhǔn)后，雙方簽訂服務(wù)合約。政府以服務(wù)量和服務(wù)質(zhì)量等一系列準(zhǔn)則作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)服務(wù)營(yíng)辦者的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，并按照約定金額向其撥款。

在社會(huì)福利署對(duì)“社會(huì)福利改革”的宣傳資料中，將“競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)”作為唯一的一條重要的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)：

“競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)——至今的經(jīng)驗(yàn)。我們?cè)诟淖兩鐣?huì)公共服務(wù)提供模式的大前提下，引入了福利服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)，以素質(zhì)為主、價(jià)格為輔的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在1999年以長(zhǎng)者家務(wù)助理服務(wù)作為第一個(gè)試點(diǎn)。試驗(yàn)計(jì)劃對(duì)靈活的資源調(diào)配和提高服務(wù)成本效益的目標(biāo)取得了顯著的效果。有鑒于此，當(dāng)我們?cè)?001年推出改善家居及社區(qū)照顧服務(wù)時(shí)，我們便開(kāi)始邀請(qǐng)社會(huì)組織競(jìng)投固定價(jià)格的有關(guān)服務(wù)承辦合約，并按照80：20的比重，評(píng)定投標(biāo)書(shū)分別在服務(wù)質(zhì)素和服務(wù)量?jī)煞矫娴牡梅帧＝Y(jié)果令人鼓舞，機(jī)構(gòu)不但踴躍參與每一次的服務(wù)競(jìng)投，而成功投得服務(wù)合約的經(jīng)營(yíng)者所承諾提供的服務(wù)名額，亦比我們?cè)人ǖ哪繕?biāo)多，同時(shí)又能夠保持服務(wù)的質(zhì)素”[9]。

2、購(gòu)買(mǎi)傾向：專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作服務(wù)

根據(jù)香港社會(huì)工作者注冊(cè)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2013年12月5日，香港總注冊(cè)社工人數(shù)達(dá)到18，401人。其中在社會(huì)組織工作的社工人數(shù)為9，717人，占總?cè)藬?shù)的52.81%[10]。在香港，社會(huì)工作者是社會(huì)組織運(yùn)行的支撐力量，承擔(dān)著大部分社會(huì)公共服務(wù)，包括家庭和兒童福利服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、青少年服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、醫(yī)務(wù)服務(wù)和犯罪輔導(dǎo)等。

香港早在1972年就開(kāi)始宣布實(shí)行社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化，規(guī)定所有從事社會(huì)公共服務(wù)的社會(huì)工作者都必須接受社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練。在香港，專(zhuān)業(yè)社工和行政、教育及其他專(zhuān)業(yè)工作人員一樣，有一套獨(dú)立的職級(jí)體系。當(dāng)前，香港專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作的職級(jí)體系由主任職級(jí)和助理職級(jí)組成。其中，主任職級(jí)下設(shè)首席社會(huì)工作主任、總社會(huì)工作主任、高級(jí)社會(huì)工作主任、社會(huì)工作主任和助理社會(huì)工作主任5個(gè)分級(jí)；助理職級(jí)包括總社會(huì)工作助理、高級(jí)社會(huì)工作助理、社會(huì)工作助理3個(gè)分級(jí)。和其他專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員一樣，不同職級(jí)的社會(huì)工作者擁有不同的權(quán)責(zé)，并享受不同標(biāo)準(zhǔn)的薪酬待遇。

香港政府不僅向受資助的社會(huì)組織撥付社會(huì)工作者的薪酬，還根據(jù)公務(wù)員薪酬調(diào)整幅度撥付額外撥款。此外，香港還設(shè)有社會(huì)工作訓(xùn)練基金，為社工提供短期課程培訓(xùn)、研討會(huì)、參觀交流的機(jī)會(huì)。通過(guò)這些措施，保證了香港社工隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專(zhuān)業(yè)性。由于專(zhuān)業(yè)人士的參與和督導(dǎo)，社會(huì)組織在服務(wù)覆蓋面、深度服務(wù)和服務(wù)效率方面具有很多優(yōu)勢(shì)[11]。

（五）政府付費(fèi)方式

香港政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的財(cái)政投入方式分為以下幾種：

1、整筆撥款模式

2001年1月，香港特別行政區(qū)政府為了大力改革社會(huì)組織的資助安排及管理方式，推行整筆撥款資助制度。在此之前，政府通過(guò)社會(huì)福利署向社會(huì)組織發(fā)放提供認(rèn)可福利服務(wù)的實(shí)際成本。社會(huì)福利署為社會(huì)組織的人手編制、薪酬水平、員工資歷及各類(lèi)社會(huì)福利服務(wù)的個(gè)別開(kāi)支項(xiàng)目設(shè)定規(guī)限，從而嚴(yán)格控制資助預(yù)算。舊的資助制度不夠靈活，又涉及繁復(fù)的審核員工資歷及發(fā)放開(kāi)支規(guī)則與程序。社會(huì)組織既不能自由調(diào)配資源，也不可保留節(jié)省的款項(xiàng)，以便按服務(wù)需要推行新措施。因此，舊的資助制度沒(méi)能鼓勵(lì)社會(huì)組織善用資源，從而減低成本，提高成本效益或改善為服務(wù)使用者提供的服務(wù)。此外，一旦某社會(huì)機(jī)構(gòu)獲得資助用以提供特定的服務(wù)，即使服務(wù)需求有變或有需要改良運(yùn)作模式，資助額也很少獲得調(diào)整。

社會(huì)福利署推行整筆撥款津貼制度之后，不再?lài)?yán)格控制社會(huì)組織因人手編制、薪酬架構(gòu)或個(gè)別開(kāi)支項(xiàng)目投入的資源，改為一次性付款的方式向社會(huì)組織發(fā)放經(jīng)常撥款。并且給予社會(huì)組織更大的自主權(quán)，讓社會(huì)組織可以更靈活地調(diào)配資源和重整服務(wù)，適時(shí)配合社會(huì)不斷轉(zhuǎn)變的需要[12]。整筆撥款津貼制度的目的在于提高效率和成效、改善質(zhì)素、鼓勵(lì)創(chuàng)新、加強(qiáng)問(wèn)責(zé)和提供彈性。整筆撥款安排于2000年至2001年度推行，社會(huì)組織可自行決定是否采納。截止到2008年8月，香港173間受政府資助的社會(huì)組織中,已經(jīng)有162間社會(huì)組織改為采用這種新?lián)芸钅Ｊ竭\(yùn)作[13]。

2、非整筆撥款模式

未加入整筆撥款制度的機(jī)構(gòu)可以用修訂標(biāo)準(zhǔn)成本津貼模式（服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)成本由職員薪酬按認(rèn)可職位的中點(diǎn)薪金計(jì)算。社會(huì)組織在雇用職工方面可靈活處理，但不得超出標(biāo)準(zhǔn)成本）、模擬成本津貼模式（津貼會(huì)按各福利機(jī)構(gòu)的認(rèn)可開(kāi)支提供，每年隨通貨膨脹調(diào)整）、單位成本資助計(jì)劃（為向福利機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，社會(huì)福利署署長(zhǎng)與社會(huì)組織負(fù)責(zé)人以簽訂合約的方式訂出一個(gè)固定的單位成本）等方式。

3、獎(jiǎng)券基金

1965年6月，立法局通過(guò)設(shè)立獎(jiǎng)券基金的決議案，以資助社會(huì)福利服務(wù)。該基金主要用以支援受資助的福利計(jì)劃的非經(jīng)常開(kāi)支，及補(bǔ)助有期限的試驗(yàn)計(jì)劃。在若干條件的約束下，社會(huì)福利署署長(zhǎng)可以根據(jù)獎(jiǎng)券基金諮詢委員會(huì)的意見(jiàn)，批準(zhǔn)有關(guān)撥款。社會(huì)組織如果被社會(huì)福利署確認(rèn)為向社會(huì)提供有意義服務(wù)，便可以向獎(jiǎng)券基金申請(qǐng)撥款補(bǔ)助。

（六）服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督

在香港，雖然社會(huì)組織所受的法律制約較為寬松,主要包括：《社團(tuán)條例》、《公司條例》、《工會(huì)條例》以及其它具有法定地位的組織各自擁有的條例(如《東華三院條例》)等[14],但是香港政府制定的關(guān)于向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的管理規(guī)定非常健全。包括《受資助非政府組織福利機(jī)構(gòu)的采購(gòu)程序》、《受資助非政府福利機(jī)構(gòu)的存貨管理》、《受資助非政府福利機(jī)構(gòu)的人事管理》、《津貼及服務(wù)協(xié)議》與《服務(wù)文件》、《非政府福利機(jī)構(gòu)紀(jì)律守則樣本》、《非政府機(jī)構(gòu)工程合約的批出和管理》、《服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度》、《防止慈善團(tuán)體被利用作恐怖分子融資活動(dòng)指引》等。對(duì)社會(huì)組織的物品采購(gòu)、人事管理、服務(wù)原則和內(nèi)容、服務(wù)監(jiān)督和評(píng)價(jià)方式等進(jìn)行了詳盡的規(guī)定。

香港社會(huì)福利署于1997年10月建立起“服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察系統(tǒng)”(serviceper for mance monitoring system)。該監(jiān)察系統(tǒng)以津貼及服務(wù)協(xié)議為基礎(chǔ)，設(shè)定了19條服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(SQS s)，對(duì)社會(huì)組織的表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)估。檢查措施包括：服務(wù)提供者提交有關(guān)基本服務(wù)規(guī)定、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及服務(wù)量、服務(wù)成效標(biāo)準(zhǔn)的自我評(píng)估報(bào)告，以及服務(wù)量及服務(wù)成效標(biāo)準(zhǔn)的差異報(bào)告。同時(shí)，社會(huì)福利署的相關(guān)機(jī)構(gòu)會(huì)深入到服務(wù)場(chǎng)所開(kāi)展服務(wù)統(tǒng)計(jì)、實(shí)地評(píng)估、突擊檢查、投訴審查、服務(wù)對(duì)象調(diào)查等工作，對(duì)服務(wù)提供者進(jìn)行監(jiān)督。服務(wù)機(jī)構(gòu)每年要自我評(píng)估，每三年接受一次外來(lái)評(píng)估，評(píng)估的方式主要有從業(yè)者訪談、使用者訪談、文件審閱、實(shí)地觀察等幾部分，鼓勵(lì)社會(huì)組織向公眾交代及自我監(jiān)察。

此外，香港政府制定了《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)及準(zhǔn)則》，規(guī)定了福利服務(wù)的核心價(jià)值四項(xiàng)原則：明確界定服務(wù)的宗旨和目標(biāo)，運(yùn)作形式應(yīng)予公開(kāi)；有效管理資源，管理方法應(yīng)靈活變通、不斷創(chuàng)新及持續(xù)改善服務(wù)質(zhì)量；鑒定并滿足服務(wù)使用者的特定需要；尊重服務(wù)使用者的權(quán)利。此外，每項(xiàng)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)均有一套準(zhǔn)則及評(píng)估指標(biāo)說(shuō)明，共計(jì)16項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，每一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)下又有詳細(xì)的要求。如為了保證公眾能夠了解社會(huì)組織的宗旨、目標(biāo)和服務(wù)方式，《服務(wù)素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及準(zhǔn)則》要求：服務(wù)單位需制備載有最新資料的手冊(cè)、資料單張或小冊(cè)子，說(shuō)明其服務(wù)的宗旨、目標(biāo)、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)的提供方法，以及服務(wù)使用者申請(qǐng)接受和退出該項(xiàng)服務(wù)的機(jī)制；閱讀說(shuō)明所用的文字措辭，應(yīng)以明白易懂為原則。這些說(shuō)明資料應(yīng)隨時(shí)提供給可能需要接受服務(wù)的人士、職員和市民閱覽（根據(jù)該服務(wù)的性質(zhì)及服務(wù)對(duì)象而定，這些資料可能需要以超過(guò)一種語(yǔ)言提供；也可能需要以錄音帶或影帶的形式提供，以及或由專(zhuān)人向個(gè)別服務(wù)使用者解說(shuō)）；如情況適當(dāng)，服務(wù)單位應(yīng)將其服務(wù)說(shuō)明資料派發(fā)給可能需要接受服務(wù)的人士、職員及本區(qū)有關(guān)的服務(wù)機(jī)構(gòu)或社區(qū)團(tuán)體。

2014年12月，香港政府頒布了《香港安老服務(wù)業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)明（第一版）》，將養(yǎng)老服務(wù)人員的技能分為7個(gè)資歷級(jí)別，每個(gè)級(jí)別的各項(xiàng)能力標(biāo)準(zhǔn)都進(jìn)行了詳盡的規(guī)定。這一標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)能夠促進(jìn)從業(yè)人員持續(xù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，不斷提高資歷水平，提高服務(wù)質(zhì)量。

隨著實(shí)踐的不斷深入，香港對(duì)社會(huì)公共服務(wù)水平的評(píng)估也出現(xiàn)了下列新的趨勢(shì)：由側(cè)重評(píng)估資源的“投入”多少轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅胤?wù)的“產(chǎn)出”的成效；由模糊性的“物有所值”轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范、清晰、可操作的“績(jī)效”評(píng)估；評(píng)估由政府一家主導(dǎo)，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)服務(wù)的各方通過(guò)不斷的復(fù)述、分析、批判、再?gòu)?fù)述、再分析等不斷“協(xié)商”過(guò)程；增加問(wèn)責(zé)性；靈活調(diào)配資源,鼓勵(lì)服務(wù)創(chuàng)新，以應(yīng)對(duì)社會(huì)不斷轉(zhuǎn)變的需要和新衍生的重點(diǎn)服務(wù)[15]。

（七）啟示

目前香港政府與社會(huì)組織“官管民營(yíng)”的“伙伴”關(guān)系日益成熟，“競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)”、撥款、服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察等各個(gè)環(huán)節(jié)的制度健全，程序趨于完善，不僅提高了社會(huì)公共服務(wù)的供給效率，而且在一定程度上保證了社會(huì)公共服務(wù)的效果。香港社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)的騰飛，得益于健全細(xì)致的制度體系，還得益于香港社會(huì)工作者的努力。

1、健全完善的制度體系

香港政府關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)的政策相對(duì)健全，涉及到采購(gòu)程序、存貨管理、人事管理、財(cái)政撥款、紀(jì)律守則、服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)查等各個(gè)層面。同時(shí)香港社會(huì)福利署還設(shè)有“合約管理組”，負(fù)責(zé)推行競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)并檢查服務(wù)生產(chǎn)者是否遵從合約規(guī)定。從制定招投標(biāo)計(jì)劃、公布招標(biāo)信息、投標(biāo)程序，到服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督檢查等，每一個(gè)程序都有著嚴(yán)格細(xì)致的制度規(guī)定。這一套制度體系規(guī)范了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中政府、社會(huì)組織、企業(yè)的行為，對(duì)于減少政府權(quán)力尋租、提高政策公平性、提高公共服務(wù)質(zhì)量等具有一定的作用。

相比之下，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)的相關(guān)制度還有待進(jìn)一步細(xì)化，尤其是在制定招標(biāo)計(jì)劃和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測(cè)方面，亟需建立一套權(quán)責(zé)明確、全面細(xì)致、操作性強(qiáng)、公平有效的制度體系，以保證政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)有法可依，有章可循。

2．專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作者隊(duì)伍

此外，香港社會(huì)工作者在公共服務(wù)事業(yè)中做出了卓越的貢獻(xiàn)。香港的很多社會(huì)公共服務(wù)都是由社會(huì)工作者直接提供的，政府管理、服務(wù)監(jiān)察、科學(xué)研究等工作也主要依靠社會(huì)工作者的力量。他們無(wú)私奉獻(xiàn)的精神、先進(jìn)的服務(wù)理念、專(zhuān)業(yè)的服務(wù)技能是保障政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)效果的重要保障。香港政府投入大量的經(jīng)費(fèi)用于社會(huì)工作者的教育、培訓(xùn)、交流、科學(xué)研究，建立了一整套可操行較強(qiáng)的社會(huì)工作者培養(yǎng)制度體系，使得香港社會(huì)工作者的綜合素質(zhì)和服務(wù)水平都處于較高的水平，職業(yè)化程度和專(zhuān)業(yè)化程度較高。2013年，擔(dān)任99.5%專(zhuān)業(yè)服務(wù)職位的社工人員持有社會(huì)工作學(xué)位或以上的學(xué)歷。54.5%的社工人員已在社工界工作超過(guò)10年，服務(wù)的平均年限為12.6年。2012至2013年度內(nèi)所有社工職位的流失率僅為3.7%[16]。

相比之下，我國(guó)的公共服務(wù)主要依靠基層自治組織、社會(huì)組織、事業(yè)單位、企業(yè)等的工作人員完成，服務(wù)人員的教育培訓(xùn)經(jīng)歷、技能水平、職業(yè)化程度、穩(wěn)定程度較低，應(yīng)該學(xué)習(xí)香港地區(qū)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，將人力資源看做社會(huì)公共服務(wù)所需要的最重要的資源，給予必要的重視。

有效的監(jiān)察和評(píng)估體系

香港政府在“整筆撥款制度”和“服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度”的雙重管理下，對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和檢查。政府規(guī)定了服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的原則實(shí)施要求，同時(shí)每項(xiàng)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)均有一套準(zhǔn)則及評(píng)估指標(biāo)說(shuō)明，為提高社會(huì)公共服務(wù)的整體水平提供了有力的保障。這些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是在專(zhuān)家學(xué)者、管理人員、基層服務(wù)人員的共同努力下制定完成的，既符合規(guī)范操作的要求，又符合基層服務(wù)實(shí)踐的需求，充分體現(xiàn)了專(zhuān)業(yè)性、實(shí)踐性、可操作性。這些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)政府的力量得以推行，對(duì)于公共服務(wù)的整體水平起到了重要的推動(dòng)作用。同時(shí)，政府對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估重點(diǎn)逐漸由重投入到重產(chǎn)出、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由模糊到清晰，評(píng)價(jià)主體一元到多元，對(duì)我們提高社會(huì)公共服務(wù)評(píng)估水平具有直接的借鑒作用。

相比之下，我國(guó)的社會(huì)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)嚴(yán)重滯后，服務(wù)機(jī)構(gòu)各自為政，部分領(lǐng)域缺少行業(yè)普遍認(rèn)可的操作規(guī)范。服務(wù)效果的評(píng)估方式單一、標(biāo)準(zhǔn)模糊、服務(wù)對(duì)象的參與嚴(yán)重不足，亟需學(xué)習(xí)和借鑒香港地區(qū)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。

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C916.1

A

1671-5136(2016)04-0002-06

2016-11-26

隗苗苗（1982-），女，北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院講師、北京師范大學(xué)管理學(xué)博士。研究方向：社會(huì)政策、社會(huì)福利、養(yǎng)老服務(wù)。