■/徐榮華　元婧榮　何小寶

國家審計促進(jìn)國家治理的案例分析

■/徐榮華元婧榮何小寶

國家審計促進(jìn)國家治理的重要途徑是開展以政府履責(zé)為核心的行政效能審計。本文以寧波市審計局的一則典型審計案例為分析對象，介紹了案例的實施過程，揭示了其成效、經(jīng)驗以及存在的問題與不足，并總結(jié)了案例的啟示。

國家治理 國家審計

出租車的服務(wù)質(zhì)量和水平關(guān)系到老百姓的權(quán)益，杜絕“黑車”。制止拒載、規(guī)范出租車營運(yùn)市場管理，是維護(hù)乘客自身合法權(quán)益的重要舉措。因此，出租車營運(yùn)水平，從根本上體現(xiàn)的是政府行政效能及國家治理水平的高低。

案例實施時間為2007年，適逢寧波市面臨文明城市復(fù)查及創(chuàng)建。

一、審計實施過程

（一）案由

寧波市民對于出租車營運(yùn)集中反映的問題有：“打的”難、出租車拒載、衛(wèi)生狀況不佳及駕駛員服務(wù)態(tài)度差等。這些問題在寧波火車南站區(qū)域尤為突出。時值寧波市創(chuàng)建文明城市，出租車恰恰是城市文明的重要窗口，因此，寧波市審計局根據(jù)市政府的要求，對寧波市出租車管理及運(yùn)營情況進(jìn)行了審計調(diào)查，并重點調(diào)查了運(yùn)營秩序比較混亂的南站廣場區(qū)域，審計中先后向市政府上報三份審計專報，全程參與了市政府組織的南站廣場管理方案的調(diào)研和起草，引起廣泛的社會反響，并取得良好成效。

（二）審計目的

審計目的在于：推動政府履行職責(zé)，促進(jìn)職能部門依法行政，推進(jìn)廉政建設(shè)，推動政策措施貫徹落實，確保出租車規(guī)范運(yùn)行，維護(hù)乘客和司機(jī)的合法權(quán)益。

（三）審計的實施

1.了解被審計調(diào)查對象的基本情況。主要調(diào)查：出租車擁有的數(shù)量；出租車管理機(jī)構(gòu)；群眾關(guān)心的主要問題等。

2.確立審計調(diào)查工作目標(biāo)。審計目標(biāo)為出租車的服務(wù)質(zhì)量，即出租車能否為群眾的出行提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，出租車在服務(wù)中是否有損乘客的權(quán)益。具體為：（1）出行方面。主要審計出租車的配置是否合理，出租車的服務(wù)是否方便快捷，出租車運(yùn)營是否產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)和社會效益等。（2）權(quán)益方面。出租車服務(wù)中涉及的乘客權(quán)益主要有：人身安全權(quán)益（安全乘車）、身體健康權(quán)益（乘車環(huán)境良好）、精神權(quán)益（不拒載）、經(jīng)濟(jì)權(quán)益（價格公道）等。涉及到司機(jī)權(quán)益有：營運(yùn)證投放與管理是否合理等。

3.明確審計調(diào)查對象與范圍。審計調(diào)查對象是出租車管理機(jī)構(gòu)及出租車司機(jī)、出租車運(yùn)營機(jī)構(gòu)以及出租車乘客等，具體有：市運(yùn)管處、市交警部門、市城管部門、市出租車協(xié)會、市出租車公司、個體車主及出租車駕駛員。

4.突出審計調(diào)查重點。審計調(diào)查重點涉及：營運(yùn)權(quán)證的拍賣與投放是否科學(xué)合理；運(yùn)價制定是否合理；出租車管理部門的投訴、稽查執(zhí)法處理情況；出租車輛座套的制作、清洗，車身廣告投放工作是否規(guī)范；出租車公司是否對出租車服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行有效管理等。

5.采取適當(dāng)?shù)膶徲嬚{(diào)查方式。根據(jù)項目特點，采用就地審計、現(xiàn)場調(diào)查取證、專家咨詢會議及新聞媒體參與和公布舉報電話、開通局長信箱廣泛聽取市民意見等方式。

6.上報審計專報。

二、審計成效、經(jīng)驗與不足

（一）成效

為了解“校企融合”人才培養(yǎng)模式下，應(yīng)用型高校思政教育方面存在的問題和學(xué)生的思想道德素質(zhì)情況，筆者于2017年5月10日至2017年5月30日對我院思想政治教育狀況進(jìn)行了一次調(diào)查。本研究采用隨機(jī)抽樣和分層抽樣相結(jié)合的方法，在我院大一到大三的大專生中隨機(jī)抽取不同系別的9個班級學(xué)生作為調(diào)查對象。結(jié)合訪談法和個案法進(jìn)行研究，一共發(fā)放問卷300份，對12名學(xué)生和5位輔導(dǎo)員老師進(jìn)行訪談。最后收回問卷262份，有效問卷243份，有效率為92.75%。主要采用計算機(jī)輔助方法對數(shù)據(jù)統(tǒng)計處理，結(jié)果如下：

該案例成功地把握住國家治理中的疑難問題，并取得政府部門的支持，從制度上探索一條解決政府部門在國家治理中存在的“多頭管理，職責(zé)不清”的路子，獲得審計署2008年“全國地方優(yōu)秀審計項目”。審計成效顯著，體現(xiàn)如下：

一是三份審計專報得到市長重要批示；二是成立了寧波市南站區(qū)域綜合管理辦公室；三是行業(yè)管理部門制定了《關(guān)于進(jìn)一步提高客運(yùn)出租汽車服務(wù)質(zhì)量若干意見》等六項管理制度；四是《寧波市出租汽車客運(yùn)管理條例》的修改建議并被列入了五年立法規(guī)劃；五是擴(kuò)大審計宣傳，提高審計工作公信力。

（二）經(jīng)驗

該案例是在當(dāng)前我國審計資源普遍面臨不足、審計管理體制屬于行政型的特殊背景下國家審計在國家治理中發(fā)揮職能的典范，它提供了一整套審計調(diào)查方法，給開展類似審計調(diào)查提供了較好的范本。

1.立項要圍繞領(lǐng)導(dǎo)重視群眾關(guān)心的熱點問題。立項應(yīng)是國家治理中的難題，還是政府部門關(guān)注的重點，是二者的結(jié)合點，這也是國家審計機(jī)關(guān)建立以來順利開展審計工作的重要前提。

3.注重以效益審計的理念探索行政效能審計。鑒于城市出租車管理工作好壞沒有一個明確評判的標(biāo)準(zhǔn)，本次審計調(diào)查從行政效能角度拓寬效益審計，著重從營運(yùn)權(quán)證的投放工作、出租車投訴處理成功率、重點區(qū)域的管理成效幾個方面入手，揭示成效不佳、管理不力的問題。如營運(yùn)權(quán)證的投放工作，近年來拍賣的840輛出租車，平均拍賣價為20萬元，遠(yuǎn)低于70萬元左右的市場價，兩者差異愈4億元，以拍賣的方式被各個出租車公司瓜分。營運(yùn)權(quán)證的拍賣競標(biāo)應(yīng)當(dāng)是管理部門引導(dǎo)出租車公司規(guī)范經(jīng)營、提高服務(wù)質(zhì)量的最重要的手段，然而，由于拍賣評分標(biāo)準(zhǔn)中對提高服務(wù)質(zhì)量的評分比重不夠，導(dǎo)致管理部門對出租車公司管理不力，導(dǎo)致出租車公司小、散、弱，沒有積極性提高服務(wù)質(zhì)量，屬于典型的管理效能不佳。針對上述問題，本案例的其中一個亮點是注重發(fā)現(xiàn)國家治理層面的問題，從機(jī)制、體制上找原因，從根本上改善國家治理水平。從國家治理的視角來審查財政財務(wù)，可能財政財務(wù)本身并不違反法律法規(guī)和財經(jīng)紀(jì)律，但是，這樣的財政財務(wù)活動卻有可能不利于提高國家治理水平。例如，財政分配、財政轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的分配不公以及財政資源占有的不均衡等問題，使民眾擁有的公共服務(wù)水平差異化，產(chǎn)生財政分配上的“貧富分化”現(xiàn)象。

4.邊審計邊抓審計意見的落實和整改。邊審計邊落實審計意見整改，審計調(diào)查期間，通過審計專報信息的方式，將審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題及審計建議及時提交給市政府和有關(guān)部門，督促并參與審計意見建議的落實和整改。

（三）不足

本案例在立項、審計方法等方面獲得了很大成功，但在審計方式、調(diào)查覆蓋面以及審計內(nèi)容等方面還存在一定的缺陷。

1.案例實施的方式有待改進(jìn)。本案例是國家審計機(jī)關(guān)組織實施的一項審計調(diào)查。審計調(diào)查具有方式靈活、針對性強(qiáng)的特點。但是，審計調(diào)查不能替代審計本身，尤其是績效審計的功能和作用，是績效審計調(diào)查所不能代替的。相比審計調(diào)查來說，績效審計提供的證據(jù)更全面、更客觀，結(jié)論也更有說服力。

2.審計調(diào)查覆蓋面較窄。本案例審計調(diào)查的重點區(qū)域為南站廣場，主要調(diào)查2006年度各管理部門查處的營運(yùn)車輛違規(guī)經(jīng)營案件、“黑車”違法載客案件、倒賣車票、站外接拉客擾亂秩序案件以及盜竊詐騙治安案件等情況，分析南站廣場管理過程中存在的問題，揭示該區(qū)域的管理制度建設(shè)是否完善合理。因而，審計調(diào)查是局部調(diào)查，僅限于南站廣場，沒有覆蓋到寧波市，具有局限性。事實上，在節(jié)假日期間，出租車運(yùn)力經(jīng)常存在不足，在一些乘客集中的區(qū)域，例如高教園區(qū)、車站、碼頭等地，存在出租車載客“不打表”的現(xiàn)象；在出租車上下班交車時刻，存在出租車“拒載”的現(xiàn)象等。因而，客觀上缺乏從整體上提供權(quán)威的證據(jù)來說明并評價：出租車司機(jī)是否存在侵犯乘客權(quán)益的現(xiàn)象，如果存在這種現(xiàn)象，其侵害乘客權(quán)益是一種什么樣的狀況。

3.審查內(nèi)容不夠全面。本案例重點調(diào)查乘客的權(quán)益，沒有考察出租車及司機(jī)的利益。事實上，任何權(quán)益都是雙方的。作為出租車司機(jī)，其正當(dāng)?shù)臋?quán)益也是應(yīng)該受到保護(hù)。出租車司機(jī)是否交納養(yǎng)老保險、是否高額交納營運(yùn)權(quán)有償使用費(fèi)、是否有足夠時間休息等等，也是直接影響他們權(quán)益的重要問題。

三、相關(guān)啟示

案例本身是關(guān)于民眾出行權(quán)益方面的審計，但案例所體現(xiàn)出來的問題是尤為深刻的。反映出政府職責(zé)履行不到位，上升到國家治理層面就是治理不完善。整個審計過程，就是調(diào)動政府相關(guān)部門認(rèn)真檢查出租車運(yùn)營和管理中的薄弱環(huán)節(jié)和問題，通過進(jìn)一步完善規(guī)范制度、科學(xué)設(shè)置管理機(jī)構(gòu)、落實審計建議等，有效地提高國家治理的水平，并對國內(nèi)其他地區(qū)解決類似問題具有積極的借鑒意義。案例的主要啟示如下：一要在審計立項上選取政府治理和管理中的薄弱環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)往往是問題的集中所在，民眾的意見也較大；二要調(diào)動各方力量廣泛參與，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，提升審計質(zhì)量；三是及時以中期報告的形式上報發(fā)現(xiàn)的重要問題，促使政府成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)解決問題；四是要在完善制度上下功夫，建立轉(zhuǎn)變政府職能的長效機(jī)制，避免“屢審屢犯”的現(xiàn)象。

［1］李金華.審計是國家治理的工具〔J〕.今日中國論壇，2005（1）.

［2］（英）約翰·洛克.政府論〔M〕.楊思派譯.北京：中國科學(xué)出版社，2009.

［3］劉家義.論國家治理與國家審計〔J〕.中國社會科學(xué)，2012（6）.

［4］鄭建飛.寧波民生審計研究與探索〔M〕.北京：中國時代經(jīng)濟(jì)出版社，2012.

［5］陳駿、吳青川.政府職能轉(zhuǎn)型背景下的國家審計治理功能〔J〕.審計與經(jīng)濟(jì)研究，2009（1）.

◇作者信息：浙江萬里學(xué)院

浙江萬里學(xué)院

寧波市審計局

◇責(zé)任編輯：閆樹北

◇責(zé)任校對：閆樹北

F239.4

A

1004-6070（2016）05-0071-03

本文是寧波市科技局軟科學(xué)課題《國家審計參與國家治理的功能研究——基于寧波的實證分析》（課題編號2013A10022）和國家社會科學(xué)基金重點項目《國家治理、國家審計制度與預(yù)防腐敗體系創(chuàng)新研究》（課題編號13AZD002）的階段性成果。