■/倫宗健　付秋穎

滾動預(yù)算改革對高校預(yù)算編制的影響研究

■/倫宗健付秋穎

高校預(yù)算是國家財政預(yù)算體系的組成部分，中期財政規(guī)劃和滾動預(yù)算改革的實施必定對高校預(yù)算工作產(chǎn)生重要影響，文章分析了現(xiàn)行高校預(yù)算編制的普遍做法及存在的問題，闡述了高校實施滾動預(yù)算的意義所在，并提出了推進高校滾動預(yù)算編制工作的路徑，以期對下一步高校滾動預(yù)算工作的開展有所裨益。

高校滾動預(yù)算預(yù)算編制

自2000年實施部門預(yù)算改革以來，相關(guān)的政策和法規(guī)陸續(xù)出臺，作為公共財政制度基礎(chǔ)的預(yù)算管理制度不斷完善，為部門滾動預(yù)算的編制奠定了制度基礎(chǔ)。2014年8月，新《預(yù)算法》審議通過并于2015年施行，新《預(yù)算法》強調(diào)建立跨年度預(yù)算平衡機制，設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，這為實行中期財政規(guī)劃管理，編報三年滾動財政規(guī)劃打下基礎(chǔ)。2015年1月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，部署了中期財政規(guī)劃管理的總體要求、主要內(nèi)容、編制主體及組織實施程序等，要求結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃編制三年滾動規(guī)劃。中國財政收支管理的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型正悄然而至。

高校屬于財政補助事業(yè)單位，高校預(yù)算是國家財政預(yù)算體系的組成部分，國家財稅體制的一系列改革必然對高校的發(fā)展產(chǎn)生深遠影響，也對高校傳統(tǒng)的預(yù)算編制工作造成一定的沖擊。高校必須在國家財政收支管理改革的大潮中順勢而為，及時采取應(yīng)對措施。因此，高校的滾動預(yù)算編制改革勢在必行。

一、滾動預(yù)算的概念界定

滾動預(yù)算區(qū)別于傳統(tǒng)的定期預(yù)算，它將預(yù)算期間與會計年度完全分離，根據(jù)預(yù)算的執(zhí)行情況并結(jié)合國家財稅體制和教育體制改革的推進，不斷延伸補充預(yù)算期間，使預(yù)算期間保持固定不變，進而形成以預(yù)算基期為起點，一個固定的時間段滾動一次的預(yù)算編制和管理方法。表面看來，滾動預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算的重要區(qū)別僅在于預(yù)算期間是否固定，實則體現(xiàn)出現(xiàn)代預(yù)算管理理念和方式質(zhì)的提升，能夠充分發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和控制作用。因此，高校應(yīng)將滾動預(yù)算改革作為深化預(yù)算管理制度改革的重點方向。當然，滾動預(yù)算的編制相對復(fù)雜，在編制的初期階段，可以將滾動期間適當延長，隨著預(yù)算的執(zhí)行再逐漸縮短滾動期間。

二、現(xiàn)行高校預(yù)算編制的普遍做法及存在的問題

（一）現(xiàn)行高校預(yù)算編制的普遍做法

目前，高校普遍要編制部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算兩套預(yù)算，部門預(yù)算用于財政管理，校內(nèi)預(yù)算用于內(nèi)部管理。原則上講，兩套預(yù)算應(yīng)該一致，但由于編報口徑和側(cè)重點不同，且在編報的方法和時間上也有所差異，造成高校預(yù)算“兩張皮”。目前，高校部門預(yù)算普遍實行“二上二下”的編制流程，一般在預(yù)算年度前一年的6月份就開始了“一上”預(yù)算的編制，啟動時間較早。各個高校每年按照教育部門和財政部門的具體編制要求編制預(yù)算，分析本年度的預(yù)算編制和執(zhí)行情況，結(jié)合學校下年度的工作安排，草擬下年度部門收支預(yù)算，“二上”則一般要到預(yù)算年度前一年的12月份，根據(jù)財政部門批復(fù)形成最終的預(yù)算。而校內(nèi)預(yù)算的啟動時間或早或晚，早的一般在預(yù)算年度前一年的9月份，晚的則可能在預(yù)算年度的年初。

無論是部門預(yù)算還是校內(nèi)預(yù)算，收入的測算方式基本相同，根據(jù)經(jīng)費的來源途徑與相關(guān)業(yè)務(wù)處室進行溝通，測算學校的總體收入能力。當前，高校的收入來源渠道呈現(xiàn)多元化，其中財政補助收入和上級補助收入受政府的撥款政策影響較大，而財政補助收入中的專項資金尤甚。事業(yè)收入中，教育事業(yè)收入根據(jù)學生人數(shù)和收費標準進行測算，科研事業(yè)收入根據(jù)往年實現(xiàn)情況和本年申報情況進行估算。附屬單位上繳收入、其他收入根據(jù)上年實際收入和主要影響因素變動進行調(diào)整。

支出預(yù)算的測算，部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算是有所區(qū)別的。部門預(yù)算中的支出預(yù)算分為基本支出和項目支出兩類，其中基本支出又從人員和公用兩個維度進一步細分，所有支出均按照經(jīng)濟分類科目編制；項目支出則根據(jù)財政政策，按照財政部門下達的項目批復(fù)編制。校內(nèi)預(yù)算中的支出預(yù)算由基本支出和發(fā)展性支出組成，均以項目的方式管理，基本支出也分為人員支出和公用支出兩類，其中人員支出分為工資、津貼、社會保險費等，與部門預(yù)算差別不大;公用支出則不同于部門預(yù)算按照經(jīng)濟分類科目編制，而是拆分為部門運行經(jīng)費、后勤運行經(jīng)費、校級專項等眾多項目;發(fā)展性支出立足于教學質(zhì)量和學科水平的提升，一般根據(jù)學校的中長期發(fā)展規(guī)劃針對性安排。

（二）目前高校預(yù)算編制存在的問題

1.部門預(yù)算與年度發(fā)展計劃脫節(jié)。部門預(yù)算編制分“一上”“一下”“二上”“二下”四個階段，往往需要提前半年編制，而下一年度工作規(guī)劃一般在年末制定，導(dǎo)致部門預(yù)算和下一年度工作規(guī)劃不一致，必須對部門預(yù)算進行適當調(diào)整，否則工作規(guī)劃難以有效執(zhí)行，但現(xiàn)實情況是預(yù)算調(diào)整流程繁瑣、審批嚴格，為保證年度發(fā)展規(guī)劃的有效執(zhí)行，高校往往會在未經(jīng)財政部門批準的情況下擅自變更預(yù)算，造成預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算批復(fù)的不一致。

2.部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算“兩張皮”。由于部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算填報口徑和側(cè)重點不同，部門預(yù)算適用于財政管理，校內(nèi)預(yù)算適用于內(nèi)部管理，同時兩者在編報時間上也有較大差異，部門預(yù)算“一上”比校內(nèi)預(yù)算啟動時間要早，而部門預(yù)算中“二下”批復(fù)財政撥款數(shù)額的時間又比較晚，造成部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算無法有效銜接，部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算“兩張皮”。

3.預(yù)算編報質(zhì)量有待提高。無論是部門預(yù)算還是校內(nèi)預(yù)算，名義上采用零基預(yù)算，在實際預(yù)算編制中并沒有完全基于部門實際業(yè)務(wù)需求核定其預(yù)算支出水平，缺乏對項目需求的充分論證，仍簡單地采用“上年基數(shù)+本年變動”的編制方式，部門預(yù)算指標核定數(shù)額受原有項目和數(shù)額影響較大，難以有效改變部門間資金分配不合理的局面，預(yù)算缺口越做越大，影響高校穩(wěn)定發(fā)展。

4.預(yù)算績效評價體系尚未建立。高校作為財政補助事業(yè)單位，更加注重公共服務(wù)職能，沒有成本核算的內(nèi)在動力，運營成本主要通過國家財政支持補償，長此以往造成高?！爸貭幦≥p管理”“重支出輕績效”的預(yù)算管理局面，支出行為缺乏責任意識和績效意識，沒有建立有效的預(yù)算績效評價體系，影響高校資金使用效率和效益。

三、實施滾動預(yù)算的積極意義

（一）有助于落實事業(yè)發(fā)展規(guī)劃

通過實施滾動預(yù)算，打破傳統(tǒng)年度預(yù)算的時間限制，形成跨年度預(yù)算平衡理念，培養(yǎng)學校領(lǐng)導(dǎo)層的戰(zhàn)略意識，用持續(xù)發(fā)展的眼光統(tǒng)籌學校各項工作，始終保持對未來幾年的全盤考慮和規(guī)劃，時刻關(guān)注所制定的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃能否有效推動學校預(yù)期發(fā)展目標的實現(xiàn)，一旦發(fā)生偏離，及時采取有效措施，防患于未然，確保各項工作有條不紊進行。

（二）有助于提高預(yù)算編報質(zhì)量

高校編制滾動預(yù)算應(yīng)以學年度為單位選擇預(yù)算基期，并始終鎖定該預(yù)算期間，根據(jù)國家教育改革要求，結(jié)合自身實際，在預(yù)算執(zhí)行過程中不斷調(diào)整、延續(xù)預(yù)算，使得預(yù)算與實際基本契合，各項工作的不確定性不斷降低，原有預(yù)算由粗變細，并加入新的預(yù)算，經(jīng)過不斷地滾動與調(diào)整，使預(yù)算編制的準確性始終保持在一個較高的水平。

（三）有助于提高資金的使用效能

實施滾動預(yù)算能夠充分利用沉淀資金，顯著提高資金使用效能。通過建立預(yù)算項目庫，根據(jù)輕重緩急原則對項目進行分類和排序，在年度收入總量一定的前提下，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，整合并激活存量資金，在學校中長期發(fā)展規(guī)劃的框架指引下，集中財力著重解決事關(guān)學校事業(yè)發(fā)展全局的重點項目和重大工程，進一步提高了資金的使用效能。

（四）有助于推動績效評價工作

構(gòu)建財政支出績效評價框體系是我國財政體制改革的方向之一，也是高校滾動預(yù)算管理的重要內(nèi)容，實施滾動預(yù)算能夠有效改善“重爭取輕管理”“重支出輕績效”預(yù)算管理格局。滾動預(yù)算通過加強預(yù)算項目的過程管理，提高資金使用透明度，建立跨年度績效評價機制，待項目結(jié)束時開展全面績效評價。這種績效評價模式動靜結(jié)合，更加全面、準確、客觀。

由此可見，滾動預(yù)算的編制方式是靜態(tài)和動態(tài)的結(jié)合。動態(tài)是指預(yù)算期間的延續(xù)性，彌補了定期預(yù)算在制定學校長期發(fā)展規(guī)劃方面的不足;而靜態(tài)則指年度預(yù)算的穩(wěn)定性，通過零基預(yù)算的方式編制本年度詳細工作計劃。滾動預(yù)算通過靜態(tài)和動態(tài)的結(jié)合，全面提升了高校管理工作。

四、推進高校滾動預(yù)算編制工作的路徑

（一）提高滾動預(yù)算重視程度

預(yù)算編制是學校各項工作的龍頭，做好預(yù)算編制工作能夠更好地推進其他各項工作的順利開展。但預(yù)算編制工作不只是財務(wù)部門的工作，是依靠全校力量才能做好的，而滾動預(yù)算的編制更是將預(yù)算這個面推向縱深。對于滾動預(yù)算工作，學校領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)高度重視，按照跨年度預(yù)算平衡理念，成立中期規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)滾動預(yù)算編制工作，確保滾動預(yù)算真正落到實處。

（二）確定滾動預(yù)算編制周期

目前高校的滾動預(yù)算編制工作剛剛啟動，缺乏管理經(jīng)驗。與此同時，宏觀經(jīng)濟進入常態(tài)化調(diào)整期，國家財稅體制改革不斷深化，在此背景下，高校滾動預(yù)算的編制每三年作為一個周期較為合適?？茖W細化本年預(yù)算，在發(fā)展規(guī)劃的指引下粗略編制后兩年預(yù)算，在調(diào)整當年預(yù)算的同時也要考慮后兩年的預(yù)算調(diào)整。這樣能夠保證學校中長期發(fā)展規(guī)劃的穩(wěn)定性和連續(xù)性，統(tǒng)籌安排資金，將各個院系、部門的工作目標和計劃都納入到學?？傮w發(fā)展規(guī)劃，充分發(fā)揮預(yù)算的動態(tài)指導(dǎo)性。

（三）建立滾動預(yù)算項目庫

滾動預(yù)算編制的核心工作是項目支出的編制，高校必須規(guī)范和加強預(yù)算項目支出管理，建立三年滾動項目庫，全周期滾動管理。項目庫直接影響到項目的預(yù)算安排和預(yù)算額度，只有納入項目庫的項目才能予以安排預(yù)算，否則不予安排預(yù)算。項目入庫必須經(jīng)過嚴格審核評議，要做到立項依據(jù)充分、實施期限明確、預(yù)算需求合理等;要設(shè)定明確的績效考核目標，并量化為具體的考核指標，將其作為預(yù)算安排的重要依據(jù)。

（四）正確編制高校滾動預(yù)算

對于收入滾動預(yù)算的編制，首先根據(jù)收入總量與財政政策之間的相關(guān)性，合理估算下一年度的收入總量，建立收入總量預(yù)測模型，并充分考慮未來幾年的學校發(fā)展、經(jīng)濟形勢及學生人數(shù)等因素的變動情況，進行系統(tǒng)地分析和論證，對模型不斷進行修正，實現(xiàn)學校收入總量滾動預(yù)算。其次根據(jù)收入結(jié)構(gòu)與財政政策之間的相關(guān)性，建立收入結(jié)構(gòu)預(yù)測模型，并充分考慮影響收入結(jié)構(gòu)的各項指標的變動，實現(xiàn)學校收入結(jié)構(gòu)滾動預(yù)算。

對于支出滾動預(yù)算的編制，首先要根據(jù)學校收入總量滾動預(yù)算，堅持“以收定支、收支平衡”的基本原則，統(tǒng)籌安排項目支出，并且嚴格控制項目支出限額，量化支出的變動幅度，實現(xiàn)學校支出總量滾動預(yù)算;其次要結(jié)合學校中長期發(fā)展規(guī)劃，按照輕重緩急的原則，合理確定財務(wù)支出結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)各個部門、院系在資金供給端的矛盾，實現(xiàn)學校支出結(jié)構(gòu)滾動預(yù)算。

五、結(jié)束語

高校應(yīng)深刻認識到，編制滾動預(yù)算是國家政策法規(guī)明確規(guī)定的，是國家深化財稅體制改革的重要舉措，也是預(yù)算體制改革對高校預(yù)算管理工作提出的新要求。高校要積極主動適應(yīng)國家財稅體制改革的新常態(tài)，準確把握中期財政規(guī)劃編制的內(nèi)涵，結(jié)合自身辦學定位和發(fā)展規(guī)劃，認真組織編制學校滾動預(yù)算并科學論證，提高預(yù)算編制的連續(xù)性，增強收支安排的科學性，充分發(fā)揮資金使用績效，推動高校持續(xù)、健康發(fā)展。

[1]李春霞.滾動預(yù)算在高校預(yù)算管理中的應(yīng)用研究〔J〕.當代會計，2015（5）.

[2]王瑩，梁清泉，苑春雷.高校實施滾動預(yù)算編制的思考〔J〕.行政事業(yè)單位資產(chǎn)與財務(wù)，2015（10）.

[3]王永華.中期財政規(guī)劃背景下高校預(yù)算管理對策研究〔J〕.會計研究，2015（24）.

[4]楊志紅.高校預(yù)算管理問題探討究〔J〕.財會通訊（綜合版），2015（12）.

[5]張玉.高校預(yù)算管理現(xiàn)狀及對策淺析〔J〕.中國總會計師，2013（5）.

◇作者信息：濰坊學院，會計師、注冊稅務(wù)師，研究方向:財務(wù)理論研究

山東工業(yè)技師學院，講師，研究方向:財務(wù)理論研究

◇責任編輯：羅敏

◇責任校對：羅敏

F812.3

A

1004-6070（2016）02-0011-03