■王威明　董　毅

盤活財政存量資金對策思考

■王威明董毅

2013年以來，國務院多次部署盤活財政存量資金工作，2015年11月，審計發(fā)布的第31號公告披露，仍有大量財政資金沒有統(tǒng)籌、盤活。本文從制度構建、消除深層次制度阻礙、績效為導向為基本切入點、提出了盤活存量財政資金的對策建議，以期能夠使財政資金的流轉更加順暢，更加適應我國新常態(tài)經濟的發(fā)展需要。

財政盤活存量資金

一、財政存量資金的界定

通俗地說，財政存量資金就是在歷年預算中已安排的財政支出，但尚未實際花掉，不斷積累下來處于“沉睡”之中的財政資金。具體來說，財政存量資金可以從資金性質、所在預算類別、銀行賬戶形式等方面加以界定。

（一）從資金性質上看

財政存量資金主要包括結轉結余資金、預算周轉金、預算穩(wěn)定調節(jié)基金等。結轉資金是指預算安排的項目支出年終尚未執(zhí)行完畢，或者因故未執(zhí)行且以后年度需按原用途繼續(xù)使用的資金；結余資金是指預算安排的項目支出年終已執(zhí)行完畢，或由于受政策變化、計劃調整等因素影響項目終止，當年剩余的資金；預算周轉金是指各級政府為調劑預算年度內季節(jié)性收支差額，保證及時用款而設置的周轉資金，各級政府預算周轉金通過本級政府預算結余設置和補充；預算穩(wěn)定調節(jié)基金是指各級政府通過超收收入和支出預算結余安排的具有儲備性質的基金，視預算平衡情況，在安排下年度預算時調入并安排使用，或用于彌補短收年份預算執(zhí)行的收支缺口。

（二）從所在預算類別上看

按照我國現行全口徑預算體系，財政資金可以分為一般公共預算資金、政府性基金預算資金、國有資本經營預算資金、社會保障基金預算資金。基于此，財政存量資金可以分為一般公共預算存量資金、政府性基金預算存量資金、國有資本經營預算存量資金、社會保障基金預算存量資金。由于國有資本經營預算和社會保障基金預算具有相對獨立運行的特殊性質，財政存量資金主要包括一般公共預算存量資金和政府性基金預算存量資金。一般來說，一般公共預算存量資金和政府性基金預算存量資金的規(guī)模大小可以反映出

（三）從銀行賬戶形式上看

按照我國現行的國庫單一賬戶體系，財政存量資金主要分布在央行國庫賬戶、財政專戶和零余額賬戶三類賬戶之中。央行國庫賬戶中的國庫存款，包含一般預算、基金預算、存款；財政專戶指各級財政部門為核算具有專門用途的資金，在商業(yè)銀行及其他金融機構開設的資金賬戶；預算單位特設賬戶則是以預算單位或建設項目等名義開設的預算單位賬戶及專項資金賬戶，一般來說，預算單位特設賬戶中放置的項目結余資金屬于財政存量資金的范圍，其規(guī)模大小可以反映出財政資金的使用效率。

二、財政存量資金的成因

政府各項收支需經過預算法定程序進行編制、審查、批準、監(jiān)督以及執(zhí)行和調整，按年度形成預算安排，理論上當年預算安排的項目及相應的資金，應在當年實施，當年支出。但是實際預算執(zhí)行情況是，每年都會產生一些應支不支、可支未支的財政資金，逐年積累之后形成了一定規(guī)模的存量，財政存量資金就是由此而來的。

出現財政存量資金有很多原因。定性分析大概有幾點：一是正常的制度安排，如預算穩(wěn)定調節(jié)基金等要求存下來的資金，但這類資金量較??；二是財政收入中?？顚Ｓ妙愘Y金較多，如各類政府性基金在制度上就要求不能安排作他用，容易沉淀下來；三是預算執(zhí)行進度滯后，導致預算安排資金在當年無法全部使用，只能不斷結轉到下一年。這里有很多制度上、管理上的原因，如教育、農業(yè)、科技等領域對支出比重有要求，但實際上當年用不了，錢多了；如轉移支付資金撥付時間不及時，當年也無法安排；還有部門在編制預算時都想著多爭取財政資金，等用的時候發(fā)現限制很多，就只能閑置下去了?？傮w上，大規(guī)模財政存量資金的存在，一方面反映了現行預算制度中專項支出、?？顚Ｓ弥С觥⒉扇煦^機制的法定支出比重過高等制度性原因，另一方面反映了預算編制、執(zhí)行的準確性、科學性不夠，預算執(zhí)行約束力不強，預算績效缺失等管理上的原因。

三、盤活財政存量資金的阻礙

強調盤活財政存量資金，不僅因為其意義重大，還因為其過程復雜，需要對方方面面的慣常做法乃至制度設計做出新的統(tǒng)籌安排；而且牽涉利益糾結，觸動利益往往“比觸動靈魂還難”，這是盤活財政存量資金最大的難點。概括說來，今后一段時期盤活財政存量資金面臨著以下三個方面的阻礙。

（一）含混不清的政府間事權與支出責任

1994年的分稅制改革，初步在中央與地方政府之間進行了事權和財權劃分。但部分事權劃分還不科學，導致各級政府之間的支出責任同事權不匹配，顯得混亂錯位。憲法和有關法律法規(guī)對此只作了原則性規(guī)定，導致各級政府之間責任邊界模糊。一些應由中央負責的事務交給了地方承擔，一些適宜地方負責的事務中央承擔了較多的支出責任，有些事權雖然有明確分工，但執(zhí)行中調整隨意性大，相互違規(guī)越權。

這種錯位或者是導致地方財政承擔了本應由中央完全承擔的項目經費，或者是本應由地方政府承擔的項目中央財政也安排了?？?，造成政府間支出責任的交叉與重疊。進一步地，這種錯位在預算資金分配和使用的邏輯起點上產生了負面制約。一項公共事務，誰應該安排資金、安排多少界定不清，資金安排之后怎么使用、怎么進行績效考核，難以明確。長此以往，自然會造成行政運行效率偏低，阻礙預算執(zhí)行進度，形成財政存量資金。

（二）復雜的財政收支渠道和方向

多年來，我國財稅體制一直在不斷改進與完善之中，使得財政收入和支出的渠道和方向復雜，全口徑預算體系之下存在四本預算都會對收入和支出加以安排，除了一般公共預算，還有政府性基金、國有資本經營、社會保障基金預算。在國庫單一賬戶體系之外仍存在著不同種類的銀行賬戶，除了國庫存款賬戶之外，還包括預算單位零余額賬戶、特設專戶、財政專戶等等。

例如，安排在專項中的財政資金，其管理和核算的口徑就存在較大的差異，致使專項資金下?lián)芮篮铜h(huán)節(jié)眾多，有的沉淀在各主管部門，有的沉淀在各具體單位，缺乏對預算單位的有力約束，一些預算安排的項目獲得財政撥款后，不能及時安排使用；同時，因專項資金在不同業(yè)務部門分口管理，單獨設立銀行賬戶，造成資金分散，利用率低下的現象自然就比較突出。

（三）分割固化的部門資金配置權益

我國現行預算編制方式在一級政府一級預算的前提下，預算盤子的主體實際上是部門預算。本級各部門預算由政府各組成部門具體提出，除了維持部門運轉的一般性支出可以由財政部門根據相關標準確定之外，部門收入和項目支出都需要由部門根據自己掌握的具體情況具體安排，財政部門雖然有全盤統(tǒng)籌、監(jiān)督減壓的權限，但是收入預算門檻設置較低，留下較大空間，導致收入虛增擴張的欲望強烈，同時各部門還可以采取多列支出的方式爭取盡量多的資金。所以說，無論是收入還是支出，部門利益都占了很大的成分。

除了部門預算之外，一級政府的預算還包括稅收返還、轉移支付預算。但是這種預算無非是通過一般均衡性財力轉移支付或者專項轉移支付流轉在各級政府之間。其中，一般均衡性財力轉移支付，最終還是要分配到各級政府部門，由部門安排使用。專項轉移支付也要通過中央各部委層層下達到地方各級政府的各個部門之中。所以說，部門利益是盤活財政存量資金的一個不利因素，長期以來這種利益格局已經形成了分割和固化，政府的資金配置權益難以統(tǒng)籌起來。財政資金一旦形成存量，盤活的難度便不可小覷。2015年11月6日，審計署發(fā)布的第31號公告披露：其抽查的重點民生領域476.78億元財政存量資金發(fā)現仍有22個省141.76億元資金未及時統(tǒng)籌。

四、進一步盤活財政存量資金的對策思考

（一）以制度構建為基本切入點

在財政收支過程中，存在一定金額的沉淀資金，是 普遍存在的一種客觀現象。逐步解決財政存量資金問題，歸根結底，還是要從現代財政制度這一根本性因素上著手。沒有構建起良好的制度，即使靠行政手段短時間內盤活一部分存量資金，但是將會付出非常高的協(xié)調、組織等行政成本。一旦政府主要領導的關注重心轉移到其他方面，財政資金又會重新閑置、沉淀下來。如果構建起了良好的制度，可以花費較低的行政成本，既可以盤活當前已經發(fā)生的存量資金，又可以確保未來不再出現大量的非理性的閑置、沉淀資金。

（二）消除深層次制度阻礙

盤活財政存量資金，看似是財政部門的事情，實質上關乎全局，不僅各級政府，乃至社會上的企業(yè)和家庭，都會因為受到影響。因為它革新的是政府花錢的方式，也就改變了政府與市場合作參與資源配置、與社會合作參與收入分配的方式，也就改變了政府提供公共服務、調控宏觀經濟的方式。當然，從財政自身來看，盤活財政存量資金似乎是因為預算編制與執(zhí)行不科學、國庫現金管理滯后等問題，但客觀地說，這些技術層面的問題是由政府間事權劃分、財政管理制度、部門資金配置權益等深層次阻礙衍生出來的。單純地改進預算和國庫管理制度，不從根源上解決問題，就會陷入“頭痛醫(yī)頭、腳頭醫(yī)腳”的誤區(qū)，不僅對盤活財政存量資金沒有助益，反而會耽誤了新常態(tài)經濟大環(huán)境之下我國改革與發(fā)展的機遇。

盤活財政存量資金，技術上的難度并不大，只是沒有制度基礎執(zhí)行起來成本很高，難以短時間內完成。下一階段，應站在建立現代財政制度的頂層設計高度上，運用統(tǒng)籌規(guī)范管理所有財政資金的全局眼光，以財政改革為盤活的依憑，以盤活為財政改革的引領。

首先，長期內要逐步順應經濟新常態(tài)需要，理順中央與地方事權關系。結合政府簡政放權改革，該地方管理的事權交給地方管理，該中央提供財力保障的支出責任由中央提供，形成各級政府穩(wěn)定的支出責任，為盤活財政存量資金消除深層次的制度阻礙。反過來，以盤活為加強財政資金管理的手段，倒逼政府明確新常態(tài)經濟下財政資金需要支持的重點領域，進而明晰政府間分工。

其次，中短期內要以深化預算管理體制改革為目標，建立清晰穩(wěn)定的財政收支框架。通過盤活財政存量資金改善財政管理，引領預算公開、全口徑預算、中期財政規(guī)劃、跨年度預算平衡機制等預算管理制度改革步伐，改革國庫賬戶管理，實施國庫單一賬戶，提升現金管理水平，形成符合現代預算制度要求的財政收入和支出管理體系框架。

第三，調動部門積極性，避免財政資金二次沉淀。部門利益是客觀存在的自然現象，并不可怕?？膳碌氖遣块T利益的分割固化導致的效率低下。良性運轉的部門利益恰恰是政府履職的重要基礎。盤活資金，其實也就是部門利益的盤活。因此，要正確對待部門利益，打破部門資金分配權，推動部門資金可分可合、項目資金可撥可收，對盤活財政存量資金成效顯著部門，政府應該予以表彰。同時，允許部門在盤活財政存量資金和統(tǒng)籌使用中擁有話語權，從而避免資金收回之后在財政部門二次沉淀，促使部門主動作為，發(fā)揮其對相關行業(yè)和第四，推進績效管理，加強監(jiān)督審計。財政資金使用需要按績效說話，將全口徑預算與績效預算融合在一起，形成跨越預算平衡周期的全口徑績效預算，統(tǒng)籌管理政府財力，不斷優(yōu)化財力結構，滿足各級政府擔當事權的財力需求。與此同時，還要強化跟蹤審計，不僅財政內部的監(jiān)督檢查部門要持續(xù)關注財政資金的統(tǒng)籌使用，還要發(fā)揮財政部門之外的國庫、審計、人大的監(jiān)督力量。

（三）以績效為導向分類推進

當前，實現盤活財政存量資金的中長期目標，需要以資金使用是否有效率為經，以資金能否發(fā)揮良好效益為緯，分類推進財政存量資金的盤活工作。財政存量資金主要為一般公共預算和政府性基金預算中出現的結轉結余資金、預算穩(wěn)定調節(jié)基金、預算周轉金。從資金管理和使用者的角度看，結轉結余資金屬于相關資金管理和使用者應支不支造成的存量，而預算穩(wěn)定調節(jié)基金、預算周轉金形成的存量屬于相關資金管理和使用者可支未支造成的存量。而這些資金，有一些當前已經沉淀下來形成了存量，在問題尚未得到根治之前難免還會再形成一些存量。由此，可以以績效為導向，對不同類型的財政存量資金采取不同的盤活方式。具體來說，一是對于應支不支的已有存量資金，要實施績效問責，在收回資金的同時，實施跟蹤審計，并考慮將政府性基金預算中的存量資金調入一般性預算。二是對于應支不支的新增存量資金，要實施績效問責，壓減相應地區(qū)和部門的預算規(guī)模以及上級政府和部門的轉移支付規(guī)模，同時實施跟蹤審計，并考慮將政府性基金預算中的存量資金調入一般性預算。三是對于可支未支的已有存量資金，要通過統(tǒng)籌使用，將可以使用的預算穩(wěn)定調節(jié)基金用于支持重點領域發(fā)展，將可以使用的預算周轉金調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金。四是對于可支未支的新增存量資金，要切實控制新增比例，超出比例部分的預算穩(wěn)定調節(jié)基金要統(tǒng)籌使用支持重點領域發(fā)展，超出比例部分的預算周轉金要調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金。

[1]國務院.關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知〔R〕.2015-1-21.

[2]張維.以制度創(chuàng)新盤活財政存量資金〔N〕.中國經濟時報，2015-2-12.

[3]羅建國.盤活財政存量資金 提高資金使用績效〔J〕.中國財政，2013（17）.

[4]姜桂鳳.縣級財政存量資金形成的原因及建議〔J〕.現代審計與會計，2014（4）.

[5]姜孟亞.未來中央與地方政府間財政關系重構〔J〕.中國黨政干部論壇，2015（10）.

[6]賈康，財稅改革舉要〔J〕中國經濟報告,2015（7）.

◇作者信息：中國人民銀行張掖市中心支行

◇責任編輯：哈明暉

◇責任校對：哈明暉

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