■/雍海賓　宋　濤

應(yīng)對(duì)人口老齡化的社會(huì)保障制度改革——西班牙社會(huì)保障制度改革的經(jīng)驗(yàn)和啟示

■/雍海賓宋濤

西班牙應(yīng)對(duì)人口老齡化的社會(huì)保障制度改革主要包括“托萊多協(xié)定”的不斷完善、加強(qiáng)養(yǎng)老金支出的協(xié)調(diào)和預(yù)測(cè)、推遲退休年齡、控制養(yǎng)老金開(kāi)支、完善經(jīng)辦管理系統(tǒng)等。本文在介紹其改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化的社會(huì)保障制度改革的一系列建議。

西班牙社會(huì)保障借鑒和啟示

當(dāng)前世界范圍內(nèi)人口呈現(xiàn)老齡化發(fā)展趨勢(shì)，積極加強(qiáng)應(yīng)對(duì)老齡化的社會(huì)保障制度改革意義重大。西班牙社會(huì)保障制度改革契合該國(guó)實(shí)際，也對(duì)我國(guó)完善社保政策具有一定的借鑒和參考價(jià)值。

一、西班牙社會(huì)保障制度基本內(nèi)容

目前，西班牙擁有人口4645萬(wàn)，居歐盟第五位。單個(gè)婦女平均育兒數(shù)為1.27，生育率為歐盟倒數(shù)第二。人口預(yù)期壽命為83.2歲，僅次于日本，死亡率非常低。65歲以上人口占比為18.5%，老齡化程度很高。

隨著各項(xiàng)社保法律法規(guī)的不斷完善和豐富，西班牙社會(huì)保障體系逐步形成了繳費(fèi)型、非繳費(fèi)型和補(bǔ)充型相結(jié)合的社會(huì)保障制度。社會(huì)保障實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制度，資金來(lái)源主要是社會(huì)統(tǒng)籌、國(guó)家出資和其他來(lái)源組成。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率中雇員為10.95%，雇主為52.7%，其余為國(guó)家籌資（含基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)率）?；旧绫＠U納年限為15年，但也在改革之中。

繳費(fèi)型保障的主要內(nèi)容是替代工資收入、進(jìn)行職業(yè)保障，依據(jù)繳費(fèi)多少確定保障水平。該保障是強(qiáng)制性保障，要求應(yīng)保盡保。劃分為普通制度和專項(xiàng)制度兩類。前者涵蓋16歲以上的農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)所有從業(yè)人員。后者主要適用于18歲以上的自雇人員、海上工作者和煤礦工人。主要社保利益涵蓋的內(nèi)容有：退休金、永久和臨時(shí)殘障福利金、亡故和遺屬撫恤、父母養(yǎng)育福利、妊娠期和哺乳期風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)福利、癌癥和其他嚴(yán)重疾病照料福利、永久工傷致殘補(bǔ)償福利、在校保險(xiǎn)等。

非繳費(fèi)型社保主要是滿足國(guó)民收入基本需求、保障基本福利，依據(jù)資金積累確定具體保障水平。主要保障無(wú)收入來(lái)源的公民，資金由國(guó)家撥款，由專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行公共管理。保障的主要內(nèi)容有健康照料和藥品福利、退休金和傷殘撫恤、家庭福利金、失業(yè)補(bǔ)貼、非繳費(fèi)型孕育補(bǔ)貼、社會(huì)服務(wù)、困難補(bǔ)貼、福利養(yǎng)老金等。目前，西班牙非繳費(fèi)型社會(huì)保障人員享受社保標(biāo)準(zhǔn)平均為每月900歐元，標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高。同時(shí)，動(dòng)態(tài)調(diào)整社保標(biāo)準(zhǔn)，按照消費(fèi)指數(shù)調(diào)整，每年上升0.25%。

補(bǔ)充型保障屬于自愿性質(zhì)，可自由約定或確定。如實(shí)行補(bǔ)償性退休儲(chǔ)蓄、部分大公司實(shí)行企業(yè)年金等措施。

西班牙社會(huì)保障體系中養(yǎng)老保險(xiǎn)是最重要的一個(gè)險(xiǎn)種，該養(yǎng)老保險(xiǎn)體系包括三個(gè)支柱，但以現(xiàn)收現(xiàn)付制的第一支柱為主，雇主與雇員共同繳費(fèi)及其他方式為補(bǔ)充。繳費(fèi)水平會(huì)根據(jù)人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等進(jìn)行調(diào)整。西班牙養(yǎng)老金的顯著特征是每年6月和12月可以領(lǐng)取雙倍的養(yǎng)老金額。這是該國(guó)傳統(tǒng)，也提高了保障程度。在醫(yī)療保障方面，西班牙特色更加鮮明。自1978年西班牙憲法規(guī)定全民享有免費(fèi)醫(yī)療保健后，西班牙人自出生至死亡，都無(wú)條件享受免費(fèi)醫(yī)療保障。所需經(jīng)費(fèi)大部分由國(guó)家通過(guò)稅收籌集，少部分來(lái)自社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)和部分患者少量繳納。

二、西班牙社會(huì)保障改革的主要內(nèi)容

西班牙積極應(yīng)對(duì)人口老齡化等多方面挑戰(zhàn)，加強(qiáng)社保制度改革，為持續(xù)有效地促進(jìn)社保制度的完善做出了巨大努力。

（一）“托萊多協(xié)定”的制定和執(zhí)行

1995年，西班牙政府、各大政黨、兩大工會(huì)組織協(xié)商簽訂了著名的“托萊多協(xié)定”，明確規(guī)定了社會(huì)保障改革應(yīng)在政黨之間、政府和工會(huì)之間進(jìn)行廣泛討論，確保改革能夠保證公共保障制度的連續(xù)性?！巴腥R多協(xié)定”的主要目標(biāo)是增強(qiáng)社保資金的可持續(xù)性和社保制度的公平性。協(xié)定確認(rèn)社會(huì)保障資金來(lái)源分離，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金由一般稅收支付，繳費(fèi)型養(yǎng)老金由雇主和雇員共同承擔(dān)，其余由政府補(bǔ)貼。決定創(chuàng)建儲(chǔ)備基金，提高社保資金未來(lái)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。加快發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和彈性退休制度。提高繳費(fèi)和待遇水平，保持和提高養(yǎng)老金的購(gòu)買力。同時(shí)，建立托萊多協(xié)定委員會(huì)，主要職能是持續(xù)跟蹤評(píng)估社保改革，積極提出改革建議并監(jiān)督執(zhí)行，努力促進(jìn)社保改革符合實(shí)際要求。到目前為止，該委員會(huì)已經(jīng)提出了22項(xiàng)改革建議，并逐一得到了落實(shí)。同時(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)保障實(shí)施中存在的問(wèn)題，該委員會(huì)逐年提出改革建議，不斷完善“托萊多協(xié)定”，努力推進(jìn)社會(huì)保障制度改革和完善。

（二）養(yǎng)老金支出的協(xié)調(diào)和預(yù)測(cè)

為了應(yīng)對(duì)日益凸顯的財(cái)務(wù)支付挑戰(zhàn)，根據(jù)歐盟要求，西班牙采取養(yǎng)老金長(zhǎng)期預(yù)測(cè)制度，每三年進(jìn)行一次老齡化相關(guān)的財(cái)政支出預(yù)測(cè)。養(yǎng)老金預(yù)測(cè)包含養(yǎng)老金總支出、福利比率和總體平均替代率、養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)、繳費(fèi)收入和繳費(fèi)人數(shù)、新型養(yǎng)老金（收入掛鉤）支出解析數(shù)據(jù)等方面的年度數(shù)據(jù)。在實(shí)踐中引入可持續(xù)性指標(biāo)來(lái)估測(cè)公共財(cái)政的可持續(xù)性，如運(yùn)用短期風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)來(lái)及早發(fā)現(xiàn)財(cái)政壓力，運(yùn)用中期風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)來(lái)預(yù)測(cè)負(fù)債超出限度的風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)來(lái)估測(cè)由于老齡化人口預(yù)算成本而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)?；诳茖W(xué)預(yù)測(cè)產(chǎn)生的結(jié)果對(duì)預(yù)防和化解養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)起到了積極作用。

（三）應(yīng)對(duì)老齡化的改革

2007年西班牙議會(huì)通過(guò)了社會(huì)保障法修訂案，主要是鞏固社會(huì)保障制度，提高應(yīng)對(duì)老齡化問(wèn)題的能力，使社會(huì)保障制度更加適合現(xiàn)代化的需要。將退休年齡與預(yù)期壽命結(jié)合起來(lái)，采取積極的勞動(dòng)力政策，努力讓有勞動(dòng)能力的人繼續(xù)留在勞動(dòng)力市場(chǎng)。規(guī)定1967年以后的參保者，提前退休者領(lǐng)取退休養(yǎng)老金的最低年齡限制從60歲延長(zhǎng)到61歲，最低繳費(fèi)年限也從15年延長(zhǎng)到30年。通過(guò)調(diào)整養(yǎng)老金發(fā)放的不同標(biāo)準(zhǔn)，使得計(jì)劃參與者在不同繳費(fèi)年限下退休所獲得的替代率具有明顯的不同，從而起到鼓勵(lì)計(jì)劃參與者推遲退休的作用。鼓勵(lì)勞動(dòng)者推遲退休年齡，到65歲之后退休的，給予相應(yīng)的激勵(lì)措施：正常退休者每延長(zhǎng)工作一年或多年，如果繳費(fèi)滿15年以上，養(yǎng)老金增加2%；繳費(fèi)滿40年以上，每年另增3%。目前，西班牙退休人員平均退休年齡為61.4歲。同時(shí)，修訂待遇給付計(jì)發(fā)方式，使代際公平原則不至于受到傷害。從2002年開(kāi)始，西班牙將部分社會(huì)保障盈余拿出來(lái)建立了社會(huì)保障儲(chǔ)備基金，目前該基金只能投資于歐元區(qū)政府的國(guó)債，由于良好的運(yùn)行管理，基金始終處于盈利狀態(tài)，專門用于資助繳費(fèi)養(yǎng)老金和關(guān)聯(lián)費(fèi)用。在社會(huì)保障制度管理過(guò)程中，西班牙建立了運(yùn)轉(zhuǎn)良好的信息化經(jīng)辦系統(tǒng)，對(duì)于提高社會(huì)保障系統(tǒng)的效率、降低管理成本起到了明顯作用。西班牙社會(huì)保障支付水平相對(duì)較高，養(yǎng)老金替代率達(dá)90%以上。

同時(shí)，西班牙將持續(xù)推進(jìn)社保制度改革。計(jì)劃將在未來(lái)14年內(nèi)把養(yǎng)老金領(lǐng)取者的退休年齡由65歲提高到67歲；將退休者的養(yǎng)老金領(lǐng)取基數(shù)由退休前最后15年的平均工資水平改成退休前最后25年的平均工資水平；將在2027年對(duì)西班牙的社會(huì)保障制度特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行重新審視，屆時(shí)將根據(jù)西班牙的人口情況、平均壽命、贍養(yǎng)比、物價(jià)水平以及平均收入情況等對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相關(guān)條款進(jìn)行重新修改。

（四）積極控制養(yǎng)老金的開(kāi)支

通過(guò)多種方式嚴(yán)格控制養(yǎng)老金的過(guò)多開(kāi)支，以確保基金的可支付性和可持續(xù)性。比如，嚴(yán)格控制和審核提前退休，努力提高養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡。開(kāi)創(chuàng)了一些延長(zhǎng)工作年齡的鼓勵(lì)措施。將女性養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡提高至與男性相當(dāng)?shù)哪挲g等等。

三、我國(guó)人口老齡化基本情況及發(fā)展趨勢(shì)

我國(guó)1997年就開(kāi)始進(jìn)入老齡化社會(huì)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，老齡化程度加大，挑戰(zhàn)嚴(yán)峻。2014年，我國(guó)老齡人口數(shù)量達(dá)到了1.38億，占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到10.06%。老年撫養(yǎng)系數(shù)上升較快，2014年達(dá)到13.7%。

（一）老年人口發(fā)展速度快，老年撫養(yǎng)系數(shù)（贍養(yǎng)比）逐步上升

預(yù)計(jì)到2040年前后，我國(guó)65歲以上老年人占總?cè)丝诘谋戎貙⒊^(guò)20%，到2050年將達(dá)到20%-24%。老年人口撫養(yǎng)系數(shù)（贍養(yǎng)比）將會(huì)達(dá)到47%，這意味著將近兩位勞動(dòng)年齡人口需要供養(yǎng)一位老年人口，代際壓力巨大。

（二）人口年齡金字塔底部收縮，人口結(jié)構(gòu)老化迅速

受到第二次人口生育高潮慣性作用，1985-1991年左右形成的第三次人口出生高潮，將在2045-2050年前后進(jìn)入老年期，從而導(dǎo)致老年人口和老齡化水平在未來(lái)的30-40年內(nèi)達(dá)到峰值。

（三）人均預(yù)期壽命延長(zhǎng)，老年人口數(shù)量加速上漲

目前我國(guó)人均預(yù)期壽命75.43歲，人口年齡中位數(shù)已經(jīng)由建國(guó)初的23.7歲增加到目前的37.0歲。預(yù)計(jì)在未來(lái)30-40年間，我國(guó)人口預(yù)期壽命將提升到2050年82.5歲左右，老年人口規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大。

（四）高齡老年人口比重加大，失能老人增多

2014年我國(guó)2.1億左右的老年人中有將近4000萬(wàn)人是失能（智）、半失能（智）的老人。據(jù)有關(guān)部門預(yù)測(cè)，到2035年老年人口將達(dá)到4億人，失能、半失能的老人數(shù)量隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和醫(yī)療水平的進(jìn)步將會(huì)進(jìn)一步增多。

（五）人口老齡化區(qū)域分布變化顯著，西部地區(qū)后來(lái)居上

進(jìn)入21世紀(jì)后，大部分地區(qū)高齡化發(fā)展趨勢(shì)加快，特別是西部地區(qū)后來(lái)居上，重慶、四川等省市的人口高齡化程度位居前列。

總之，同發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)進(jìn)入人口老齡化社會(huì)的時(shí)間相對(duì)較晚，但發(fā)展迅速，將在2030年左右接近發(fā)達(dá)國(guó)家的老齡化水平，到2050年，我國(guó)人口老齡化程度將超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家的總體水平，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)展中國(guó)家和世界平均的老齡化程度，將在勞動(dòng)投入、經(jīng)濟(jì)成本、資本投入、技術(shù)進(jìn)步等方面帶來(lái)不利影響，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γo我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、服務(wù)等方面帶來(lái)巨大壓力。

四、西班牙社會(huì)保障改革對(duì)我國(guó)的啟示

針對(duì)我國(guó)人口老齡化加劇的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)借鑒西班牙等歐盟國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，加快完善我國(guó)的社會(huì)保障制度，建立適應(yīng)老齡化社會(huì)需求的可持續(xù)養(yǎng)老保障體系，盡早采取適合國(guó)情的養(yǎng)老金制度改革措施，完善經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策，切實(shí)防范老齡化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）逐步簡(jiǎn)化歸并社保類型

西班牙社保制度統(tǒng)一，體系簡(jiǎn)潔，分類較少，脈絡(luò)清晰，便于操作執(zhí)行。特別是對(duì)所有居住在西班牙國(guó)內(nèi)的人群執(zhí)行統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，不區(qū)分各種身份，執(zhí)行一個(gè)社會(huì)保障制度值得借鑒。同時(shí)，西班牙也不區(qū)分社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利、社會(huì)救助等制度，統(tǒng)一歸并為社會(huì)保障，執(zhí)行同樣標(biāo)準(zhǔn)，減少了社保制度的碎片化，維護(hù)了制度的完整和統(tǒng)一，也值得深入研究和思考。要從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，繼續(xù)完善基本社保制度。借鑒西班牙等國(guó)制度統(tǒng)一和精簡(jiǎn)的特點(diǎn)，努力簡(jiǎn)化我國(guó)社保制度多層次、多制度安排特點(diǎn)，努力將社會(huì)福利、社會(huì)救助等制度逐步歸并于社會(huì)保險(xiǎn)制度之中，促使社保制度更加統(tǒng)一規(guī)范和便于操作實(shí)施。

（二）積極完善全民繳費(fèi)的社保制度

縱觀西班牙社保制度，繳費(fèi)型社保制度是主體，非繳費(fèi)型社保比例很小，其基本原則是只要享受社保都實(shí)行全民繳費(fèi)制度，非繳費(fèi)型社保也要求受益人根據(jù)其經(jīng)濟(jì)能力繳納適當(dāng)費(fèi)用，確實(shí)無(wú)力繳費(fèi)的人員才給予例外免除。借鑒西班牙的繳費(fèi)制度，結(jié)合我國(guó)人口較多的實(shí)際，建議深入研究全民參保繳費(fèi)的必要性和可行性，探討實(shí)行全民繳費(fèi)參保的具體路徑和方案，進(jìn)一步減少企業(yè)繳費(fèi)比例，適當(dāng)提高國(guó)家和個(gè)人繳費(fèi)比例，促進(jìn)社保資金可持續(xù)發(fā)展。

（三）加快構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的社保信息化操作系統(tǒng)

西班牙社保登記、變更、繳費(fèi)、支付等經(jīng)辦程序全部采用計(jì)算機(jī)化和自動(dòng)化，確保了社保體系的自由靈活運(yùn)轉(zhuǎn)，提高了速度和質(zhì)量，減少了企業(yè)和個(gè)人的工作量，對(duì)社保管理機(jī)構(gòu)和受益人都提供了多方面的便利，取得了最大效益。特別是西班牙2008年2月開(kāi)始運(yùn)行的直接支付系統(tǒng)，具有自我結(jié)算體系，簡(jiǎn)化了清算，對(duì)企業(yè)和個(gè)人的有效數(shù)據(jù)直接征繳和支付，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，便于多方面監(jiān)督，企業(yè)員工容易了解自己的繳費(fèi)情況，體現(xiàn)了簡(jiǎn)便性和透明性，值得研究和學(xué)習(xí)。借鑒西班牙等歐盟國(guó)家信息化操作技術(shù)和直接支付系統(tǒng)，提高社保的數(shù)字化和便利化，減少社保成本，促進(jìn)社保登記、支付等數(shù)據(jù)化運(yùn)用，應(yīng)是我國(guó)社保制度建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。我國(guó)目前社保信息系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各省自成體系，建設(shè)步伐嚴(yán)重滯后，難以滿足當(dāng)前社保建設(shè)需要。建議盡快制定我國(guó)社保信息化建設(shè)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施計(jì)劃，加快建設(shè)經(jīng)辦系統(tǒng)和支付系統(tǒng)，積極推進(jìn)社保制度改革。

（四）盡快出臺(tái)鼓勵(lì)延遲退休的養(yǎng)老金制度

從人口老齡化挑戰(zhàn)的實(shí)際出發(fā)，世界各國(guó)大多支持更多的人選擇延退。建議我國(guó)實(shí)行漸進(jìn)延遲退休制度，積極主動(dòng)利用市場(chǎng)的辦法而不是行政措施，激勵(lì)更多人員選擇延退后拿到更多的養(yǎng)老金。通過(guò)好的延遲退休制度設(shè)計(jì)，使參保的每個(gè)人都能夠得到好處和最大利益。比如法國(guó)工作人員要退休，就要年齡高于62周歲。要獲得全額養(yǎng)老金，就要年齡高于67周歲，或者工齡超過(guò)43年。法國(guó)計(jì)劃從2019年開(kāi)始，將會(huì)有新的優(yōu)惠措施鼓勵(lì)延遲退休：如果將退休延遲兩年，則有1年養(yǎng)老金可獲得10%的獎(jiǎng)勵(lì)。

（五）支持老年人繼續(xù)工作

西班牙老年服務(wù)工作做得很好，鼓勵(lì)老有所用、老有所樂(lè)。同時(shí)積極開(kāi)發(fā)老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)，增加老年人員就業(yè)機(jī)會(huì)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，積極開(kāi)發(fā)我國(guó)老年人力資源，補(bǔ)充勞動(dòng)力供給，努力變養(yǎng)老為用老，強(qiáng)化老有所用，支持老年人在合適的崗位上繼續(xù)工作。推動(dòng)工作單位和勞動(dòng)力市場(chǎng)的高度靈活性，支持和允許老年工作者轉(zhuǎn)移到更適合他們實(shí)際和強(qiáng)度的工作崗位。

（六）加強(qiáng)基金監(jiān)測(cè)和監(jiān)管

結(jié)合我國(guó)國(guó)情，積極借鑒西班牙社?；鸸芾斫?jīng)驗(yàn)，兼顧基金安全和效益，加強(qiáng)基金經(jīng)營(yíng)運(yùn)作和監(jiān)管。建立預(yù)測(cè)、監(jiān)督和調(diào)整機(jī)制，確保養(yǎng)老保障體系實(shí)現(xiàn)智慧型、包容性、可持續(xù)性發(fā)展。加強(qiáng)老齡化社會(huì)發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域的研究和預(yù)測(cè)，引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)、方法和手段，定期評(píng)估監(jiān)測(cè)和檢查，逐步完善動(dòng)態(tài)調(diào)整政策。

［1］郭存海.西班牙社會(huì)保障制度改革30年：1978～2008〔J〕.拉丁美洲研究，2009（4）.

◇作者信息：甘肅省發(fā)展和改革委員會(huì)就業(yè)和收入分配處，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后定西師范?？茖W(xué)校

◇責(zé)任編輯：劉小梅

◇責(zé)任校對(duì)：劉小梅

F811.0

A

1004-6070（2016）09-0005-03