●趙興羅

我國政府預算改革回顧與效果反思

●趙興羅

政府預算改革是“十三五”期間我國公共財政體制建設的重要內容。政府預算制度改革對社會經濟發(fā)展產生了重大影響，但在改革過程中還存在許多問題需要反思。本文對我國政府預算制度改革歷程進行了回顧，分析了其實施的效果，并對政府預算改革進行反思，提出了深化政府預算改革的建議。

政府預算 實施效果 預算改革

在現(xiàn)代社會的國家治理體系框架中，政府預算是國家治理的重要載體，它規(guī)范和安排著財政活動，體現(xiàn)著政府的政策意向。在現(xiàn)代國家，衡量國家財政管理現(xiàn)代化水平的一個重要標志就是國家預算制度建設的好壞。自我國預算制度建立以來，隨著政治體制、經濟體制和人們對政府預算制度認識的深化，我國對政府預算制度適時地進行了改革，這些政府預算制度的改革，對社會經濟發(fā)展產生了重大影響，同時，在建設的過程中也存在許多問題需要深入反思，有些問題亟待解決。本文對我國政府預算制度改革的歷程進行了簡單的回顧，分析了政府預算改革的實施效果，并提出了深化政府預算改革的一些建議。

一、我國政府預算改革的歷史回顧

在我國，真正建立政府預算制度始自1955年。因為從嚴格意義上說，政府預算制度必須具備基本的法律要件。1955年之前，我國的政府預算僅向中央政府報告，并且沒有決算制度；1955年之后，國家預決算才開始向全國人民代表大會報告，真正意義上的政府預算開始建立起來。隨著我國政治體制、經濟體制和人們對財政預算制度認識的深化，政府預算制度不斷改革和發(fā)展。回顧我國政府預算制度的改革歷史，其發(fā)展歷程大體可以分為四個階段：

第一階段：計劃經濟時期的政府預算制度（1955—1980年）。這一階段，我國政府預算制度的特點是行政主導型預算，與當時的政治及經濟體制相適應，政府預算屬于高度中央集權型，“預算”所具有的各項功能不健全。

第二階段：市場經濟初期的財政預算制度（1980—1992年）。這一階段，我國開始實行改革開放，經濟體制開始由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，改革的重點是將原來集中于中央的權力下放給地方政府，將國有企業(yè)該有的一部分權力交給企業(yè)。

第三階段：市場經濟由較大發(fā)展時期的政府預算制度（1992—1998年）。這一階段，我國開始實行分稅制改革，財政預算管理制度向市場經濟方向邁出了實質性的一步，政府預算改革取得了初步成效階段。

第四階段：公共財政預算制度改革的破題和推進（1998年至今）。這一階段，隨著我國市場經濟改革的推進、民主法治進程的加快和公眾民主法治意識的增強，政府預算制度由傳統(tǒng)的財政預算向現(xiàn)代的公共財政預算轉變。這一階段政府預算的改革主要包括：部門預算管理改革、國庫集中收付制度改革、政府采購改革、預算審查監(jiān)督改革、政府收支分類改革，改革的目標是建立公共財政制度框架。特別是從2015年1月1日起開始實施的新《預算法》，標志著全面深化財稅改革在預算領域的率先破冰，將我國的政府預算制度朝著與國際慣例接軌、與市場經濟相適應的方向推進。

總體來看，我國政府預算制度經過多次的改革和調整，取得了相當大的成績，在一定程度上促進了社會經濟的發(fā)展。但是，我國政府預算在預算制度和體制方面仍存在很多弊端。例如，在預算編制方面存在編制時間短、內容粗，預算內容不完整等問題；財政資金的調度能力差，使用效益不高；在財政外部，沒有形成對財政運行的實質性權力制約機制，等等。上述弊端，影響了財政職能的發(fā)揮，限制了財政資金和財政政策的作用，必須從制度和機制創(chuàng)新上深化政府預算制度改革。

二、我國政府預算改革的實施效果

我國政府預算改革的實施，在以下幾個方面取得了明顯的效果：

（一）政府理財方式發(fā)生了深刻變革

政府預算改革對政府理財方式提出了新要求。首先，強化了《預算法》的權威性和遵從度。1994年《預算法》在權威性和遵從度方面存在著較多問題。例如，1994年《預算法》明確規(guī)定，各級政府實行復試預算制度。然而，從2000年以后的十多年時間，每年提請全國人大審議的政府預算報告就不再按照復試預算匯報，也沒有解釋變化的原因。在地方財政層面上，除了個別地方堅持外，多數(shù)地方基本放棄了復試預算的法定做法。經過近年來的預算改革，尤其是2015年的新《預算法》實施之后，政府理財方式發(fā)生了根本性的改變。政府理財方式的改變，確保了《預算法》的權威性和遵從度。

其次，跨年度預算平衡機制對政府理財產生了重要影響。2014年9月，國務院頒布的《關于深化預算管理制度改革的決定》和新《中華人民共和國預算法》中均明確提出：“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”，標志著我國將全面推動中期預算管理。然而，要建立一種跨年度預算平衡機制，就必須更多體現(xiàn)周期性預算平衡準則的構建和遵從。在周期性預算平衡準則之下，以經濟周期代替?zhèn)鹘y(tǒng)的財政年度，不要求財政收支在每一年度內的平衡，只要求在經濟周期中的動態(tài)平衡。但其假設前提是經濟周期中的衰退與高漲具有對稱性特征。如何把握好這些前提條件？如何根據(jù)經濟形勢變化和財政政策逆周期調節(jié)的需要來建立跨年度預算平衡機制？這些都需要政府辯證地研究跨年度預算平衡機制的作用機理，適時地改變政府的理財方式。

最后，妥善處理全口徑預算體系中各個子預算的有序銜接。政府預算改革要求全部政府收支納入預算，實行全口徑預算管理。新《預算法》第四條第二款和第五條第一款規(guī)定：“政府的全部收入和支出都應當納入預算。預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算?！蓖瑫r還規(guī)定，“政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接?！痹谶@種多元復合體系中，要實現(xiàn)各個子預算有序銜接，就必須確保各個子預算的核算口徑的一致性以及報表的可合并性，構建全口徑預算體系，對政府理財方式提出了新的要求。

（二）重新審視和調整中央與地方的財政關系

中央與地方的財政關系涉及整個國家治理的架構。合理劃分中央與地方財政事權和支出責任，是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，也是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。這是因為，中央與地方的財政關系涉及三個基本要素：一是事權，二是財權，三是財力。以前財政體制改革，中央與地方財政關系的調整是放在財權和財力上，現(xiàn)在的改革特別強調事權的調整。因為財權和財力的配置是跟著事權走的，如果事權不作調整，僅僅在財權和財力的劃分上做文章，目標就難以達到。與以往不同，當前的政府預算改革著重“財政事權”，即與財政資金直接關聯(lián)的公共事務。改革將適度加強中央的財政事權，保障地方履行財政事權，減少并規(guī)范中央與地方共同的財政事權。同時，明確中央財政事權由中央承擔支出責任，地方財政事權由地方承擔支出責任。當前，中央和地方之間關系的改革目標是遵循“強中央、保地方”原則，以事權和支出責任劃分推進財稅改革，相應地，中央和地方的財政關系也將發(fā)生較大的變化。

（三）中期財政規(guī)劃管理對政府預算管理帶來新挑戰(zhàn)

中期財政規(guī)劃管理，也被稱為中期滾動預算，是將預算編制周期由原來的一年拓展到三年，通過對財政收支的預測，制定財政中期滾動規(guī)劃，經過預算管理流程，形成相匹配的跨年度財政支出方案，優(yōu)化公共財政資源配置，實現(xiàn)政府預算的動態(tài)調整和平衡，促進預算安排與經濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃有機銜接。中期財政規(guī)劃使政府能夠靈活地掌握財政收支狀況，控制財政支出，增強預算編制的前瞻性和持續(xù)性。

中長期財政改革作為政府預算改革的重要組成部分，已經被列為“十三五”期間深化我國財稅體制改革的重要任務。目前，財政部編制了三年滾動的全國財政規(guī)劃，對規(guī)劃期內的某些重大改革、重大政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，強化其對年度預算的約束，通過科學合理測算，對未來幾年財政收支進行統(tǒng)籌安排，提高財政政策的前瞻性、有效性和可持續(xù)性。

（四）解決地方債務是政府面臨的新課題

如何解決地方債務問題是當前政府治理債務面臨的新課題。發(fā)行政府債券是國際上較為通行的規(guī)范地方政府舉債融資方式，它具有發(fā)債的成本較低、信息公開透明、市場化程度較高的特點。目前，我國地方政府負債規(guī)模較大，這些債務多數(shù)未納入預算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，存在主體混亂、渠道多元等問題，有必要從法律層面規(guī)范管理、加以引導，以有效防范和控制財政風險。為體現(xiàn)對地方政府債務的從嚴控制和管理，規(guī)范地方政府舉債行為，按照疏堵結合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，2015年實施的新《預算法》，從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機制和法律責任等多方面作了明確規(guī)定。規(guī)范地方政府債務管理，有利于把地方政府融資引導到陽光下，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機制；有利于加強人大和社會監(jiān)督，防范和化解債務風險。

三、我國政府預算改革的反思

反思一：政府預算是提高政府理財能力的重要載體

財政是“國之命脈、庶政之母”。通過對政府預算改革的歷程回顧，筆者認為，在現(xiàn)代社會的國家治理體系框架中，政府預算是國家治理的重要載體，必須高度重視。這是因為：

第一，政府預算是作為國家治理主體的政府履行職能的基礎。在任何經濟社會和任何發(fā)展階段，國家治理的主體都是政府，政府做任何事或從事任何活動，都是需要花錢，政府的財政收支過程，實際上就是作為國家治理主體的政府履行職能的活動。如果沒有財政支出的撥付以及財政收入的籌措，那么，政府職能就不可能得到履行，國家治理的實現(xiàn)也就無從談起，因此，政府預算與國家治理是捆綁在一起的。由于財政收支既是所有政府活動的基礎，又是連接政府和家庭企業(yè)的最直接的紐帶，財政職能的履行，其活動范圍覆蓋了所有政府職能、所有政府部門和所有政府活動的領域?？梢?，財政預算是現(xiàn)代國家治理體系的重中之重，關乎民生福祉，牽一發(fā)而動全身。

第二，政府預算是對國家治理活動成本控制的有效手段。政府預算反映的是一個政府在財政年度內計劃要做的工作及其行為成本，并為這些成本籌集資金，政府預算同時還是政府活動計劃的一個財務反映。政府預算的主要職能是對財政收入和財政支出進行科學預測、監(jiān)督和管理。在民主政治下，政府預算是公眾通過立法機關約束政府收支行為的一個工具，通過政府預算，形成對政府收支規(guī)模和國家治理活動成本的有效控制，這是優(yōu)化政府財政結構、提高資金使用效率的最佳途徑和手段。

第三，財政預算是政府科學管理經濟社會發(fā)展的工具。政府要想實現(xiàn)其職能，對經濟社會發(fā)展進行科學管理，必須制定一定的發(fā)展目標并掌握相應的手段。作為國家財政最基本的制度，預算制度是否先進、現(xiàn)代化，反映出一個國家治理水平的高低，政府預算是政府管理科學化在財政領域的一種體現(xiàn)。

正是基于上述意義，十八屆三中全會指出，財政是“國家治理的基礎和重要支柱”，實現(xiàn)國家治理基礎的重要載體就是政府的財政預算。當前，我國應當遵循現(xiàn)代國家治理理念，按照推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，著力構建規(guī)范的現(xiàn)代預算制度，并輔之以相關法律和制度的修訂完善，健全財政法律制度體系，規(guī)范預算管理，提高政府公共服務水平。

反思二：正確處理中央和地方的財政關系

中央和地方政府間財政關系與國家經濟發(fā)展、資源配置效率甚至國家政權穩(wěn)定有著密切聯(lián)系。從我國財政歷史來看，中央政府一直主導者政府間財政關系。我國政府間財政關系經歷了從計劃經濟時代的統(tǒng)收統(tǒng)支，到財政包干制度，再到如今的分稅制，特別是1994年分稅制改革，開創(chuàng)性地劃分了中央與地方政府間的事權和財權，推動了財政體制改革的進程，優(yōu)化了政府間財政關系，為現(xiàn)代化的國家治理奠定了基礎。隨著我國市場經濟的深入發(fā)展和政府職能的巨大變化，中央與地方之間的財政關系也亟需進行調整，例如，中央與地方政府支出責任的匹配問題、事權和財權的對應問題、轉移支付不平衡問題等都有待進行深入研究。民國時期不同階段實行的分稅制，明確了中央政府和地方政府的收支責任，加強了中央的收入規(guī)模，同時，給予地方政府一定的收支權力，增強了地方政府管理地方事務的適應性和主動性，促進了社會經濟的發(fā)展。民國時期的分稅制為我國處理中央和地方的財政關系提供了重要的歷史借鑒。

反思三：加強財政預算的制度化、民主化和法治化建設

預算是政治民主化的產物。我國當前的預算制度改革必須加強財政預算的法治化、民主化建設，做實人大預算監(jiān)督，完善預算審查、監(jiān)督，明確預算責任，強化對預算的硬約束。首先，將政府預決算的編制、討論、公布和執(zhí)行納入法治化和民主化軌道，即是將政府意志轉化為社會意志，有利于統(tǒng)一認識，調整社會內部各利益階層的關系。其次，強化公眾參與預算監(jiān)督。將公眾參與預算監(jiān)督置于制度化框架之下，保障公民預算監(jiān)督渠道的暢通高效，實現(xiàn)公眾監(jiān)督的可持續(xù)性和實效性。再次，健全各項財政法律法規(guī)。健全的財政法律法規(guī)有助于減少政府自由裁量權，讓財政資金在陽光下運行，建設陽光政府、責任政府、服務政府。最后，加強官德教育，使官員自覺遵守稅法和預算法，依法納稅、依法征稅、依法用稅。法定外的多收濫支一律視為違法。通過陽光財政，以法治權、權力制約和制度建設消除貪官，讓以權謀私者付出高昂的代價。

反思四：健全權力約束和公眾參與預算監(jiān)督機制

健全權力約束和公眾參與預算監(jiān)督機制是深化政府預算改革的重要環(huán)節(jié)?，F(xiàn)階段，規(guī)范政府的收入和支出行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度是當務之急。一是推進預算公開透明。規(guī)范預算信息公開機制，搭建民意訴求互動平臺；將預算監(jiān)督機制從執(zhí)行監(jiān)督向前延伸到決策監(jiān)督、向后延伸到結果監(jiān)督。預算公開制度能夠保障公眾對政府收支行為的監(jiān)督權，有助于實現(xiàn)對國家權力的有效制約，進而推動國家治理現(xiàn)代化水平的提高。通過實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，將公開透明貫穿預算改革和管理全過程，充分發(fā)揮預算公開透明對政府部門的監(jiān)督和約束作用。二是保證國家預算的完整性。預算的編制與執(zhí)行以資金配置公平、高效、便于操作、便于監(jiān)督為目標，盡量細化、具體、完整、科學。三是發(fā)揮人民和審計機關監(jiān)察作用，做實人大預算監(jiān)督。在人民與政府之間，用財與管財者之間，實行權力制約。完善預算審查、監(jiān)督、明確預算責任，強化對預算的硬約束。人大審議中對各公共部門的預算執(zhí)行情況，實行問責制。四是遵循預算公開原則，接受和重視社會輿論的評價和監(jiān)督。

（作者單位：中南財經政法大學財稅學院）

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（本欄目責任編輯：尹情）