●靳小翠

社會監(jiān)督在水污染治理過程中的作用研究
——以河南省為例

●靳小翠

水污染是當前環(huán)境污染中非常重要的污染問題之一。當前河南省水污染存在著從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、從地上向地下轉(zhuǎn)移、從日常戰(zhàn)向游擊戰(zhàn)轉(zhuǎn)移等一些新特征，這些特征使得當前河南省要想做好水資源的保護和治理工作，必須進一步加強民眾和新聞媒體等社會監(jiān)督力量的發(fā)揮。本文提出,社會監(jiān)督工作發(fā)揮作用，仍需要執(zhí)法機關(guān)和行政部門提供堅強后盾和有力保障。

水污染治理 社會監(jiān)督 案例

水污染是目前我國環(huán)境污染中必須重視的重要污染問題之一。全國環(huán)境統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)顯示，2008、2009和2010年我國各發(fā)生水污染事件178起、116起和135起，均占到每年突發(fā)環(huán)境事件次數(shù)的40%以上，造成了巨額的經(jīng)濟損失，并直接影響了水域附近居民的生活質(zhì)量和身體健康，甚至帶來了致命性傷害。中國工程院院士、中國水資源研究所所長王浩表示，截止到2013年，全國因水污染產(chǎn)生的“癌癥村”數(shù)量超過200個。

我國河南省地處中國中東部的華北平原上，地跨淮河、長江、黃河、海河四大流域，但人均水資源不足全國平均水平的五分之一，屬于水資源貧乏的省份。改革開放以來，各地政府和民眾為發(fā)展經(jīng)濟，投資興建了各類化工、皮革、造紙、水泥以及畜牧養(yǎng)殖等各類水污染嚴重的制造加工企業(yè)，取得了短期經(jīng)濟利益的同時，也造成了河南省水資源的嚴重污染，水污染情況觸目驚心。近五年來，河南省地表水均為中度污染，其中海河流域則為重度污染，全省60條城市河流除5條斷流外，還有34條喪失城市一般景觀功能，成為或即將成為黑河，八十年代隨處可見的清澈見底、魚蝦成群的鄉(xiāng)村景象，在農(nóng)村地區(qū)幾乎絕跡，變成了“臭水入村、毒水澆地、臟水進肚”。污染嚴重的衛(wèi)河流域、沙潁河流域和白河流域，出現(xiàn)了20多個癌癥村，河南省癌癥村數(shù)量在全國省份中居于首位。

隨著《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《水污染防治行動計劃》等法律條例和部門規(guī)章的發(fā)布，河南省相應(yīng)地也制定了《河南省水污染防治條例》、《河南省流域水污染防治規(guī)劃（2011—2015年）》、《2015年度全省碧水工程實施方案》等地區(qū)規(guī)章條例，用法律保障水污染治理效果，并通過行政命令強調(diào)水污染治理是全省污染治理的重點內(nèi)容，同時實施行政主體和一把手問責制，加大對污染主體和執(zhí)法機關(guān)不作為的處罰和執(zhí)法力度。

通過各縣市政府和環(huán)保部門的努力，各級縣市城市區(qū)域的水污染企業(yè)鮮少再有明目張膽的直接排放和不達標排放問題。但這些污染企業(yè)并不是洗心革面，加大投資處理產(chǎn)生的污染物，而是千方百計逃避監(jiān)督檢查，當前河南省水污染出現(xiàn)了新的特征。

一、河南省水污染問題的特征

（一）水污染從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移

眾多嚴重水污染的中小企業(yè)為了避免檢查，紛紛往農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移。并且，這些中小企業(yè)往往是生產(chǎn)設(shè)備和技術(shù)落后，管理水平低下，直接污染嚴重，常常是一家造紙廠、化工廠就直接污染一條河。網(wǎng)上關(guān)于造紙廠和化工廠污染當?shù)厮吹呐e報比比皆是，比如2008年關(guān)于鄧州市劉集鎮(zhèn)劉集村一家老廷造紙廠直接將污水排入黃龍渠，2013年關(guān)于濟源市克井鎮(zhèn)克井村的化工廠廢水滲坑排放污染超標，2015年關(guān)于焦作市沁陽永威安防造紙廠污染直接排入沁河等等。

同時，在很多農(nóng)村地區(qū)，規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場，大多數(shù)沒有任何污水處理設(shè)施。農(nóng)村的生活污水、垃圾滲濾水、施用了農(nóng)藥及化肥的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，點多面廣。城市的生活污水可通過污水處理廠進行處理，但農(nóng)村幾乎沒有污水處理廠，所有的污水幾乎都未經(jīng)處理，隨意排放，直接污染了地表水源，還有部分通過滲透污染了地下水。據(jù)河南省環(huán)境保護聯(lián)合會的數(shù)據(jù)顯示，在2010年時河南省達到國家規(guī)模標準的近6000家養(yǎng)殖場中，沒有進行環(huán)評、沒有上標準污染防治設(shè)施、隨意排放污染物的達到95%以上。農(nóng)村環(huán)境呈現(xiàn)工業(yè)污染與生活污染交織、點源污染與面源污染共存的狀況。

（二）水污染從地上向地下轉(zhuǎn)移

政府加大了水污染治理的力度，使得污染企業(yè)不敢明目張膽地排污，同時普通民眾的環(huán)保意識和維權(quán)意識也逐漸增強，也使得即使在農(nóng)村地區(qū)，絕大多數(shù)企業(yè)也不敢肆意明排污水。但是，污染企業(yè)想辦法把排放污染水從地表直接排放轉(zhuǎn)移到了地下排放。很多企業(yè)發(fā)明了“滲坑”、“滲井”、“滲透池”等偷排手段，把大量污染儲存在滲透坑中，使得污染慢慢滲透進入當?shù)赝寥篮偷叵滤?，直接污染地下水，甚至有企業(yè)使用高壓泵將大量污水直接注入地下。

2013年5月9日，環(huán)境保護部在其官方網(wǎng)站上公布了開展華北平原排污企業(yè)地下水污染專項檢查的情況，有55家企業(yè)存在利用滲井、滲坑或無防滲漏措施的溝渠、坑塘排放、輸送或者存貯污水的違法問題，其中天津5家、河北6家、山西1家、山東14家、河南29家。而從目前來看，地下水的污染，簡直沒有治理的可能性，因為治理地下水污染的成本高昂得難以承受。

（三）水污染從日?；蛴螕魬?zhàn)轉(zhuǎn)移

為了避開環(huán)保部門的定期和不定期檢查，很多污染企業(yè)經(jīng)常是白天歇業(yè)，晚上開工，趁黑排污；排污管道“打一槍換一個地方”，讓環(huán)保部門看不見摸不著；從簡單粗暴的直接排放變成了精細式、游擊戰(zhàn)式的秘密排污；部分小作坊，今天被查封，明日換個地方又開張，屢禁不絕。比如，新鄉(xiāng)市牧野區(qū)栗屯村原是個農(nóng)耕村莊，這幾年由于當?shù)乜h城環(huán)保力度加大，上百家鍍鋅廠和電動車企業(yè)陸續(xù)轉(zhuǎn)移到這里。這些企業(yè)都是水污染的重點監(jiān)控企業(yè)，但當?shù)丨h(huán)保部門卻常常抓不到他們排污的證據(jù)，就是因為這些企業(yè)實施的是游擊戰(zhàn)式排污：環(huán)保部門來了就關(guān)門，環(huán)保部門走了就開工。結(jié)果是當?shù)厮w中雖然聞不到怪味，但持久性化學污染、重金屬超標等問題仍然存在，當?shù)卮迕癫桓页宰约悍N出來的糧食，飼養(yǎng)的家禽家畜常常出現(xiàn)畸形。

二、社會監(jiān)督在水污染治理過程中的作用

鑒于當前河南省水污染的上述特征，各縣市環(huán)保部門在人力有限、精力有限的制約下，不可能隨時隨地進行環(huán)境監(jiān)察，因此就不能及時發(fā)現(xiàn)污染企業(yè)的違法排放問題。即使排放后發(fā)現(xiàn)了問題，可能排放企業(yè)早就更換了排放地點、銷毀了排放證據(jù)，無法找到企業(yè)違法排放的證據(jù)，也就無法對這些企業(yè)進行處罰，從而違法排放問題就不能有效解決。

在這樣的背景下，為了及時發(fā)現(xiàn)問題、及時掌握違法排放的證據(jù)，必須廣泛發(fā)動有廣大群眾和新聞媒體以及社會團體等社會力量參與的社會監(jiān)督，通過公眾的檢舉、揭發(fā)、控告，新聞媒體的曝光、呼吁等發(fā)現(xiàn)水污染方面已經(jīng)存在的問題和可能產(chǎn)生問題的隱患，引起執(zhí)法機關(guān)的關(guān)注，敦促執(zhí)法機關(guān)和行政部門執(zhí)行環(huán)境保護的政策和法律，并引導人們關(guān)愛水資源和生態(tài)環(huán)境，從而實現(xiàn)保護水資源和我們生活的環(huán)境的愿望。

（一）可以及時發(fā)現(xiàn)污染問題

由于當前水污染通常是隱蔽的、不定期的和游擊式的，環(huán)保部門不可能隨時隨地都安排執(zhí)法人員進行檢查和監(jiān)督。通過群眾的積極參與，可以廣范圍、及時地發(fā)現(xiàn)水污染問題，并及時報送給環(huán)保部門，從而使得環(huán)保部門可以及時處理違法排放的企業(yè)。

河南省在鼓勵群眾參與污染監(jiān)督和舉報方面，早在2001年就開通了“12369”環(huán)境保護熱線電話，為群眾提供了舉報污染問題的途徑。但由于接線員較少，反映問題得不到及時解決等，遲遲沒有成為群眾舉報環(huán)境問題的首選渠道。近兩年來，隨著設(shè)備的升級、工作人員的增多，更重要的是舉報問題能夠得到有效處理和反饋意見，該環(huán)保電話越來越成為舉報熱線。2015年7月一個月的時間內(nèi)，該熱線就受理舉報案件168件。同時，環(huán)保廳還新開通了環(huán)保微信、微博，充分利用新媒體，更方便于群眾與環(huán)保部門的及時溝通。比如，當?shù)厝罕娡ㄟ^微博照片舉報，經(jīng)當?shù)丨h(huán)保部成立專案組，及時解決了河南省新鄉(xiāng)市西孟姜女河因污染變身“紅河”一事。

（二）可以提高執(zhí)法力度和效率

社會監(jiān)督在保證法律的公正性、避免公司的違法行為等方面發(fā)揮著重要作用，社會監(jiān)督中的媒體監(jiān)督是保證司法公正的重要途徑（卞建林，2000；賀建剛等，2008；申楠和楊琳，2013）。人民日報2013年5月4日發(fā)表評論員文章中提到，要發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，并認為監(jiān)督是最好的凈化劑，提供暢通的監(jiān)督渠道，廣泛發(fā)動群眾監(jiān)督，并及時對群眾的監(jiān)督做出反應(yīng)，是對行政執(zhí)法機關(guān)工作作風的最佳檢驗。充分發(fā)揮了群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督的作用，就可以避免某些執(zhí)法人員不作為、選擇性執(zhí)法、執(zhí)法不嚴的問題，從而讓環(huán)境保護的法律真正發(fā)揮用處，真正還民于綠水青山，這將是環(huán)境保護措施擲地有聲、水污染治理切實有效的根本途徑。

比如，2015年1月16日晚中央電視臺經(jīng)濟頻道報道了河南南陽普康藥業(yè)污染問題后，南陽市委市政府，以及藥廠所在縣的縣委縣政府高度重視相關(guān)河道的污染問題，連夜趕赴現(xiàn)場，進行了全面排查，最終對污染企業(yè)進行了處罰，并責令限期改正，更是對當?shù)丨h(huán)保部門執(zhí)法不力的六名有關(guān)工作人員進行了警告、嚴重警告、行政撤職等處理。類似的事件還有2013年2月關(guān)于信陽鋼鐵肆意排污事件。當?shù)厝罕婋m然對其向當?shù)丨h(huán)保部門進行了多次舉報，當?shù)丨h(huán)保部門總是避重就輕，只進行回復或批評，并沒有真正對其污染行為進行處理。該事件最終經(jīng)中國網(wǎng)報道后，直至引起了河南省環(huán)保廳的重視，省環(huán)保廳介入調(diào)查此事，才制止了該鋼鐵企業(yè)繼續(xù)排污的行為，并對當?shù)丨h(huán)保部門的不作為行為進行了行政處罰。

（三）可以提高群眾的水資源保護意識和參與意識

水污染治理和水資源的保護是一項艱巨、復雜的任務(wù)，水資源保護的戰(zhàn)役終究是一場持久戰(zhàn)。

發(fā)揮社會監(jiān)督，就是要大力宣傳水資源保護的意義和水污染給人民的健康、經(jīng)濟發(fā)展帶來的可怕后果。通過電視、網(wǎng)絡(luò)、廣播等媒體平臺，利用圖像、聲音、圖片等多媒體手段，把水資源保護的科學原理和典型案例結(jié)合起來，使得群眾深刻認識到水資源污染帶來的長期經(jīng)濟損失、身體健康危害以及對整個生態(tài)環(huán)境的破壞。廣大群眾的環(huán)境意識加強后，他們才能積極揭露曝光周圍破壞環(huán)境的行為，并知道該如何參與環(huán)境保護。同時，加強水資源污染導致的環(huán)境問題的宣傳，幫助群眾意識到水污染所帶來惡劣后果，從而教育他們在未來的創(chuàng)業(yè)工作過程中，能夠自覺抵制為了短期的經(jīng)濟利益來破壞環(huán)境的項目和工作，不做破壞環(huán)境的始作俑者和幫兇，更是解決水污染問題的根本所在。

三、水污染治理中發(fā)揮社會監(jiān)督作用的主要舉措

依靠群眾和新聞媒體的力量，及時發(fā)現(xiàn)水污染問題，并督促執(zhí)法部門公正執(zhí)法，這將是我們當前進一步保護環(huán)境、保護我們的水資源、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村所必須依靠的力量和途徑。為此，我們各級政府和環(huán)保部門要在以下幾個方面加大工作力度：

（一）建立高效暢通的溝通舉報渠道

首先，要在已經(jīng)開通的舉報熱線、媒體宣傳的舉報監(jiān)督渠道上，充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體，開通微博、微信等新的交流平臺，方便年輕人監(jiān)督舉報；同時，加大農(nóng)村地區(qū)標語、橫幅等傳統(tǒng)宣傳方式的使用力度，使得不經(jīng)常接觸新媒體的老年人也能充分了解相關(guān)政策法律和監(jiān)督舉報方式。

另外，河南省各縣市環(huán)保部門可以參考其他地區(qū)的做法，在各村莊、鎮(zhèn)、社區(qū)等最基層的單位聘任當?shù)鼐用駥Ξ數(shù)厮Y源管理和保護工作進行全方位監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題可以直接與當?shù)丨h(huán)保部門或政府有關(guān)機構(gòu)聯(lián)系，縮短信息溝通的路徑和時間。

（二）確保執(zhí)法機關(guān)和行政部門的公平有效

除了在溝通渠道方面加強工作外，更為重要的環(huán)節(jié)則是群眾和媒體等社會力量所監(jiān)督舉報的污染問題，一定要得到執(zhí)法機關(guān)有效的解決，只有反映舉報的問題真正得到了執(zhí)法部門及時有效的解決，群眾才會有積極參與、積極反映問題的愿望和決心，社會監(jiān)督的意義才能切實體現(xiàn)。相反，如果群眾或媒體舉報曝光的問題常常是沒有得到有效的解決，不了了之，甚至舉報人員受到打擊報復，就不再會有人再去監(jiān)督舉報，相應(yīng)的污染問題也就不可能被發(fā)現(xiàn)和被及時解決?？梢哉f，水污染治理和水資源保護能否成功，關(guān)鍵工作必須落到執(zhí)法機關(guān)和行政部門的工作力度和決心上?！?/p>

（本文系河南省政府決策招標課題“新常態(tài)下河南省低碳經(jīng)濟研究”、河南省教育廳人文社科研究規(guī)劃項目〈2015-GH-029〉的階段性研究成果。）

（作者單位：河南理工大學經(jīng)濟管理學院）

1.卞建林.2000.媒體監(jiān)督與司法公正[J].中國政法大學學報，6。

2.賀建剛、魏明海、劉峰.2008.利益輸送、媒體監(jiān)督與公司治理：五糧液案例研究[J].管理世界，10。

3、申楠、楊琳.2013.媒體監(jiān)督與司法公正——英國媒體報道與司法公正的關(guān)系與啟示[J].西安交通大學學報（社會科學版），33。

（本欄目責任編輯：鄭潔）