鐘曉麗

見義勇為基金管理淺析
——以江蘇省常州市為例

鐘曉麗

見義勇為一直以來都是中華民族的傳統(tǒng)美德。宣傳見義勇為行為，在全社會(huì)營造見義勇為光榮的良好道德風(fēng)尚，維護(hù)基金會(huì)、捐贈(zèng)人和受益人的合法權(quán)益，加強(qiáng)見義勇為基金的管理和監(jiān)督很有必要。2015年下半年，以規(guī)范見義勇為基金的日常使用和管理為目的，常州市財(cái)政局對常州市市本級、下轄縣（市）區(qū)見義勇為基金進(jìn)行監(jiān)督檢查和調(diào)研。本文主要基于檢查和調(diào)研過程中暴露的問題，對問題進(jìn)行原因分析，并針對問題和原因提出日后加強(qiáng)基金管理的建議。

見義勇為見義勇為基金問題管理建議

見義勇為基金，顧名思義，以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)見義勇為先進(jìn)分子，宣傳英雄人物和英雄事跡為目的而設(shè)立的基金。見義勇為先進(jìn)分子，主要指那些在同犯罪分子作斗爭和搶險(xiǎn)救災(zāi)中有突出貢獻(xiàn)的見義勇為先進(jìn)集體和個(gè)人。近年來，江蘇省常州市涌現(xiàn)了殷雪梅等多位見義勇為革命烈士、全國見義勇為先進(jìn)分子，在社會(huì)中營造了見義勇為光榮的良好社會(huì)道德風(fēng)尚。政府相關(guān)部門也相繼出臺(tái)了獎(jiǎng)勵(lì)、撫恤等一系列服務(wù)見義勇為人員的措施，弘揚(yáng)社會(huì)正氣，擴(kuò)大見義勇為的社會(huì)影響，逐漸形成了見義勇為、匡扶正義、扶危濟(jì)困的良好道德環(huán)境。目前常州市見義勇為基金會(huì)管理見義勇為基金，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和組織全市見義勇為工作。

一、基本情況

常州市見義勇為基金會(huì)是江蘇省公安廳主管的公募基金社會(huì)團(tuán)體，江蘇省民政廳審核并發(fā)證。包括市本級、下轄一市六區(qū)共八個(gè)獨(dú)立法人基金會(huì)?；饡?huì)主要職能是開展募捐活動(dòng)、接受政府資助和社會(huì)捐贈(zèng)、獎(jiǎng)勵(lì)和表彰見義勇為人員等。目前市公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)見義勇為基金的籌措，見義勇為基金會(huì)負(fù)責(zé)見義勇為日常工作的貫徹實(shí)施，以及見義勇為基金的日常使用和管理工作。八個(gè)基金會(huì)財(cái)務(wù)均獨(dú)立核算，財(cái)務(wù)人員由屬地公安機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)人員兼任?；饡?huì)收費(fèi)領(lǐng)用江蘇省公益事業(yè)捐贈(zèng)統(tǒng)一票據(jù)，市本級本金收入主要來自于地方吉祥號牌使用費(fèi)，支出主要為向轄市區(qū)撥款、見義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)等，其中2014年撥付一轄市六區(qū)本金5750萬元。轄市、區(qū)基金會(huì)本金來源包括兩部分：一是市基金會(huì)撥款，二是轄市區(qū)配套資金。支出主要為公益事業(yè)支出、工資福利支出等。八個(gè)基金會(huì)的資金增值渠道均為本金的投資收益，具體包括短期投資收益、理財(cái)收益、存款利息等。

近年來，常州市見義勇為基金會(huì)發(fā)展迅速，基金規(guī)模不斷壯大。以2014年為例，基金本金凈資產(chǎn)總規(guī)模，全市2014年初45581.69萬元，2014年末55817.69萬元，增長22.46%（其中市本級2014年初23861.36萬元，2014年末22597.36萬元，本金減少主要因?yàn)閾芨遁犑袇^(qū)的基金本金大于當(dāng)年基金本金收入）。收益結(jié)余凈資產(chǎn)總規(guī)模2014年初9083.8萬元，2014年末10917.86萬元，增長20.19%（其中市本級2014年初1534.71萬元，2014年末2568.91萬元，增長67.39%）。

二、檢查和調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的問題

（一）基金本金來源渠道狹窄且具有不確定性，缺少必要的收費(fèi)依據(jù)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《江蘇省見義勇為專項(xiàng)基金管理辦法》第三條，見義勇為專項(xiàng)基金的來源主要是：各級政府財(cái)政撥款，省內(nèi)外社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人捐贈(zèng)，銀行利息及投資收益，其他合法收入。目前，常州市市本級見義勇為基金會(huì)的基金本金，自2014年10月停止收費(fèi)以來，本金沒有了來源。轄市、區(qū)基金本金來源于市本級基金會(huì)撥款和地方財(cái)政配套。2011年，市本級基金會(huì)為進(jìn)一步激發(fā)各轄市、區(qū)見義勇為基金募集資金工作的積極性，做大、做強(qiáng)整體規(guī)模，對轄市區(qū)2011-2013年募集資金按照1∶1比例配套，2014年市見義勇為基金會(huì)撥付轄市區(qū)配套資金5750萬元。但是，轄市區(qū)財(cái)政的配套資金取決于地方財(cái)力和各自的發(fā)展思路，這種募集資金方式缺乏長遠(yuǎn)性和可持續(xù)性。

（二）基金會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，人員配備不到位

（三）公益事業(yè)支出中，本單位輔警獎(jiǎng)勵(lì)占比高，外部人員占比低

以2014年為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市見義勇為獎(jiǎng)勵(lì)總?cè)藬?shù)4218人，其中輔警獎(jiǎng)勵(lì)人數(shù)3027人，占比71.76%；獎(jiǎng)勵(lì)支出合計(jì)684.59萬元，其中輔警獎(jiǎng)勵(lì)支出247.69萬元，占比36.18%。除市本級對外部人員獎(jiǎng)勵(lì)人數(shù)和金額相對較高，轄市區(qū)7個(gè)基金會(huì)公益事業(yè)支出中本單位輔警見義勇為獎(jiǎng)勵(lì)支出比例高。剔除市本級基金會(huì)，一轄市六區(qū)全年見義勇為獎(jiǎng)勵(lì)人數(shù)3917人，其中本單位輔警獎(jiǎng)勵(lì)人數(shù)2982人，占比76.13%；獎(jiǎng)勵(lì)支出合計(jì)448.19萬元，輔警獎(jiǎng)勵(lì)支出240.82萬元，占比53.73%。

（四）基金本金投資收益差異較大

市本級基金會(huì)與投資集團(tuán)、銀行等簽訂借款協(xié)議，利率4.675%-8%不等。轄市、區(qū)基金會(huì)與屬地財(cái)政局簽訂托管、借款協(xié)議，利率4%-6%不等。同時(shí)，存在與同一單位簽訂借款協(xié)議，市本級基金會(huì)與區(qū)基金會(huì)獲得收益不同的情況。

（五）基金會(huì)理事長大多為退休的領(lǐng)導(dǎo)干部，并領(lǐng)取一定的薪酬

未嚴(yán)格執(zhí)行《中共常州市委組織部關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<中共中央組織部關(guān)于規(guī)范退（離）休領(lǐng)導(dǎo)干部在社會(huì)團(tuán)體兼職問題的通知>》(常組發(fā)〔2014〕35號)文件的相關(guān)規(guī)定：單位應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)退（離）領(lǐng)導(dǎo)干部在社會(huì)團(tuán)體兼職的規(guī)范管理，落實(shí)“退（離）領(lǐng)導(dǎo)干部在社會(huì)團(tuán)體兼職不得領(lǐng)取社會(huì)團(tuán)體的薪酬、獎(jiǎng)金、津貼等報(bào)酬和獲取其他額外利益，也不得領(lǐng)取各種名目的補(bǔ)貼等”。

（六）個(gè)別基金會(huì)年底支出較大，或有突擊支出的現(xiàn)象

存在個(gè)別基金會(huì)年底一次性支出占全年支出比重較大的情況。

選取2016年10月～2017年10月我院婦產(chǎn)科收治的患者69例作為研究對象，排除惡性腫瘤患者、聽力以及語言障礙患者、全身免疫性疾病患者、先天性凝血功能障礙患者、宮頸惡性病變患者。將其分為探析組（n=36）和對比組（n=33），其中，探析組婦科患者17例，產(chǎn)科患者19例，年齡21～49周歲，平均（30.6±5.7）歲，對比組婦科患者16例，產(chǎn)科患者17例，年齡20～48周歲，平均（30.2±5.5）歲。對比分析兩組患者一般資料，差異無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＞0.05）。

三、問題原因分析

（一）日常監(jiān)督不足

目前見義勇為基金會(huì)主要由江蘇省公安廳監(jiān)督，省民政廳審核發(fā)證，地方干預(yù)少、監(jiān)督少。根據(jù)文件要求，每年省公安廳委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行年底審計(jì)和支出專項(xiàng)審計(jì)，但目前的監(jiān)督效果并不理想。另外，監(jiān)督模式以事后監(jiān)督為主，事前、事中監(jiān)督少，對違規(guī)問題難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，并加以糾正和整改。

（二）部分政策約束缺乏彈性

根據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第四章財(cái)產(chǎn)的管理和使用第二十九條，基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，原則上不得低于上一年分會(huì)募集資金總收入的70%，調(diào)查顯示，轄市區(qū)見義勇為案例相對較少，公益事業(yè)支出少，為完成年度支出總額和比例目標(biāo)，容易造成單位輔警獎(jiǎng)勵(lì)支出比例高、年底突擊花錢的現(xiàn)象。

（三）見義勇為行為缺乏必要的法律保護(hù)

見義勇為行為是個(gè)人自由和道德的選擇。對于理性人，是否見義勇為和如何見義勇為，伴隨著各種利益之間的博弈。雖然我國民法、刑法以及行政法中對見義勇為行為人的合法權(quán)益進(jìn)行了保護(hù)，但總的來說，很難真正起到保護(hù)見義勇為行為人的應(yīng)有作用?，F(xiàn)實(shí)生活中“英雄流血又流淚”的現(xiàn)象仍在不斷上演，見義勇為行為人的權(quán)利難以得到保障，人們在實(shí)施見義勇為時(shí)就會(huì)有所顧忌，甚至見危不救。沒有見義勇為行為，見義勇為基金也就無法發(fā)揮作用。

（四）宣傳不到位

基金會(huì)每年定期召開表彰會(huì)、先進(jìn)事跡報(bào)告會(huì)，部分社區(qū)有社區(qū)展板等，但定期宣傳顯得時(shí)冷時(shí)熱，時(shí)效性差，缺乏連續(xù)性，缺乏廣度和深度，難以有效增強(qiáng)社會(huì)反響。另外，見義勇為的宣傳渠道也有待拓寬。如網(wǎng)站建設(shè)，目前全市見義勇為工作網(wǎng)站是建立于市公安局的子網(wǎng)站，主頁未有明顯標(biāo)識，且網(wǎng)站內(nèi)宣傳內(nèi)容并不豐富。

四、管理建議

（一）拓寬基金募捐渠道，保障基金來源

見義勇為事業(yè)也是社會(huì)公益慈善事業(yè),基金會(huì)應(yīng)拓寬基金募捐渠道，加強(qiáng)與省內(nèi)外社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)知名人士的聯(lián)系，鼓勵(lì)有能力、有責(zé)任、有愛心的企業(yè)家、慈善家和仁人義士等社會(huì)力量向見義勇為基金會(huì)捐贈(zèng)，把見義勇為基金規(guī)模做強(qiáng)做大，激勵(lì)廣大人民群眾參與見義勇為行動(dòng),傳達(dá)正激勵(lì)。通過物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對見義勇為者做出回饋，讓見義勇為者免除后顧之憂。

（二）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)，提高工作能力和服務(wù)水平

首先，見義勇為基金會(huì)是獨(dú)立的法人單位，應(yīng)配備必要的機(jī)構(gòu)和人員，并應(yīng)加強(qiáng)工作人員的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，讓其深刻領(lǐng)會(huì)見義勇為工作在建設(shè)社會(huì)主義核心價(jià)值觀體系中的作用。其次，根據(jù)《江蘇省見義勇為專項(xiàng)基金管理辦法》第七條，見義勇為基金會(huì)作為社會(huì)團(tuán)體法人，應(yīng)配備專職財(cái)會(huì)人員，按照民間非營利組織會(huì)計(jì)制度，依法進(jìn)行獨(dú)立核算，實(shí)行電算化管理，并建立健全內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度的規(guī)定，基金會(huì)應(yīng)配備獨(dú)立的財(cái)會(huì)人員，全面實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)電算化，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，才能把好關(guān)，用好錢。最后，針對轄市區(qū)基金會(huì)管理能力和水平相對薄弱的現(xiàn)狀，市基金會(huì)應(yīng)加強(qiáng)對轄市區(qū)分會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與管理，齊頭并進(jìn)，推動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。

（三）明確各方職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督管理

考慮全省基金會(huì)社團(tuán)數(shù)量多，地域限制等因素，建議適當(dāng)將日常監(jiān)督職能向地方傾斜，促使日常監(jiān)督落到實(shí)處。同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮基金會(huì)理事和監(jiān)事的監(jiān)督作用，每年不定期對其財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算方面提出有針對性的意見和建議，嚴(yán)格資金審批手續(xù)，堅(jiān)持專款專用。

（四）及時(shí)補(bǔ)充、更新、完善相關(guān)政策文件

法律硬約束方面，出臺(tái)相關(guān)法律文件，為見義勇為者做出權(quán)利保護(hù)和獎(jiǎng)勵(lì)，為其提供正激勵(lì)，讓其獲得社會(huì)的認(rèn)可感和安全感。地方政策上，及時(shí)完善、更新相關(guān)政策文件。如市級見義勇為基金會(huì)財(cái)務(wù)管理制度、監(jiān)事會(huì)工作條例均是開辦時(shí)制定，且內(nèi)容涵蓋面較少，已難以滿足目前基金管理的需要，應(yīng)及時(shí)更新完善。

（五）進(jìn)一步加大宣傳力度

一是充分利用報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體和圖書、影視等作品，隨時(shí)表彰見義勇為行為，使普通平民了解自己應(yīng)具備的社會(huì)責(zé)任，社會(huì)逐漸形成見義勇為的良好氛圍；二是將見義勇為工作向基層延伸，充分發(fā)揮基層作用，加強(qiáng)與街道、社區(qū)合作，及時(shí)上報(bào)見義勇為事跡，大力表彰先進(jìn)，樹立典型；三是為見義勇為負(fù)傷人員建立緊急救治綠色通道，為家庭困難的見義勇為人員排難解困，也真正將見義勇為基金支出用在刀刃上。

（作者單位：江蘇省常州市財(cái)政局）

1.中華人民共和國國務(wù)院.基金會(huì)管理?xiàng)l例[Z]. 2004-06-01。

2.江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).江蘇省見義勇為專項(xiàng)基金管理辦法[Z].2012-04-16。

3.江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).江蘇省獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)見義勇為人員條例[Z].2009-05-20。

4.袁志光.2012.見義勇為的價(jià)值重塑及在社會(huì)管理創(chuàng)新中的重要意義[J].法治論壇,2。