任俊玲

防范金融風險轉化為財政風險的對策

任俊玲

加強金融監(jiān)管，防范和化解金融風險，是財政部門的一項重要職責。根據財政部指示，山西專員辦在上半年組織開展了對駐晉部分金融機構及相關單位的專題調研。調研發(fā)現，在新常態(tài)經濟下，山西銀行業(yè)金融風險不容低估,必須對金融風險向財政傳導的問題引起高度關注。針對此，本文提出了防范金融風險轉化為財政風險的幾點對策建議。

金融風險轉化財政風險

今年以來，山西經濟繼續(xù)低速運行，工業(yè)增長乏力、財稅收入下降、企業(yè)效益下滑仍較突出。受此影響，銀行業(yè)風險進一步上升，特別是信用風險較為突出。按照財政部《關于開展金融企業(yè)專題調研的通知》（財辦監(jiān)〔2016〕3號）的要求，山西專員辦對駐晉部分金融機構的風險發(fā)生、風險傳導等情況進行了調研，認為山西省金融機構存在一定的信用、流動、內部操作等風險。如果山西省實體企業(yè)經營運營狀況、經濟效益繼續(xù)惡化，則可能導致區(qū)域社會不安，金融風險傳導財政風險則會成為可能。筆者在對上述風險進行分析的基礎上提出了應對措施。

一、山西省銀行業(yè)運行總體平穩(wěn)

總體來看，近兩年山西省銀行業(yè)繼續(xù)保持平穩(wěn)運行，各項業(yè)務合理適度發(fā)展。截至2016年3月末，銀行業(yè)總資產37509億元、總負債36454億元，分別比年初增長3.6%和3.8%。

2014年和2015年末銀行業(yè)總資產分別為33069億元和36202億元，較年初環(huán)比分別增長3.43%和9.47%；總負債32096億元和35108億元，較年初環(huán)比分別增長3.4%和9.38%。主要呈現以下特點：

（一）資金來源穩(wěn)步增長

銀行業(yè)金融機構加大存款組織力度，增強資金來源穩(wěn)定性，尤其儲蓄存款較快增長，但企業(yè)存款、財政存款為負增長。一是各項存款平穩(wěn)增長。截至2016年3月末，全省各項存款余額29691億元，比年初增加1049億元，增長3.7%，同比多增67億元，增速加快0.1個百分點。其中：住戶存款增加858億元，財政性存款、非金融企業(yè)存款分別減少67億元和17億元。二是同業(yè)及系統(tǒng)內資金較快增長。同業(yè)資金及系統(tǒng)內存放款項比年初增加309億元，增長5.3%。

2014年和2015年末全省各項存款25663億元和27635億元，較年初環(huán)比分別增長2.28%和7.68%。

（二）信貸投放同比少增

近兩年來，銀行信貸穩(wěn)中求進，保持合理增長；但受經濟困難與去產能政策實施的影響，今年一季度信貸投放明顯放緩。2016年3月末，全省各項貸款余額19076億元，比年初增加496億元，增長2.7%，同比少增142億元，增速回落1.2個百分點。2014年和2015年末各項貸款16561億元和18579億元，較年初分別增長10.18%和12.18%。

貸款放緩的原因主要有：一是主導行業(yè)產能過剩，特別是煤炭、鋼鐵去產能，部分項目緩建、停建，去產能相關政策尚未明確，銀行不敢貿然投放。二是產業(yè)轉型與新興產業(yè)可供信貸項目儲備不足。三是信用風險上升，信貸決策更趨審慎，加之個別企業(yè)破產重整債權償付率較低，對銀行信貸投放產生負面效應。此外，銀行墊款同比減少40億元，也是貸款少增的因素。

（三）盈利能力有所下降

2014至2015年，山西省經濟遭遇了斷崖式下跌，目前經濟運行仍處在較困難時期。與此同時，受2015年人民銀行五次降息及放開存款利率浮動區(qū)間上限的影響，商業(yè)銀行經營凈利息差和凈利息收益率均出現下降，商業(yè)銀行業(yè)經營承受著巨大壓力。受不良貸款核銷與撥備增提影響，銀行業(yè)經營實力有所下降。2016年3月末所有者權益1056億元，比年初減少38億元；實現利潤70億元，同比減少17億元，下降19.5%；資產利潤率0.76%，同比下降0.28個百分點。

2014年和2015年末所有者權益分別為972億元和1093億元，分別比年初增加45億元和121億元；實現利潤327億元和301億元，分別較上年減少46億元和26億元；資產收益率1.01%和0.87%，分別下降14和22個基點。上述數據明顯反映出，雖然保持較高的盈利狀態(tài)，但資產收益水平總體呈現逐步下行的基本趨勢。

（四）不良貸款處置成效顯著

從銀行業(yè)經營情況看，目前山西省經濟運行處于下行期，銀行信貸資產劣變加劇，如不能得到有效控制，形成撥備大量提取，將對全行業(yè)經營產生重大影響。按照化解存量、嚴控增量的原則，銀行機構通過貸款清收、核銷、轉讓等途徑，加快不良貸款處置。

二、銀行業(yè)金融風險不容低估

（一）信用風險進一步上升

近兩年來，山西經濟運行繼續(xù)下滑，煤炭、鋼鐵等產能過剩風險壓力增大，部分企業(yè)融資違約與擔保圈風險持續(xù)擴散，信用風險進一步上升。

1、信貸質量仍在惡化，不良貸款持續(xù)暴露。自2014年以來，全省金融機構不良貸款持續(xù)增長，2016年一季度末，全省不良貸款904億元，凈增加22億元，不良率4.7%；2014年和2015年不良率分別為4.58%和4.75%。關注類貸款占比也呈現明顯增加，由2014年初的6.48%，增長到2016年3月末的9.02%，兩年多來關注類貸款凈增加746億元，增加了2.54個百分點。新增關注類貸款主要集中于批發(fā)零售業(yè)56億元、煤炭業(yè)33億元和制造業(yè)29億元。逾期貸款急劇上升，企業(yè)融資違約對銀行逾期貸款形成較大壓力，新增逾期貸款296億元，是去年全年增量的92.5%，余額達1477億元，逾期貸款率上升1.3個百分點至7.7%。6家城市商業(yè)銀行不良率賬面看雖然不很高，但是不良貸款的遷徙率和真實性值得關注。

2、擔保風險加速蔓延。企業(yè)負債率高，大額融資違約頻發(fā)，擔保風險更為突出，并通過擔保鏈、資金鏈、供應鏈路徑進一步擴散。部分山西“擔保圈”類企業(yè)存在著企業(yè)間關聯關系復雜、總體負債規(guī)模較大，融資擔保涉及企業(yè)眾多等實際情況，企業(yè)貸款出現風險后，極易引發(fā)系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風險，牽一發(fā)而動全身。一季度末，全省億元以上大額擔保貸款6043億元，占各項貸款的31.7%，同比增加1454億元，上升5個百分點；戶均擔保5.7億元，同比增加0.3億元。

3、重點企業(yè)償債能力進一步下降。煤炭、焦化、鋼鐵和電力行業(yè)20戶集團企業(yè)平均資產負債率77.5%，一年內到期貸款同比增加635億元，增長57%。

4、去產能影響逐步顯現。煤炭、焦化、鋼鐵、水泥、電解鋁等產能過剩行業(yè)貸款占全省的40%。其中，煤炭行業(yè)占用銀行貸款24.4%，近期部分煤企發(fā)債困難，融資趨緊，將直接影響到期貸款償還率。另外，僵尸企業(yè)退出對銀行信貸產生較大壓力，全省關停企業(yè)涉及銀行貸款近60億元。

（二）操作風險不容忽視

金融機構內控管理與制度落實存在薄弱環(huán)節(jié)，案防長效機制仍不到位，操作風險仍然不容忽視。一是個別機構案件高發(fā)。一季度全省發(fā)案2起，涉案金額1.2億元。發(fā)案原因主要是制度執(zhí)行不到位，操作流程把關不嚴。二是投資產品銷售行為不規(guī)范。理財產品、代理保險、貴金屬等銷售管理、業(yè)務宣傳、風險提示不到位，“雙錄”工作存在瑕疵，消費者投訴較多，極易引發(fā)私售“飛單”風險。三是在所調研的銀行中發(fā)現有些銀行的部分貸款貸前和貸后管理不善。

（三）中長期負債占比較高導致的時滯性風險較大

山西省剩余期限為5—10年的平臺貸款余額565.81億元、10—20年的貸款余額為740.98億元，共占全部平臺貸款的55.99%；再加上將2015年本該到期償還的債務延長至5年以上的240億元，中長期負債占全部平臺負債的六成以上。由于貸款期限較長，風險暴露時間相應后延，貸款項目是否產生效益在短期內不易判斷，加上以貸還貸、以貸還息，短期內并不會反映在貸款質量上，從而掩蓋了銀行信貸資產的真實風險。

三、山西銀行業(yè)金融風險向財政傳導的風險不容忽視

近兩年來，山西省經濟持續(xù)低速艱難運行，但積極因素不斷積累，GDP增速有所回升，工業(yè)經濟降幅收窄，全省銀行業(yè)信貸投放雖有所增加，但受經濟下行與產能過剩疊加影響，信用風險的加速暴露以及其他風險隱患，使得金融風險向財政傳導的問題應引起高度關注。

（一）地方政府債券置換銀行貸款存在潛在風險

發(fā)行地方政府債券置換銀行貸款將層級較低的平臺債務納入政府預算，一定程度上降低了信用風險，但銀行業(yè)金融機構也應積極應對發(fā)債置換銀行貸款過程中潛在的風險。一是區(qū)域經濟下行致使財政收入減少進而影響政府償債能力。受市場需求不足、能源價格下跌、結構性矛盾疊加等因素影響，山西經濟下行壓力較大。2013年和2014年，山西省財政收入分別為3941億元和3913億元，已出現下降趨勢；2015年財政收入同比下降9.8%，位列全國倒數第二，成為自分稅制改革以來首次出現負增長的年份。財政收入的減少將直接影響政府償債能力。二是銀行風險定價能力減弱。根據審計數據，山西轄內銀行貸款占政府負有償還責任債務的48.69%，為政府負有償還責任債務的主要來源。銀行承銷并自持地方政府債券，只是由原來承擔的平臺公司信用風險轉換為債券兌付風險，風險并未弱化，也未轉移。但從目前地方債券票面利率（平均3.21%）與被置換貸款利率（平均8.01%）差額來看，銀行風險定價能力大大降低，收益覆蓋風險的能力減弱。

（二）地方政府平臺貸款結構性風險正在逐步顯現

山西省平臺貸款主要集中于交通運輸、城市基礎設施改造等項目，目前行業(yè)結構集中帶來的風險正在逐步顯現。一是收費公路通行費收入不足以支付到期本息。2013—2014年，根據全省收費公路統(tǒng)計公報顯示，全省收費公路還本付息支出分別為179億元和181億元，分別占當年通行費收入的117.8%和131.2%，收費公路收支缺口呈放大趨勢。二是山西省五成的城市投資建設類平臺公司還款依賴土地增值變現，但土地出讓金自2014年起出現較大幅度減少，直接影響平臺公司還款來源。2014年全省土地出讓金收入419.45億元，較上年下降15.27%，2015年以來房地產企業(yè)庫存較高，預計2016年土地出讓收入較難出現反彈，對銀行貸款本息償還也將產生不利影響。

（三）省內重點行業(yè)高負債經營，運營困難加大

市場需求持續(xù)低迷，產能過剩突出與結構性矛盾等諸多因素疊加影響，主導行業(yè)下行進一步增大。山西省除電力行業(yè)外，煤炭、焦化和冶金行業(yè)產銷雙降，價格下行，直接影響運行效益。

綜上所述，煤炭行業(yè)是山西省的支柱性產業(yè)，煤炭行業(yè)貸款在銀行發(fā)放貸款中占比較大，目前煤炭行業(yè)平均資產負債率高達82%左右，鑒于煤炭行業(yè)市場目前的嚴峻形勢，償債能力不足，信用兌付一旦支撐不住，由此引起的信用風險就會引發(fā)財政風險。與此同時，特別是大型煤炭企業(yè)，一旦職工生活不能得到基本保障，或將引起區(qū)域社會不安。

四、防止金融風險轉化財政風險的對策

當前，山西經濟面臨前所未有的困難與挑戰(zhàn)，經濟增速排全國倒數第二，產能過剩風險突出；銀行風險水平在全國較為突出，不良貸款加速暴露。經濟金融相互交困，引發(fā)區(qū)域性風險的可能性上升。

（一）堅持精準施策，嚴密防控信用風險

堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風險底線，嚴密防控信用風險。一是防控擔保圈、擔保鏈風險，督促采取替代擔保與保全措施，做好企業(yè)信貸違約事件的風險處置與風險阻隔。二是防控去產能風險。主動對接政府相關部門，把握去產能政策動態(tài)和工作進度，按照多推動企業(yè)兼并、債務重組，少破產清算的原則，分類施策，防范化解風險。三是組建債權人委員會。推動全省233戶多頭融資企業(yè)組建債權人委員會，一致行動，形成合力。四是加快不良貸款處置。綜合運用多種手段，提升市場化、多元化、綜合化處置不良資產的能力。五是強化政府融資平臺風險管理。加大融資平臺風險監(jiān)測，動態(tài)評估還款能力，推動地方政府債券置換平臺貸款工作。

（二）持續(xù)監(jiān)測政府融資平臺，動態(tài)評估其還款能力

一是完善平臺貸款到期及償還情況臺賬，督導各銀行業(yè)金融機構制定詳細的還款方案，逐筆明確還款日期、還款金額和償債資金來源。二是密切跟蹤融資平臺運營狀況和到期債務償還進度，按月監(jiān)測還款方案落實情況，按季進行風險分析。三是重點監(jiān)測交通運輸類及城市投資建設類平臺的融資風險，密切關注風險突出行業(yè)中最具代表性平臺大戶的表內外融資到期及償還情況。

（三）改善融資平臺的全面風險管理制度，控制法人機構平臺貸款總量

一是完善融資平臺全口徑負債監(jiān)測臺賬，加強融資平臺信貸和非信貸融資的并表監(jiān)管，督促法人機構落實總量控制要求，不得突破總量限制。二是動態(tài)調整平臺自身現金流覆蓋債務本息情況，提高全口徑負債統(tǒng)計報送信息的準確性。三是督導各銀行業(yè)金融機構做好平臺全口徑負債信息收集工作，建立包括地方政府負債率、債務率、償債率等指標在內的融資平臺債務風險評級預警體系。

（四）完善財政金融各級主體之間的制度性的協(xié)調機制和風險聯動防范管理機制

作為金融風險預測和防范的主體，金融機構首先要把能引發(fā)金融風險誘因的信息同政府分享，動態(tài)監(jiān)控財政風險和金融風險的相關轉化，減少財政政策的盲目性。政府財政部門要把系統(tǒng)性金融風險納入財政風險管理框架中，動態(tài)監(jiān)控金融體系的運行狀況，提前做好應急處置。

（五）在去產能的同時，進一步為煤炭等大型企業(yè)降稅減負

增強企業(yè)活力尤其是大型企業(yè)的活力，是防范金融風險和財政風險最有效的措施。在去產能的同時，應進一步為煤炭、鋼鐵等大型企業(yè)降稅減負。繼續(xù)推進煤炭行業(yè)稅費實行綜合改革，考慮山西煤炭為國家經濟發(fā)展做出的歷史貢獻，一是對山西煤炭企業(yè)超過全國工業(yè)企業(yè)平均增值稅稅負部分實行階段性定額或定率返還政策。二是對承擔職工安置、退出產能任務重的國有集團性質的煤炭企業(yè)匯總繳納企業(yè)所得稅，或者出臺以國有集團性質的煤炭企業(yè)合并利潤繳納企業(yè)所得稅政策，以平衡衰老礦井負擔。三是在降低采礦排水資源費、降低煤炭資源稅率和折算率等方面出臺相關政策。四是加快分離企業(yè)辦社會職能工作。五是進一步降低企業(yè)的物流成本。

（作者單位：財政部駐山西專員辦）

1.財政部.關于地方財政部門積極做好融資性擔保業(yè)務相關管理工作的意見[Z].2010-3-24。

2.全國人民代表大會常務委員會.全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國預算法》的決定[Z].2014-8-31。

3.習近平.中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報[Z].2013-11-12。

（本欄目責任編輯：尹情）