●易光明 劉 婷

完善軍隊預(yù)算評審制度研究

●易光明 劉 婷

軍隊預(yù)算評審是規(guī)范預(yù)算編報行為、提高預(yù)算編制質(zhì)量的重要制度安排。完善該項制度，應(yīng)把握戰(zhàn)略性、合規(guī)性、績效性、防險性四個維度，針對預(yù)算評審實踐中理念、機制、隊伍、結(jié)果運用等方面存在的不足，按照“四化”、“四庫”、“四全”建設(shè)的總體思路，采取矩陣式、嵌入式、激勵式評審等具體措施進行改進。

軍隊預(yù)算評審 業(yè)務(wù)流程結(jié)果運用

軍隊預(yù)算評審制度，是在軍隊預(yù)算編制審核過程中，運用一定的衡量標(biāo)準，通過組織職能部門人員和相關(guān)領(lǐng)域、行業(yè)中的專業(yè)人才，對項目建設(shè)立項、發(fā)展前景、經(jīng)費投量、效益評估等進行充分論證，科學(xué)提出預(yù)算評審意見的一種制度機制，這是不讓“錯誤預(yù)算”蒙混過關(guān)的防火墻，有助于優(yōu)化財力資源配置、提高經(jīng)費保障效益。

一、軍隊預(yù)算評審的主要維度

（一）戰(zhàn)略性評審：預(yù)算與規(guī)劃、計劃的銜接度

規(guī)劃、計劃是開展預(yù)算評審的核心依據(jù)?？晒├玫呢斄Y源與經(jīng)費需求相比存在不足，這是預(yù)算編制中的基本矛盾，決定了預(yù)算必須有保有棄。V.O.凱伊（1940）認為預(yù)算工作的核心問題是：“將X美元分配給A活動而不是B活動的決策基礎(chǔ)是什么？”美軍PPBE系統(tǒng)較好地給出了答案，美國總統(tǒng)預(yù)算辦公室——管理與預(yù)算局（OMB）不僅參與審查預(yù)算案，還在PPBE過程的《計劃目標(biāo)備忘錄》（POM）階段參與計劃結(jié)構(gòu)的審查，即注重審查規(guī)劃、計劃與預(yù)算的銜接度。從邏輯上看，規(guī)劃、計劃是軍事需求、戰(zhàn)斗力需求的直接體現(xiàn)，軍隊建設(shè)中長期規(guī)劃體現(xiàn)了軍事戰(zhàn)略要求，軍隊建設(shè)年度計劃又是中長期規(guī)劃在各年度的具體細化，而軍隊預(yù)算是對規(guī)劃、計劃在財力資源分配方面的具體反映，預(yù)算編制是否科學(xué)合理，首先應(yīng)審查其是否與規(guī)劃、計劃相銜接，當(dāng)規(guī)劃、計劃明確的項目得不到預(yù)算安排的經(jīng)費時，就無法正常展開并實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)；當(dāng)預(yù)算安排的項目不屬于規(guī)劃、計劃之列時，就可能存在財力資源配置的方向性失誤。

（二）合規(guī)性評審：預(yù)算與法規(guī)、標(biāo)準的符合度

合規(guī)性是軍隊預(yù)算評審的最基本要求。張馨（1998）認為，“法治性是政府預(yù)算的靈魂,是政府預(yù)算的精髓和要義所在。”從本質(zhì)上看，軍隊預(yù)算的編制與執(zhí)行,本身就是法律法規(guī)的制訂和執(zhí)行過程。合規(guī)性評審，要求在預(yù)算評審中，要審查預(yù)算項目申報的程序、內(nèi)容、佐證資料等是否符合有關(guān)法規(guī)制度和標(biāo)準，是否規(guī)范完備、細化準確。一方面，審查預(yù)算是否符合法規(guī)制度，包括是否遵循了 《中華人民共和國預(yù)算法》、《中國人民解放軍財務(wù)條例》、《軍隊預(yù)算管理規(guī)定》、《軍隊預(yù)算科目規(guī)定》等法律法規(guī)中關(guān)于預(yù)算編制的原則性規(guī)定和具體要求。另一方面，審查預(yù)算是否遵循相關(guān)標(biāo)準，主要包括是否符合經(jīng)費供應(yīng)標(biāo)準明確的保障分工、金額，是否符合野外駐訓(xùn)時間、營房建筑面積、基本用藥目錄、冬季取暖時間和室溫等事業(yè)建設(shè)標(biāo)準，是否符合旅團部隊文化裝備配備、辦公設(shè)施設(shè)備配備等資產(chǎn)編配標(biāo)準，是否符合差旅、會議、公務(wù)接待等經(jīng)費支出標(biāo)準，是否符合工程施工定額等相關(guān)行業(yè)標(biāo)準。

（三）績效性評審：績效指標(biāo)與績效目標(biāo)的清晰度

績效導(dǎo)向是預(yù)算評審理念的升級。美軍PPBE系統(tǒng)中，一個重要的步驟是制定《國防部年度績效計劃》，明確相關(guān)產(chǎn)出、服務(wù)水平和結(jié)果等績效指標(biāo)與績效目標(biāo)，作為預(yù)算請求正當(dāng)性評審的主要依據(jù)。軍費供需矛盾所形成的巨大“剪刀差”，對財力資源的科學(xué)配置、精確保障和高效使用提出了更高要求。預(yù)算評審堅持績效導(dǎo)向，應(yīng)重點關(guān)注績效指標(biāo)與績效目標(biāo)的科學(xué)性、清晰度，考查預(yù)算項目的績效指標(biāo)與績效目標(biāo)是否指向明確、具體細化、便于衡量，在此基礎(chǔ)上進一步分析預(yù)算項目的預(yù)期績效水平。可以從兩方面分析：一是縱向上，以歷史數(shù)據(jù)作為績效性評審的重要參考。一個單位（部門）的很多經(jīng)費開支具有歷史的可比性，不同年份之間，在事業(yè)任務(wù)、市場物價等要素不發(fā)生大變化的條件下，分析是否做到辦同樣的事花更少的錢，或者花同樣的錢辦更多的事。二是橫向上，以同類項目比較作為績效性評審的重要依據(jù)。同類項目，經(jīng)費需求的內(nèi)容、金額可以作比較，在可實現(xiàn)項目預(yù)期功能的條件下，經(jīng)費需求越少的績效越高。

（四）防險性評審：道德風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險的控制度

發(fā)現(xiàn)風(fēng)險項目、防范風(fēng)險損失是預(yù)算評審的重要任務(wù)。美軍預(yù)算評審的重要指標(biāo)就是項目的可能風(fēng)險。由于預(yù)算編制主體的能力素質(zhì)、技術(shù)條件等原因，預(yù)算編制中可能存在一些影響預(yù)算正常執(zhí)行或者經(jīng)費保障效益的風(fēng)險。一是道德風(fēng)險。由于預(yù)算資源約束、預(yù)算主體追求自身利益最大化、不同預(yù)算主體之間信息不對稱等因素綜合作用，有的預(yù)算申報者在預(yù)算項目、金額的選擇上，可能偏離了戰(zhàn)斗力生成最優(yōu)的根本目標(biāo)和大局，存在一些人為影響軍費配置效率的現(xiàn)象。二是技術(shù)風(fēng)險。主要指武器裝備、作戰(zhàn)力量、戰(zhàn)場設(shè)施和人才隊伍等項目論證不充分，在現(xiàn)有條件下投入經(jīng)費很難實現(xiàn)預(yù)定的功能目標(biāo)，進而存在高概率的損失可能。

二、軍隊預(yù)算評審制度存在的問題分析

2013年以來，在軍隊預(yù)算評審機制建設(shè)上，采取了專家重點評審、財務(wù)審計聯(lián)審與集體研究會審相結(jié)合等措施，取得了一些成效。但是，由于預(yù)算評審工作量大、專業(yè)性強、利益復(fù)雜等因素，目前仍然存在一些問題。

（一）預(yù)算評審理念存在偏差

傳統(tǒng)的理財觀制約了軍隊預(yù)算評審工作的開展，當(dāng)前，相關(guān)預(yù)算評審主體還存在預(yù)算評審理念不新的問題。一方面，我軍經(jīng)費分配與預(yù)算評審主要是基于供給和投入的分析，而一定程度地忽略了基于威脅和能力的分析，多考慮如何將既定的預(yù)算指標(biāo)大盤子切到各級各部門，而對軍事威脅下軍隊建設(shè)計劃與預(yù)算安排的匹配性問題審查不足，從而難免存在重復(fù)建設(shè)、夸大預(yù)算需求、釣魚工程等資源配置低效問題，并在預(yù)算評審中未能得到應(yīng)有的關(guān)注，難以有效擠出“水分”，不能形成對各預(yù)算部門的自我約束力。這種理念在短期內(nèi)難以徹底扭轉(zhuǎn)，是預(yù)算評審制度改革的阻力。另一方面，現(xiàn)有的預(yù)算評審總體上還是停留在合規(guī)性評審方面，有的把經(jīng)費分配不違規(guī)當(dāng)成了績效，對戰(zhàn)略性評審、績效性評審和防險性評審的重視不夠。

（二）預(yù)算評審機制存在缺陷

美國國防預(yù)算評審由概略向精細、零散向系統(tǒng)、經(jīng)驗向科學(xué)、低級向高級不斷發(fā)展，構(gòu)建了以國家和軍隊高層為主導(dǎo)、專職機構(gòu)為骨干、協(xié)調(diào)機構(gòu)為支撐、相關(guān)機構(gòu)為補充、評估審計相融合的制度機制。與之相比，我軍預(yù)算評審工作機制還不夠順暢。首先，預(yù)算評審的范圍不夠明確，現(xiàn)行制度重點強調(diào)要對納入規(guī)劃計劃的項目進行審查，各事業(yè)部門在組織預(yù)算評審時，評審范圍和重點也各有差異。其次，預(yù)算評審的統(tǒng)籌力度不足，缺乏詳細的評審實施計劃，分項預(yù)算與總預(yù)算評審的關(guān)系不夠順暢，未能統(tǒng)籌安排評審任務(wù)、合理調(diào)度評審人員，制約了預(yù)算評審質(zhì)量和效率。另外，定量、精細化評審有欠缺。當(dāng)前預(yù)算評審指標(biāo)多為定性指標(biāo)，操作性不強，評審模式相對比較粗放，不利于精準量化地衡量預(yù)算編報質(zhì)量，也影響了預(yù)算期末有關(guān)執(zhí)行考核的效果。

（三）預(yù)算評審能力存在短板

當(dāng)前，軍隊預(yù)算編制時效性很強，在整個預(yù)算編制流程中留給預(yù)算評審的時間很少，這對評審主體提出了挑戰(zhàn)。由于軍隊建設(shè)任務(wù)的增多、預(yù)算科目的調(diào)整修訂，預(yù)算評審的工作量也不斷增加，而我軍預(yù)算編制采取“兩上兩下”的程序，每一個環(huán)節(jié)都有明確的時間節(jié)點，其中預(yù)算信息的傳遞、匯總還存在時間耗費，有關(guān)部門和人員實施預(yù)算評審的時間是非常有限的。與此同時，預(yù)算評審的技術(shù)性、專業(yè)性要求越來越高，而評審力量卻還比較缺乏，有關(guān)評審人員各有優(yōu)長卻也各有短板，且尚未有效形成合力，財務(wù)、審計人員在武器裝備、戰(zhàn)場設(shè)施等專業(yè)知識方面有欠缺，事業(yè)部門人員在財務(wù)政策法規(guī)方面有欠缺，而預(yù)算評審專家?guī)旖ㄔO(shè)時間比較短，運行還不夠規(guī)范，加之預(yù)算評審信息管理系統(tǒng)建設(shè)還不夠完善，預(yù)算評審管理的信息化、智能化程度還不高，要在規(guī)定期限內(nèi)高質(zhì)量地完成大量繁瑣的數(shù)據(jù)分析、項目評審工作，確實存在不少困難。

（四）評審結(jié)果運用存在軟化

評審結(jié)果只有有效地運用于經(jīng)費分配等決策，才能達到預(yù)算評審的初衷。無論是我國財政預(yù)算評審，還是美國國防費預(yù)算評審，都注重評審結(jié)果的嚴格運用。與之相比，我軍預(yù)算評審制度對評審的結(jié)果運用關(guān)注還不足，一定程度地存在結(jié)果運用不到位、約束性不夠強等問題。目前，尚沒有一個具體的預(yù)算評審指導(dǎo)意見或規(guī)定將評審結(jié)論的法律效力明確下來，評審結(jié)論的運用力度還不夠，沒有考慮預(yù)算評審的總體情況與單位預(yù)算規(guī)模的關(guān)系，對于申報不實、預(yù)算審減率較高的部門，缺乏有效的懲處措施，不利于引導(dǎo)各單位各部門如實申報項目和經(jīng)費，也不利于預(yù)算評審監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。

三、完善軍隊預(yù)算評審制度的總體思路

（一）以“四化”建設(shè)為導(dǎo)向，重塑預(yù)算評審目標(biāo)

預(yù)算評審目標(biāo)是開展軍隊預(yù)算評審工作計劃達到的效果，結(jié)合預(yù)算評審的現(xiàn)狀，可定位在以下四方面：一是預(yù)算評審規(guī)范化。要切實規(guī)范預(yù)算評審的計劃管理、組織實施、結(jié)果運用等，確保預(yù)算評審工作本身的規(guī)范有序，努力提高評審質(zhì)量和效益。二是預(yù)算評審法制化。要健全完善軍隊預(yù)算評審法規(guī)制度，對預(yù)算評審“評什么”、“誰來評”、“用什么評”、“怎么評”、“考評結(jié)果處理”等基本問題作出明確規(guī)范，把預(yù)算評審納入制度化、法制化的軌道。三是預(yù)算評審信息化。要充分利用信息技術(shù)成果，完善預(yù)算評審信息管理系統(tǒng)，努力用信息手段提高預(yù)算評審決策的質(zhì)量效率。四是預(yù)算評審常態(tài)化。要健全軍隊預(yù)算評審組織體制，完善預(yù)算評審制度機制，形成統(tǒng)一規(guī)范的程序方法，切實推動軍隊預(yù)算評審制度成為各年度預(yù)算編制中的常態(tài)化工作，確保其持續(xù)改進、延續(xù)運行。

（二）以“四庫”建設(shè)為核心，夯實預(yù)算評審基礎(chǔ)

預(yù)算評審需要具備一定的基礎(chǔ)條件支撐，重點是以下“四庫”建設(shè)：一是健全評審專家?guī)臁Ｒ?014年建立評審專家?guī)斓幕A(chǔ)上，進一步規(guī)范軍隊預(yù)算評審專家管理，完善預(yù)算評審專家制度，明確評審專家在程序?qū)彶?、政策審查、技術(shù)審查、經(jīng)濟審查、效率審查等預(yù)算評審方面的具體職責(zé)，確保預(yù)算評審公平公正。二是健全預(yù)算項目庫。要按照零基預(yù)算的要求，健全單位預(yù)算項目庫和部門預(yù)算項目庫，滾動管理，不斷完善，做到只有進入項目庫的項目才能納入預(yù)算。三是健全消耗數(shù)據(jù)庫。為科學(xué)測算有關(guān)經(jīng)費需求，要依托現(xiàn)有經(jīng)費標(biāo)準一體化消耗數(shù)據(jù)采集報告制度，對各類經(jīng)費保障需求的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行搜集，并通過數(shù)學(xué)模型合理測算。四是健全資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫。為確保經(jīng)費預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合，落實“全口徑預(yù)算”關(guān)于將資產(chǎn)納入預(yù)算管理的要求，防止出現(xiàn)資產(chǎn)的閑置浪費，應(yīng)加強資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，對各單位資產(chǎn)購置、建設(shè)、入庫、使用和出庫、報廢等全部環(huán)節(jié)實行可視化管理。

（三）以“四全”建設(shè)為重點，優(yōu)化預(yù)算評審系統(tǒng)

軍隊預(yù)算評審是一個由評審主體、評審對象、評審實施、評審結(jié)果等諸多要素支撐的系統(tǒng)工程。要全面優(yōu)化軍隊預(yù)算評審體系，做到各要素相互銜接。一是預(yù)算評審主體的全方位。要充分發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃部門、財務(wù)部門、審計部門、事業(yè)部門、專家等各主體的優(yōu)勢，理清權(quán)責(zé)關(guān)系和工作范圍，形成評審合力。二是預(yù)算評審對象的全覆蓋。要把所有單位、所有科目經(jīng)費、所有項目均納入預(yù)算評審的范圍，分層次、分類型組織評審，確保低效項目被發(fā)現(xiàn)。其中，為節(jié)約評審成本，對于標(biāo)準經(jīng)費預(yù)算等部分內(nèi)容，可以不作為重點評審對象。三是預(yù)算評審實施的全過程。就是預(yù)算評審既要在“一上”提出預(yù)算需求環(huán)節(jié)、“二上”形成正式預(yù)算方案環(huán)節(jié)進行把關(guān)，還應(yīng)適度前移、參與到項目論證環(huán)節(jié)，以及后移到有關(guān)預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督考評中。四是預(yù)算評審結(jié)果的全運用。要強調(diào)經(jīng)費投入與產(chǎn)出之間、預(yù)算評審與分配決策之間的有機聯(lián)系，在評審結(jié)果清晰反映預(yù)算編報質(zhì)量基礎(chǔ)上，作出相應(yīng)經(jīng)費分配決策，嚴格實施激勵約束措施。

四、完善軍隊預(yù)算評審制度的具體措施

（一）堅持矩陣式評審，健全評審組織

所謂矩陣式評審，就是預(yù)算評審組織中，既要充分發(fā)揮縱向各個層級的能級管理作用，又要充分發(fā)揮橫向戰(zhàn)略規(guī)劃、財務(wù)、審計、事業(yè)等部門和專家的合力，形成分層級、分行業(yè)的預(yù)算評審組織機制，重點是第三方評審和聯(lián)合評審。一是第三方評審。為確保預(yù)算評審工作的公正客觀，要在現(xiàn)有預(yù)算評審專家?guī)斓幕A(chǔ)上，依托軍隊院校、科研所等，培育和選擇軍隊內(nèi)部機構(gòu)作為專門的第三方評價機構(gòu)，形成相對對立的，不會受到各種復(fù)雜關(guān)系干擾的專業(yè)評審組織，這樣不但可以體現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利分離，而且由于是專門從事此項工作的專業(yè)人員進行評審，將會提高評審的質(zhì)量效率。二是聯(lián)合評審。各部門要組成聯(lián)合評審小組，并明確有關(guān)部門的具體評審職責(zé)，發(fā)揮各自優(yōu)長，形成評審合力。

（二）堅持嵌入式評審，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程

所謂嵌入式評審，就是應(yīng)按照業(yè)務(wù)流程再造的思路，將預(yù)算評審融入、貫穿到整個預(yù)算管理體系中，做到與其他環(huán)節(jié)緊密銜接、互相呼應(yīng)，其中預(yù)算評審本身的流程可以分為以下四步：第一步，各級事業(yè)部門上報經(jīng)費需求項目，并附項目論證情況、需求測算資料等。第二步，上級事業(yè)部門組織項目審查，按照零基預(yù)算的要求，凡與政策法規(guī)相抵觸、非急需、論證不充分、材料不完整等的項目，不列入下一步預(yù)算評審的范圍。第三步，實施預(yù)算評審。由預(yù)算評審聯(lián)合小組或者第三方評價機構(gòu)組織，對經(jīng)費預(yù)算尤其是項目預(yù)算實施評審，重點審查政策相關(guān)性、責(zé)任清晰性、預(yù)算科學(xué)性、預(yù)算與事業(yè)任務(wù)匹配性、預(yù)算與績效目標(biāo)匹配性等情況。第四步，根據(jù)評審意見調(diào)整部分項目計劃內(nèi)容、預(yù)算額度，確定年度分項預(yù)算安排。

（三）堅持激勵式評審，嚴格結(jié)果運用

預(yù)算評審的生命力在于結(jié)果的有效運用。在預(yù)算評審工作中，最直接的結(jié)果運用就是實施預(yù)算項目的淘汰、預(yù)算金額的核減等。在此基礎(chǔ)上，為倒逼和激勵預(yù)算申報者科學(xué)、合規(guī)編制預(yù)算，應(yīng)進一步采取有效措施獎優(yōu)懲劣。一方面，要采取適當(dāng)形式表彰預(yù)算編制工作先進單位（部門）和個人，適時組織經(jīng)驗交流，總結(jié)推廣經(jīng)驗做法。另一方面，對于預(yù)算編制質(zhì)量較低、審減率較高的單位和部門，要具體分析其原因：因任務(wù)變化、技術(shù)水平等因素造成的，要加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)；因主觀蓄意造成的單位（部門）和人員，既要對下一年度的預(yù)算額度進行嚴格控制和核減，還要實施問責(zé)。另外，對于預(yù)算評審中發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問題，要從政策的角度，分析是否存在預(yù)算編制政策制度的不足并加以完善。

（作者單位：軍事經(jīng)濟學(xué)院軍隊財務(wù)系）

1.V.O.Key.1940.The Lack of a Budgetay Theory[J]. The American Political Science Review,34(6)．

2.張馨.1998.論政府預(yù)算的法治性[J].財經(jīng)問題研究，11。