●王祥君 夏敏

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計(jì)的實(shí)踐及思考
——以某市領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為例

●王祥君 夏敏

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)審計(jì)，有利于完善領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行自然資源開發(fā)利用、生態(tài)補(bǔ)償職責(zé)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。本文以對某市領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為例進(jìn)行分析，積極探索開展礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)，取得初步經(jīng)驗(yàn)，并形成初步思考。

離任審計(jì) 礦產(chǎn)資源資產(chǎn)案例

一、礦山自然資源資產(chǎn)審計(jì)目標(biāo)的確定

該市處于三省交界處，境內(nèi)有低山、丘陵、平原圩區(qū)等多種地形地貌，礦石等非金屬礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量豐富，采礦及其延伸產(chǎn)業(yè)在該市經(jīng)濟(jì)中占有重要地位。本文根據(jù)該市自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用狀況，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的政策執(zhí)行、資金使用和生態(tài)環(huán)境修復(fù)等情況進(jìn)行了探索性審計(jì)或調(diào)查。

該專題事項(xiàng)審計(jì)目標(biāo)的確定，主要通過揭示和反映礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用、資金使用和地質(zhì)環(huán)境修復(fù)情況以及政策執(zhí)行中的有關(guān)問題，界定領(lǐng)導(dǎo)干部在履行礦產(chǎn)資源開發(fā)利用以及修復(fù)生態(tài)環(huán)境等方面的責(zé)任，提出加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理、健全完善制度的審計(jì)建議，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的可持續(xù)開發(fā)利用以及經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

二、礦山自然資源資產(chǎn)審計(jì)內(nèi)容及審計(jì)情況

（一）礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量及開采利用等基本情況

該市境內(nèi)有石灰?guī)r、方解石、磁石、膨潤土、粘土、硅灰石、石英巖、石英砂巖、建筑砂、煤炭等，其中已探明貯量的石灰石10億噸，方解石、大理石均在1億噸以上，品位優(yōu)良，具有較高的開采價(jià)值。煤炭等小型礦山開發(fā)枯竭后已經(jīng)關(guān)閉。經(jīng)過整治，依法關(guān)閉了非法開采和不具備安全生產(chǎn)條件以及因資源枯竭或不符合開采條件的礦山，“小而散”的狀況得到根本好轉(zhuǎn)，目前在采的礦產(chǎn)主要為玄武巖、方解石等各類建筑用石料以及水泥用灰?guī)r等。由于絕大部分礦（床）點(diǎn)已開采利用，能夠增加的遠(yuǎn)景資源量有限，根據(jù)該市礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃要求，對礦山數(shù)量與開采總量實(shí)行指標(biāo)控制。

（二）礦產(chǎn)資源相關(guān)法律法規(guī)政策執(zhí)行情況

該市除貫徹執(zhí)行國家和省市一系列法律法規(guī)外，還出臺(tái)了礦產(chǎn)資源管理、廢棄露采礦山環(huán)境整治等一系列規(guī)范性管理文件，并編制了礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案等，對禁采區(qū)全面禁止、限采區(qū)逐步關(guān)閉、可采區(qū)科學(xué)規(guī)劃，實(shí)行礦山準(zhǔn)入條件、采礦許可證制度、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)治理等制度，有關(guān)礦產(chǎn)資源管理的政策得到較好執(zhí)行。其中，采礦權(quán)交易執(zhí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌或協(xié)議出讓、轉(zhuǎn)讓制度執(zhí)行情況總體較好。礦山整治力度和專項(xiàng)檢查力度加大，對越界越層、超量開采礦產(chǎn)資源的違規(guī)企業(yè)按規(guī)定進(jìn)行了處理處罰。但以往年度在采礦權(quán)出讓、礦區(qū)范圍調(diào)整、開采期限延長、礦山日常監(jiān)督管理等方面也暴露出一些問題，該市國土資源局某分管領(lǐng)導(dǎo)利用負(fù)責(zé)礦山資源監(jiān)督管理職務(wù)上的便利條件，收受賄賂，為他人謀取利益，最終以受賄罪和玩忽職守罪判處有期徒刑。

（三）采礦權(quán)出讓價(jià)款收入管理和使用情況

采礦權(quán)主要采用招拍掛方式出讓，出讓價(jià)款有一次性付款、分期付款兩種方式，采礦權(quán)出讓收入納入財(cái)政預(yù)算，專項(xiàng)用于礦產(chǎn)資源勘查支出、關(guān)閉露采礦山地質(zhì)環(huán)境治理等支出。此外，按規(guī)定征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并納入預(yù)算管理，專項(xiàng)用于礦產(chǎn)資源勘查等支出。本次審計(jì)主要發(fā)現(xiàn)在采礦權(quán)價(jià)款收支管理使用方面還存在一些問題需要糾正，一是部分采用分期付款方式的采礦權(quán)出讓價(jià)款付款期限超過制度規(guī)定的最長期限，或未按協(xié)議約定交納資金占用費(fèi)；二是對部分重點(diǎn)骨干企業(yè)的采礦權(quán)出讓價(jià)款在一定期限內(nèi)實(shí)行優(yōu)惠政策；三是存在部分收入未及時(shí)作政府非稅收入入庫的情況；四是專項(xiàng)資金沉淀較多，未及時(shí)用于關(guān)閉露采礦山地質(zhì)環(huán)境治理等支出項(xiàng)目，影響資金使用效益。

(四)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)治理情況

一是礦山恢復(fù)治理承諾制度執(zhí)行情況。為有效恢復(fù)治理礦山地質(zhì)環(huán)境，采用招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓采礦權(quán)時(shí)，采礦權(quán)投標(biāo)人、競買人對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、礦山環(huán)境整治、水土保持的有關(guān)要求作出了書面承諾。二是保證金制度執(zhí)行情況。堅(jiān)持“誰破壞，誰治理”的原則，實(shí)行礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度,未履行礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù)或者恢復(fù)治理達(dá)不到要求的，保證金本息不予返還并轉(zhuǎn)為治理費(fèi)用，納入預(yù)算管理，專項(xiàng)用于礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。三是礦山治理和環(huán)保制度執(zhí)行情況。由于露天開采礦山技術(shù)較為落后、采礦權(quán)人環(huán)保不強(qiáng)等原因，在礦山開采、加工過程中占用農(nóng)田以及產(chǎn)生粉塵、噪音、污水等問題，礦產(chǎn)品運(yùn)輸過程中超載破壞公路設(shè)施和拋灑滴漏情況也比較嚴(yán)重，影響了周邊的自然環(huán)境和生態(tài)質(zhì)量，還需要淘汰落后產(chǎn)能，加快礦山開采技術(shù)改造，加強(qiáng)生產(chǎn)、運(yùn)輸?shù)确矫娴墓芾?。四是礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理情況。該市加強(qiáng)實(shí)施工礦廢棄地復(fù)墾和工礦宕口的綜合整治工作，復(fù)墾利用、生態(tài)復(fù)綠等工作成效明顯。但由于廢棄工礦數(shù)量較多且部分存在滑坡、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害隱患，今后對重點(diǎn)治理區(qū)以外的其他關(guān)閉礦山的地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)工作還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、對自然資源資產(chǎn)審計(jì)的思考

一個(gè)新的審計(jì)領(lǐng)域從概念的提出到實(shí)踐探索、深化發(fā)展乃至成熟完善需要時(shí)間的堆積。所謂自然資源資產(chǎn)，是指以自然資源形態(tài)存在的物質(zhì)資產(chǎn)。由于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制在理論層面面臨許多難題，尤其是在實(shí)踐方面相關(guān)部門還沒有編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，基礎(chǔ)條件尚不完備，因此，本次審計(jì)沒有涉及到對自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的審計(jì)問題。

開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，需要以地區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表為基礎(chǔ)，對領(lǐng)導(dǎo)干部任期初、任期末等時(shí)點(diǎn)上的土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、灘涂資源等自然資源的存量、價(jià)值和變化情況，任期內(nèi)自然資源使用、消耗、恢復(fù)等增減變化情況以及開發(fā)利用的績效等情況進(jìn)行系統(tǒng)性審計(jì)，從而全面、客觀地評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況。目前，無論在國民經(jīng)濟(jì)核算體系還是在會(huì)計(jì)核算體系中，國內(nèi)外均無成形的自然資源資產(chǎn)核算體系和負(fù)債表。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制尚無成熟的思路和方法。十八屆三中全會(huì)提出“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表”這一新的概念后，2014年4月中國社會(huì)科學(xué)院啟動(dòng)了自然資產(chǎn)負(fù)債表相關(guān)課題的研究工作。一些科研機(jī)構(gòu)、高校、地方也在自發(fā)地研究探索。目前，國家統(tǒng)計(jì)局已經(jīng)啟動(dòng)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的試點(diǎn)工作，按照優(yōu)先核算具有重要生態(tài)功能的自然資源考慮，主要探索編制土地資源、林木資源、水資源實(shí)物量資產(chǎn)負(fù)債表，有條件的還可以探索編制礦產(chǎn)資源實(shí)物量資產(chǎn)負(fù)債表。自然資源在核算期初、期末的存量水平以及核算期間的變化量都將在負(fù)債表中反映出來。根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，將會(huì)同有關(guān)部門制定統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度，并編制出中國自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。

顯然，目前開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表審計(jì)面臨審計(jì)基礎(chǔ)缺失的問題。這與自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)理論研究沒有突破性成果有關(guān)，還沒有形成公認(rèn)的、較為完善的自然資源資產(chǎn)價(jià)值評估的理論和方法體系。一是對于最基本的自然資源資產(chǎn)的權(quán)屬問題，有關(guān)部門還沒有清晰的厘定，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度還需要進(jìn)一步健全和完善；二是自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是反映價(jià)值量的報(bào)表還是實(shí)物量的報(bào)表尚無定論，自然資源資產(chǎn)實(shí)物量具有統(tǒng)計(jì)指標(biāo)價(jià)值但不具有審計(jì)價(jià)值，而實(shí)物量信息轉(zhuǎn)化為價(jià)值量信息、從“無價(jià)”變“有價(jià)”存在計(jì)量難度，涉及自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量、流量、存量以及估價(jià)方法問題，如，對一定時(shí)點(diǎn)上的自然資源資產(chǎn)的價(jià)值如何進(jìn)行有效計(jì)量、評估和驗(yàn)證、確認(rèn)；三是負(fù)債包括的內(nèi)容及計(jì)量核算的問題。與自然資源資產(chǎn)對應(yīng)的“負(fù)債”，理論上屬生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制范疇，即預(yù)期未來的治理和恢復(fù)成本，包括為治理污染或恢復(fù)生態(tài)環(huán)境預(yù)計(jì)成本費(fèi)用、自然資源使用權(quán)和污染物排放權(quán)收入、與自然資源相關(guān)的稅費(fèi)收入等，對生態(tài)環(huán)境損失、預(yù)期未來的治理成本的價(jià)值估量是個(gè)技術(shù)性難題；四是會(huì)計(jì)意義上的“有借必有貸、借貸必相等”、“資產(chǎn)=負(fù)債+凈資產(chǎn)”的平衡關(guān)系是否適應(yīng)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表；五是由于自然資源產(chǎn)權(quán)、開發(fā)保護(hù)、資源利用、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确ㄒ?guī)體系不健全，自然資源資產(chǎn)負(fù)債核算與報(bào)表編制的相關(guān)技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等基本空白，于法無據(jù)，對統(tǒng)計(jì)和評估意義上的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行審計(jì)驗(yàn)證、確認(rèn)、評價(jià)以及責(zé)任界定也存在相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。

從部門職能安排和制度設(shè)計(jì)分析，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表由統(tǒng)計(jì)部門編制，由審計(jì)部門以此為基礎(chǔ)對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表從理論研究到基本成熟還需要一定時(shí)間，但不妨礙審計(jì)部門基于績效審計(jì)和國家治理理念，在審計(jì)職能、業(yè)務(wù)和技術(shù)能力所能及的范圍內(nèi)，就礦山資源、國土資源、灘涂資源、森林資源、海洋資源或湖泊資源等自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用、交易和生態(tài)環(huán)境治理等政策執(zhí)行情況，以及有關(guān)自然資源、資產(chǎn)、資金管理使用的合規(guī)性、效益性進(jìn)行審計(jì)，在生態(tài)文明建設(shè)中積極發(fā)揮審計(jì)部門的職能作用?！?/p>

（作者單位：江蘇省常州市審計(jì)局）

1.蔡春、畢銘悅.2014.關(guān)于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的理論思考[J].審計(jì)研究，9。

2.張宏亮、劉長翠、曹麗娟.2015.地方領(lǐng)導(dǎo)人自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)探討——框架構(gòu)建及案例運(yùn)用[J].審計(jì)研究,3。