●冷琳

加強(qiáng)會(huì)計(jì)信息監(jiān)管提高財(cái)政監(jiān)督效能

●冷琳

會(huì)計(jì)信息是財(cái)政政策制定的重要依據(jù)，是反饋政策實(shí)施效果的重要載體，在財(cái)政管理過(guò)程中發(fā)揮著決策參謀作用。會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的高低直接關(guān)系到財(cái)政監(jiān)督工作能否順利開(kāi)展，對(duì)于提高財(cái)政監(jiān)督效率、確保財(cái)政資金的合理使用、保障財(cái)政職能的充分發(fā)揮起著舉足輕重的作用。會(huì)計(jì)信息監(jiān)管是財(cái)政監(jiān)督的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，有效的會(huì)計(jì)信息監(jiān)管，如同抓住了財(cái)政監(jiān)督的命門(mén)，能有效提高行政事業(yè)部門(mén)會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量，對(duì)提高財(cái)政監(jiān)督的效率有著事半功倍的作用。

一、會(huì)計(jì)信息監(jiān)管中存在的主要問(wèn)題

（一）對(duì)會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的重要性缺乏共識(shí)

實(shí)施會(huì)計(jì)信息監(jiān)管是履行財(cái)政監(jiān)督職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的重要技術(shù)手段。目前，對(duì)于會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的重要性，并沒(méi)有取得統(tǒng)一的共識(shí)，影響了財(cái)政監(jiān)督效能。在很多情況下，財(cái)政監(jiān)督部門(mén)的會(huì)計(jì)信息監(jiān)管工作被認(rèn)為是對(duì)下級(jí)部門(mén)或財(cái)政業(yè)務(wù)部門(mén)的不信任，是監(jiān)督部門(mén)故意找茬，相關(guān)部門(mén)在一定程度上存在抵觸情緒，不配合的態(tài)度延緩了財(cái)政監(jiān)督工作進(jìn)程，加大了財(cái)政監(jiān)管開(kāi)展的難度；一些財(cái)政監(jiān)督部門(mén)也因?yàn)槔幌旅孀?、怕得罪人，不愿意真刀真槍地去檢查，導(dǎo)致會(huì)計(jì)檢查往往流于形式，走走過(guò)場(chǎng)，無(wú)法取得應(yīng)有的監(jiān)管效果，從而導(dǎo)致監(jiān)管的缺失或效率低下，給財(cái)政管理工作留下了隱患。

（二）會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的重點(diǎn)不夠突出

在財(cái)政監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型背景下，要求強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督與控制，逐步建立嵌入業(yè)務(wù)流程的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制，這勢(shì)必要求將預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)作為會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的重要領(lǐng)域。因此，要使財(cái)政監(jiān)督工作收到事半功倍的效果，就必須抓住會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的兩個(gè)“牛鼻子”：一是抓住會(huì)計(jì)信息控制的制度建設(shè)，重點(diǎn)監(jiān)督會(huì)計(jì)核算崗位設(shè)置與職責(zé)權(quán)限劃分的合理性，會(huì)計(jì)信息審核程序的規(guī)范性，會(huì)計(jì)信息處理與傳遞的制衡性。二是抓住關(guān)鍵性信息的檢查，重點(diǎn)監(jiān)督預(yù)算編制所依據(jù)的信息，預(yù)算資金的用途信息，預(yù)算撥付進(jìn)度信息。但從目前財(cái)政監(jiān)督的實(shí)際情況來(lái)看，在會(huì)計(jì)信息監(jiān)管中，工作重心的轉(zhuǎn)移還沒(méi)有完全到位，工作重點(diǎn)的集中度還不高，制約了監(jiān)管工作效率的提高。

（三）會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的技術(shù)手段落后

金財(cái)工程、金稅工程的陸續(xù)推行使行政事業(yè)單位的信息化水平得到了很大提高，但目前會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的電子化程度卻相對(duì)滯后，絕大多數(shù)還停留在手工查賬、查憑證的階段，人工檢查時(shí)效性不強(qiáng)，財(cái)政監(jiān)督效率不高，監(jiān)管人員無(wú)法及時(shí)了解財(cái)政資金的收付和使用情況，因此監(jiān)督檢查工作相對(duì)片面，事后監(jiān)督多，而對(duì)事前、事中監(jiān)控則較少，等到發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候，往往已經(jīng)給國(guó)家造成了較大的損失。此外，未能對(duì)財(cái)政監(jiān)督法規(guī)庫(kù)、案例庫(kù)和預(yù)算單位信息庫(kù)進(jìn)行實(shí)時(shí)更新；對(duì)一些要限期整改的項(xiàng)目，也沒(méi)有一套完善的信息反饋系統(tǒng)。

（四）會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的組織不夠科學(xué)

目前財(cái)政監(jiān)督外勤的檢查工作時(shí)間安排太過(guò)緊湊，呆板的檢查程序中對(duì)一些形式上的要求又太過(guò)苛求，在財(cái)政監(jiān)督部門(mén)力量相對(duì)不足的情況下，會(huì)計(jì)信息監(jiān)管在一定程度上仍然停留在形式檢查上，使得監(jiān)管工作沒(méi)有足夠的力量與時(shí)間向縱深方向開(kāi)展下去。另一方面，監(jiān)管資源整合力度不夠，上下聯(lián)動(dòng)、橫向聯(lián)手等機(jī)制還不健全，監(jiān)管合力沒(méi)有得到充分發(fā)揮，既不利于對(duì)被查單位的資金使用情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，也沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)各方面力量參與監(jiān)管的積極性。受制于現(xiàn)有監(jiān)管組織體系，導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息監(jiān)管強(qiáng)調(diào)了形式而忽視了實(shí)質(zhì)，贏得了數(shù)量卻輸?shù)袅速|(zhì)量。

二、加強(qiáng)會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的對(duì)策建議

針對(duì)會(huì)計(jì)信息監(jiān)管所存在的上述問(wèn)題，從提高財(cái)政監(jiān)管效能的角度提出以下政策建議。

（一）增強(qiáng)會(huì)計(jì)信息監(jiān)管重要性的認(rèn)識(shí)

改革開(kāi)放以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，特別是在新舊體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)環(huán)境趨于復(fù)雜，人們的思想意識(shí)逐漸多元化，一些單位內(nèi)部控制薄弱、管理松弛的情況逐漸暴露，出現(xiàn)了一些新型的經(jīng)濟(jì)犯罪案例，財(cái)政資金的安全性和效益性受到威脅。財(cái)政資金管理的失范，原因是復(fù)雜的，然而會(huì)計(jì)監(jiān)督體制不健全，管理和控制弱化，是其中的一個(gè)重要因素。因此在新形勢(shì)下，必須高度重視會(huì)計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)的建設(shè)問(wèn)題。有效的會(huì)計(jì)信息監(jiān)管能防止會(huì)計(jì)信息失真行為的發(fā)生，提高財(cái)政資金的使用效率，防范腐敗行為的發(fā)生。各級(jí)財(cái)政監(jiān)管機(jī)構(gòu)、財(cái)政業(yè)務(wù)部門(mén)以及財(cái)政資金使用部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)到會(huì)計(jì)信息監(jiān)管工作的重要性，大力宣傳會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的作用，及時(shí)了解監(jiān)管的工作流程和時(shí)間安排，提前準(zhǔn)備好相關(guān)資料。要提升對(duì)會(huì)計(jì)信息監(jiān)管工作的關(guān)注度，對(duì)監(jiān)督工作的認(rèn)識(shí)要從“目的論”上升到“手段論”，事后查處不是目的，事前預(yù)防才是根本；對(duì)會(huì)計(jì)信息監(jiān)督的認(rèn)識(shí)要從“找差錯(cuò)”上升到“提建議”，發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤是為了更好地改進(jìn)與完善；對(duì)會(huì)計(jì)信息監(jiān)管組織體系的認(rèn)識(shí)，要從“扁平式”上升到“立體式”，監(jiān)督職責(zé)不單局限于專職機(jī)構(gòu)，也要求各相關(guān)部門(mén)全方位參與和配合。

（二）加快會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的法制建設(shè)

提升財(cái)政監(jiān)督的法律地位，這里有兩種方案可供選擇：一是可考慮單獨(dú)制定并頒布《財(cái)政監(jiān)督法》，以立法的形式明確財(cái)政監(jiān)督的作用、職責(zé)范圍、具體流程、業(yè)務(wù)規(guī)范和違法懲罰等內(nèi)容，并對(duì)會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的職能定位和操作流程等內(nèi)容作出明確規(guī)定，使各級(jí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)在執(zhí)行財(cái)政監(jiān)督職能時(shí)有法可依、有法必依、違法必究；二是制定并實(shí)施《財(cái)政監(jiān)督條例》，對(duì)會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的相關(guān)內(nèi)容作出明確規(guī)定，將會(huì)計(jì)信息監(jiān)管納入預(yù)算的編制、修訂和執(zhí)行全過(guò)程，做到以預(yù)算編制為起點(diǎn)，以預(yù)算調(diào)整和追加為依托，以預(yù)算執(zhí)行為關(guān)鍵，全面提升會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的法律地位，從法律法規(guī)或制度層面為會(huì)計(jì)信息監(jiān)管工作的順利開(kāi)展保駕護(hù)航。另外，還需要進(jìn)一步完善會(huì)計(jì)違法的法律責(zé)任體系，根據(jù)違法手段的惡劣程度、違法后果的嚴(yán)重程度給予行政處分、經(jīng)濟(jì)處罰、刑事處罰。

（三）實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)信息監(jiān)管與預(yù)算管理的高度融合

預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開(kāi)透明，三者有機(jī)銜接、相互制衡，是現(xiàn)代預(yù)算管理制度的核心內(nèi)容，財(cái)政監(jiān)督應(yīng)主動(dòng)全面介入預(yù)算管理全過(guò)程，為預(yù)算管理制度有效運(yùn)行提供保障。一是會(huì)計(jì)信息監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)定位于預(yù)算監(jiān)督。在預(yù)算收入會(huì)計(jì)信息監(jiān)管中，根據(jù)目前收入預(yù)算從約束性向預(yù)期性轉(zhuǎn)變的要求，重點(diǎn)放在收入預(yù)測(cè)的依據(jù)上；在預(yù)算支出會(huì)計(jì)信息監(jiān)管中，根據(jù)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過(guò)程監(jiān)督與控制的要求，重點(diǎn)放在支出使用方向與用途的政策性、支出程序的合規(guī)性與完整性、支出結(jié)果的績(jī)效性等各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。二是會(huì)計(jì)信息監(jiān)督應(yīng)服務(wù)于預(yù)算績(jī)效管理。財(cái)政預(yù)算績(jī)效的管理，實(shí)質(zhì)上是對(duì)各級(jí)財(cái)政部門(mén)預(yù)算資金使用情況進(jìn)行的監(jiān)督。通過(guò)會(huì)計(jì)信息監(jiān)督，為預(yù)算績(jī)效管理數(shù)據(jù)輸入端口提供全面、真實(shí)、完整的信息，為預(yù)算績(jī)效管理提供數(shù)據(jù)支撐；通過(guò)會(huì)計(jì)信息監(jiān)督，滿足預(yù)算績(jī)效管理的結(jié)果分析與評(píng)價(jià)需求，為績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置、績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)方法的應(yīng)用提供客觀數(shù)據(jù)支持。三是會(huì)計(jì)信息監(jiān)督應(yīng)服務(wù)于預(yù)算管理制度改革。通過(guò)會(huì)計(jì)信息監(jiān)督，反饋預(yù)算管理過(guò)程中存在的制度和程序漏洞，為深化推進(jìn)預(yù)算管理改革提供決策參考。

（四）加快會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的電子化進(jìn)程

要力爭(zhēng)做到會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的實(shí)時(shí)監(jiān)控，將財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)由原先的事后監(jiān)督向事前、事中、事后全過(guò)程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，依托“金財(cái)工程”，將會(huì)計(jì)信息監(jiān)管與財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行和修訂結(jié)合起來(lái)。賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員相應(yīng)的實(shí)時(shí)查詢權(quán)力，能及時(shí)掌握財(cái)政資金的收付、使用和結(jié)存情況。具體從三個(gè)方面進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控：一是財(cái)政撥款程序是否遵循預(yù)算規(guī)定，是否根據(jù)用款單位的申請(qǐng)按預(yù)算進(jìn)度撥付；二是財(cái)政撥款額度是否遵循預(yù)算規(guī)定，是否按計(jì)劃按額度撥付，有無(wú)超計(jì)劃的情況；三是財(cái)政撥款的使用是否符合規(guī)定，有無(wú)擅自改變用途的情況。要整合目前已有的“金財(cái)工程”、“金稅工程”和“金審工程”，逐步在財(cái)政、稅務(wù)和審計(jì)等部門(mén)間實(shí)現(xiàn)信息的實(shí)時(shí)共享，降低財(cái)政監(jiān)管成本，避免一些單位利用信息不對(duì)稱，在對(duì)不同單位提供會(huì)計(jì)信息時(shí)進(jìn)行有目的性地選擇申報(bào)。此外還應(yīng)加快財(cái)政會(huì)計(jì)信息監(jiān)管專用軟件的開(kāi)發(fā)，將傳統(tǒng)的日常檢查與計(jì)算機(jī)的實(shí)時(shí)檢查結(jié)合起來(lái)，開(kāi)通對(duì)被檢查單位財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)查詢、分析和預(yù)警功能，使上級(jí)財(cái)政監(jiān)督部門(mén)對(duì)一些金額較大、撥款方向有異動(dòng)的資金調(diào)動(dòng)情況提前掌握，盡早地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，對(duì)一些資金撥付、使用情況的信息也能實(shí)時(shí)匯總。從而加快會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的電子化進(jìn)程，提高財(cái)政監(jiān)督的效率。

（五）健全和完善財(cái)政內(nèi)部控制制度

應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度進(jìn)行清理，構(gòu)建控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制行動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控的財(cái)政內(nèi)部控制基本框架。一是督促完善會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的制度建設(shè)。要求會(huì)計(jì)單位建立一整套制度體系，確保原始發(fā)票的真實(shí)合理性，會(huì)計(jì)科目運(yùn)用的準(zhǔn)確性，記賬憑證編制的完整性，現(xiàn)金和印鑒管理的安全性和牽制性，資金撥付使用的規(guī)范性，財(cái)務(wù)檔案保管的制度化。二是建立以事中控制為主，事前和事后控制為輔的內(nèi)部控制機(jī)制。對(duì)于內(nèi)部控制檢查中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)和違法行為，要及時(shí)處理，將對(duì)責(zé)任人的追究與內(nèi)部控制制度的完善結(jié)合起來(lái)，提高內(nèi)部控制制度的威懾力?？梢詫⒐芾頇?quán)限、監(jiān)控重點(diǎn)通過(guò)技術(shù)手段貫穿于“金財(cái)工程”的建設(shè)與使用中，做到無(wú)縫銜接與實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)資源和信息的共享，通過(guò)詳細(xì)記錄每筆財(cái)政撥款的運(yùn)行軌跡，對(duì)財(cái)政資金的預(yù)算及執(zhí)行情況進(jìn)行全方位的監(jiān)控。三是強(qiáng)化被檢查單位的內(nèi)部控制執(zhí)行。加強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中支付雙審核、銀行印鑒雙蓋章等相互制約和相互監(jiān)督的機(jī)制有效執(zhí)行。加強(qiáng)授權(quán)管理與約束，將權(quán)力放在制度的籠子里，必須讓權(quán)力得到有效的控制，促使其在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)，并明確對(duì)權(quán)力行使后果所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

（六）科學(xué)安排會(huì)計(jì)信息監(jiān)管任務(wù)

要統(tǒng)籌安排全年的檢查任務(wù)，既要保證重點(diǎn)項(xiàng)目的重點(diǎn)監(jiān)管，也要確保日常檢查的正常開(kāi)展；既要有檢查的開(kāi)展，又要有整改的跟進(jìn)落實(shí)；既要有程序上規(guī)范化的檢查，又要有核心問(wèn)題的實(shí)質(zhì)性檢查；既要有檢查，又要有調(diào)研；既要保證檢查任務(wù)的順利完成，又要保證檢查人員的正常休息。因此科學(xué)統(tǒng)籌安排監(jiān)管工作尤其重要，可借助對(duì)被檢查單位內(nèi)部控制情況的了解予以安排：內(nèi)部控制好的單位可一般檢查或選擇抽查，內(nèi)部控制薄弱的單位應(yīng)重點(diǎn)檢查；資金撥付金額大的單位、有重點(diǎn)項(xiàng)目的單位應(yīng)重點(diǎn)檢查。事實(shí)上當(dāng)信息化建設(shè)逐步完善的時(shí)候，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)可實(shí)時(shí)調(diào)取被檢查單位的會(huì)計(jì)信息，有疑問(wèn)的地方可進(jìn)一步通過(guò)電話、傳真詢問(wèn)或上門(mén)檢查。這樣，會(huì)計(jì)信息監(jiān)管工作將會(huì)更加具有針對(duì)性，效率也會(huì)得到極大提高?！?/p>

（本文受湖南省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目“國(guó)家治理視角下財(cái)政監(jiān)督嵌入預(yù)算管理機(jī)制的模式研究”〈2015ZK3052〉的支持）

（作者單位：湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院/湖南財(cái)政監(jiān)督理論研究基地）

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）