●丁瑋蓉

論我國一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管體系的完善與優(yōu)化

●丁瑋蓉

本文從一般轉(zhuǎn)移支付的總體目標(biāo)出發(fā)，在明確一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管概念的基礎(chǔ)上，闡述了一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管的必要性，結(jié)合當(dāng)前存在的主要問題，通過研究新《預(yù)算法》中對預(yù)算監(jiān)督提出的要求，提出加強(qiáng)監(jiān)管的方法路徑，以進(jìn)一步提高一般轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率，最后探討了完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的有效應(yīng)對措施。

一般轉(zhuǎn)移支付 監(jiān)管 新《預(yù)算法》

我國缺乏完善的財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管體系，使得轉(zhuǎn)移支付資金在分配及使用的過程中存在一些不規(guī)范的行為，滋生了貪污腐敗現(xiàn)象，轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率低下，從而無法保障全國公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2015年1月1日正式施行的新《預(yù)算法》中明確指出，要加強(qiáng)對財政預(yù)算的監(jiān)管，而一般轉(zhuǎn)移支付制度是新《預(yù)算法》的四本預(yù)算中“一般公共預(yù)算”的重要組成部分，是加強(qiáng)宏觀調(diào)控和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展的重要舉措，因此，建立一套有效的一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管體系尤為重要。本文通過研究新《預(yù)算法》中對預(yù)算監(jiān)督提出的要求，結(jié)合我國一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管機(jī)制的缺陷，探討了完善我國一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管體系的有效措施，從而使一般轉(zhuǎn)移支付資金得到最大效益的發(fā)揮。

一、一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管的概念

一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管不能僅僅依靠行政機(jī)關(guān)的自我控制、自身監(jiān)管，這樣難以有效地約束其違法行為，本文所指的一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管是由財政部門、審計部門、人大及社會等四個財政監(jiān)管主體等構(gòu)成一套完整的一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管體系，對一般轉(zhuǎn)移支付的合法性、合理性和效益性依法進(jìn)行檢查和督促的活動。

二、一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管的必要性

近年來，一般轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，2015年中央對地方的一般轉(zhuǎn)移支付達(dá)到29230.37億元，占中央對地方轉(zhuǎn)移支付的比例為57.58%，如此大規(guī)模的一般轉(zhuǎn)移支付對緩解欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政困難、加快落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小地區(qū)間公共服務(wù)水平的差距、維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但是，如果資金一旦濫用，就會給國家和社會帶來嚴(yán)重的危害和損失，所以必須盡快構(gòu)建一套有效的、完善的一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系。

首先，一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管為規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制提供堅實(shí)的基礎(chǔ)。無論是一般轉(zhuǎn)移支付資金的申請還是有效運(yùn)用，預(yù)算始終貫穿其中，都需要預(yù)算予以提前核實(shí)。所以對一般轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行有效監(jiān)管，使資金真正落實(shí)到項目中去，是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制工作的必要前提。其次，一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督為規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付資金使用提供了有力的保障。一般轉(zhuǎn)移支付資金從中央到最終落實(shí)使用的地方，往往要經(jīng)過多級政府，這個過程中，容易出現(xiàn)偏離上級的財政政策導(dǎo)向，管理不規(guī)范，導(dǎo)致資金的浪費(fèi)、擠占、挪用等現(xiàn)象，難以發(fā)揮其應(yīng)有的效益，而一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管為規(guī)避這些問題提供了強(qiáng)有力的保障。最后，一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督為平衡我國公共服務(wù)水平起到關(guān)鍵性的作用。一般轉(zhuǎn)移支付主要作用就是平衡各地區(qū)的財政能力、公共服務(wù)提供能力及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管對保證一般轉(zhuǎn)移支付的順利進(jìn)行，并最終達(dá)到公共服務(wù)均等化的目標(biāo)起到關(guān)鍵作用。

三、一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管體系的現(xiàn)狀

從現(xiàn)有的法規(guī)來看，我國一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管是由財政部門、審計部門和各級人大這三個監(jiān)督主體各負(fù)其責(zé)、分工協(xié)作的監(jiān)管機(jī)制。然而，其中仍然存在著一些問題，具體如下：

（一）一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管存在立法盲區(qū)

嚴(yán)格地說，目前我國并沒有專門的財政轉(zhuǎn)移支付立法，更別提細(xì)化到一般轉(zhuǎn)移支付了。我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度主要依據(jù)的是《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財政管理體制的決定》，這既不是行政法規(guī)也不是法律，并沒有對一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督制度作出具體的規(guī)定，只是籠統(tǒng)地給出了財政轉(zhuǎn)移支付制度的原則和方向?！额A(yù)算法》和《所得稅收入分享改革方案》中也僅僅是涉及到財政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)內(nèi)容，在一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的實(shí)際工作中主要是以行政部門規(guī)章作為依據(jù)，如《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》等，并且其中對一般轉(zhuǎn)移支付的申請、使用、監(jiān)管及責(zé)任承擔(dān)等問題沒有作出嚴(yán)格的規(guī)定，這些規(guī)章制度不僅立法層次不高，權(quán)威性和科學(xué)性值得懷疑，還存在很大的立法盲區(qū)，這使得一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機(jī)制缺乏剛性約束力，嚴(yán)重影響一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的執(zhí)行。所以說，我國財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的相關(guān)法律法規(guī)體系的建設(shè)仍然比較滯后。

（二）一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管職責(zé)混亂

目前我國財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管體系中的財政部門、審計、人大三個監(jiān)督主體雖然在理論上已經(jīng)明確了職責(zé)分工權(quán)限，但因?yàn)樗鼈兌枷碛斜O(jiān)督權(quán)，缺乏一個以某種監(jiān)督為主的監(jiān)督體系，在實(shí)際工作中容易造成監(jiān)督權(quán)的交叉、無序，使得監(jiān)管無效。

由于一般轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算編制質(zhì)量在很大程度上影響了預(yù)算執(zhí)行的效果和預(yù)算資金的使用效率，這使得財政部門無法完全履行財政日常監(jiān)管職能，從而造成監(jiān)管在第一道防線上缺位。在審計監(jiān)管方面，缺乏對預(yù)決算審計的法律依據(jù)，這使得審計部門在執(zhí)行中左右為難；除此之外，我國的審計監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，通常是項目完成之后再進(jìn)行審計監(jiān)督，這使得即使是發(fā)現(xiàn)決策失誤、貪污挪用、中飽私囊的現(xiàn)象，造成的損失也難以挽回，而且大部分一般轉(zhuǎn)移支付并沒有明確的績效目標(biāo)，這樣一來，審計機(jī)關(guān)對一般轉(zhuǎn)移支付也難以進(jìn)行有效的監(jiān)管。此外，從目前的狀況看，人大對轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督力量薄弱，預(yù)決算及預(yù)算執(zhí)行的審查、批準(zhǔn)權(quán)都形同虛設(shè)。

（三）缺乏對一般轉(zhuǎn)移支付的績效監(jiān)督

我國目前的一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督主要是對其過程的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督，忽視了一般轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的績效監(jiān)督，如果一般轉(zhuǎn)移支付制度不能平衡我國各地區(qū)人民享受公共服務(wù)的水平，即使它符合法律規(guī)范，也是無效的。所以必須在對一般轉(zhuǎn)移支付的合規(guī)合法性監(jiān)督的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對一般轉(zhuǎn)移支付的績效評價，積極開展有效性監(jiān)督。

（四）一般轉(zhuǎn)移支付缺乏有針對性的監(jiān)管

枯草芽孢桿菌和中藥提取物復(fù)合飼料添加劑（成分：枯草芽孢桿菌活菌總數(shù)≥3.0×109cfu/g,提取物由黃芩、黃芪、杜仲、甘草組成，投料比例為3∶2∶2∶1，1 g提取物相當(dāng)于生藥5 g），由成都用啟生物科技有限公司提供(批號20170521)；飼用抗生素：15%金霉素，由河北興柏藥業(yè)集團(tuán)石家莊高科動物保健品有限公司提供。

由于一般轉(zhuǎn)移支付資金與專項轉(zhuǎn)移支付資金在撥付目標(biāo)上有一定差別，所以對不同轉(zhuǎn)移支付形式的資金在分配和使用上的管理和監(jiān)督也要進(jìn)行區(qū)分。

新《預(yù)算法》出臺之前，我國并沒有明確一般轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模的測算方法，一直采用“基數(shù)法”來確定一般轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模。由于“基數(shù)法”缺乏科學(xué)的依據(jù)，加劇了原有的不均衡狀態(tài)，容易產(chǎn)生馬太效應(yīng)，使得“富者越富，貧者越貧”，助長了地方“跑部錢進(jìn)”的不正之風(fēng)，使一般轉(zhuǎn)移支付變得隨意和盲目，嚴(yán)重影響一般轉(zhuǎn)移支付的公開、透明，大大增加了對一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的難度。另外，我國目前一般轉(zhuǎn)移支付的分配缺乏事權(quán)依據(jù)，一般轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付之間的目標(biāo)混亂，因此，一般轉(zhuǎn)移支付要有專門的監(jiān)管機(jī)制，以規(guī)范一般轉(zhuǎn)移支付資金的管理，實(shí)現(xiàn)我國公共服務(wù)均等化的總體目標(biāo)。

四、一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管體系的完善

（一）完善一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督法律體系

新《預(yù)算法》第一條說明了立法目的“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展”。在我國建設(shè)民主法治國家的大背景下，一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督要做到依法監(jiān)督、嚴(yán)格執(zhí)法，這就需要加快一般轉(zhuǎn)移支付的立法進(jìn)程，確立一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管制度的法律地位，確定一般轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則，合理劃分中央與地方各級政府之間的財力與事權(quán)等，為進(jìn)一步加強(qiáng)一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管、規(guī)范一般轉(zhuǎn)移支付行為提供法律保障。建議借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，盡快頒布并實(shí)施《中華人民共和國財政轉(zhuǎn)移支付法》，明確規(guī)定一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管單位的監(jiān)管工作職責(zé)、程序、權(quán)限、方式及法律責(zé)任，堅決杜絕一般轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行過程中的主觀和盲目性；在一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管工作中，要把財政部門對一般轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行的“事中監(jiān)督”和人大對一般轉(zhuǎn)移支付預(yù)算審批的“事前監(jiān)督”，以及審計部門對一般轉(zhuǎn)移支付資金使用情況的“事后監(jiān)督”三者結(jié)合起來，使得一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督實(shí)現(xiàn)全方位覆蓋，促進(jìn)我國一般轉(zhuǎn)移支付制度在法制規(guī)范的軌道上有序地運(yùn)行。

僅僅頒布實(shí)施《中華人民共和國財政轉(zhuǎn)移支付法》在實(shí)際工作中還不夠完善一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管體系，與此同時，應(yīng)推進(jìn)一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的相關(guān)法律法規(guī)配套建設(shè)，結(jié)合我國現(xiàn)階段的公共財政體制改革及財政法律體系的健全完善，按照新《預(yù)算法》中有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定，中央層面按照新《預(yù)算法》確定的原則及授權(quán)，抓緊修訂預(yù)算法實(shí)施條例，研究制定財政轉(zhuǎn)移支付方面的規(guī)章制度；各級人大、財政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，制定與本地相適應(yīng)的、具有地方特色的法規(guī)及行政條例，約束本地區(qū)的一般轉(zhuǎn)移支付行為，為一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管工作提供多層次的法律保障。針對人大監(jiān)督力量薄弱的問題，新《預(yù)算法》多處作出明確規(guī)定：如第32條規(guī)定，“各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院財政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及績效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預(yù)算草案。前款所稱政府收支分類科目，收入分為類、款、項、目；支出按其功能分類分為類、款、項，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類分為類、款”。第37條規(guī)定，“各級預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，按其功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編制”。第46條規(guī)定，“報送各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款”。

（二）加快推進(jìn)一般轉(zhuǎn)移支付績效監(jiān)管

一般轉(zhuǎn)移支付績效監(jiān)管是轉(zhuǎn)移支付資金管理的重要內(nèi)容，也是財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管的一個重要組成部分，新《預(yù)算法》六處強(qiáng)調(diào)了對預(yù)算支出情況開展績效評價，要求強(qiáng)化績效監(jiān)管，促進(jìn)國家財政資金配置效率，提高資金使用效益。然而，我國目前一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管的狀況還停留在傳統(tǒng)的合規(guī)性監(jiān)管，要引導(dǎo)其向績效監(jiān)管轉(zhuǎn)變，就必須對一般轉(zhuǎn)移支付績效監(jiān)管從整體和全局進(jìn)行規(guī)劃，具體如下：

第二，由于一般性轉(zhuǎn)移支付是無條件轉(zhuǎn)移支付，是上級政府根據(jù)不同層次政府在稅收能力與支出需求方面和各地區(qū)在資源、人口、貧富等方面存在的差別，按照統(tǒng)一的法定標(biāo)準(zhǔn)或公式將轉(zhuǎn)移支付資金轉(zhuǎn)化為地方政府收入的補(bǔ)助形式，是地方固有財力的一部分，而且沒有規(guī)定地方政府資金的具體使用方向，地方政府賦予了較大的自由度，使地方政府可以按照本地情況靈活地支配資金。正因?yàn)槿绱?，地方政府往往會更多地考慮自身利益，盡最大努力去索取更多的一般轉(zhuǎn)移支付資金。新《預(yù)算法》在總結(jié)近年來審查監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對現(xiàn)實(shí)中的突出問題，為了對一般轉(zhuǎn)移支付有效行使預(yù)算審查監(jiān)管權(quán)，在第38條作出了較為具體的規(guī)定：一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計算方法編制。即采用“因素法”來計算一般財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，提高財政轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性和透明度，也便于對一般轉(zhuǎn)移支付資金的使用進(jìn)行監(jiān)管。也就是以客觀條件和自身稟賦作為分配資金的依據(jù)，采用“因素法”來計算一般財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，因素法的關(guān)鍵在于計算模式的確立和因素的選擇，選取能夠反映各地收入能力和支出需要的客觀因素，如：人口因素、人均GDP和人均財政收入、自然因素及其他一些不易受到人為控制的特殊因素，再以“收入能力——支出需求均衡”作為撥款原則，核定各地標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出數(shù)額，從而以公式化的方式確定一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。即通過各地區(qū)理論收入能力和標(biāo)準(zhǔn)支出需求來確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，然后上級財政和同級人大按新《預(yù)算法》里預(yù)決算的審查和預(yù)算執(zhí)行的要求，對一般轉(zhuǎn)移支付資金的使用進(jìn)行監(jiān)管。

第三，建立完整的一般轉(zhuǎn)移支付績效監(jiān)管評價系統(tǒng)，設(shè)定一些績效評價指標(biāo)體系，并在實(shí)踐中不斷完善和修正，盡可能最大程度地降低績效評價中主觀因素的不良影響。

（三）加強(qiáng)自身建設(shè)，提升預(yù)算審查監(jiān)管能力

做好一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管工作，不僅要求監(jiān)管人員全面掌握轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)及有關(guān)專業(yè)知識，還要具備監(jiān)管檢查方面的各項技能，為此，各監(jiān)管部門要加強(qiáng)專業(yè)隊伍的建設(shè)，定期對工作人員進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，并予以考核，從監(jiān)管人員素質(zhì)上保證一般轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管的專業(yè)性和有效性，以新《預(yù)算法》要求為準(zhǔn)繩，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局出發(fā)，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，著力提升預(yù)算審查監(jiān)管能力。

（四）大力推進(jìn)預(yù)算公開透明，強(qiáng)化社會監(jiān)管

新《預(yù)算法》要求增強(qiáng)預(yù)決算活動的公開性，除了依照國家保密法規(guī)定屬于國家秘密的事項；強(qiáng)調(diào)對預(yù)算的“全面”公開及“重要事項”的公開，對公開內(nèi)容、時間、主體等都作了明確、具體的規(guī)定。因此，政府預(yù)算中本級政府一般轉(zhuǎn)移支付安排執(zhí)行情況的報告及報表由本級政府財政部門負(fù)責(zé)公開，并應(yīng)當(dāng)在各級人大及其常委會批準(zhǔn)后20日內(nèi)公開（第19條、第89條）。只有提高預(yù)算的透明度，推進(jìn)政府預(yù)算公開，才能強(qiáng)化社會各方面監(jiān)管。公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征，不僅是建立現(xiàn)代財政制度，建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的基本要求，也是我國人民群眾享有財政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)管權(quán)，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然條件，更有利于消減阻力、推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度的改革。

（五）加大問責(zé)監(jiān)管力度，嚴(yán)格責(zé)任追究

新《預(yù)算法》在制止和懲處預(yù)算管理活動中的違法違紀(jì)行為、維護(hù)我國財經(jīng)秩序方面強(qiáng)化了問責(zé)和責(zé)任追究力度，在第92至95條里集中對四個方面、十九種情況負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任和給予處分作出了法律規(guī)定。所以，各級財政部門、審計部門、各級人大對一般轉(zhuǎn)移支付過程中違反預(yù)算法規(guī)定的行為，如：對違反預(yù)算法的規(guī)定進(jìn)行預(yù)算調(diào)整、開設(shè)財政專戶，對政府及其有關(guān)部門、單位虛列收支、改變轉(zhuǎn)移支付資金支出用途，挪用重點(diǎn)支出資金的相關(guān)責(zé)任人，加大問責(zé)和責(zé)任監(jiān)管力度，切實(shí)履行好職責(zé)，除了追究行政責(zé)任之外，嚴(yán)格給予撤職、開除的處分，構(gòu)成犯罪的依法追究其刑事責(zé)任?！?/p>

（本研究受國家社科基金“霧霾協(xié)同治理的政府事權(quán)劃分與財力匹配機(jī)制研究”〈15BGL047〉及湖北省科技廳項目“企業(yè)自主創(chuàng)新的稅收激勵效應(yīng)研究”〈2014BDF100〉資助）

（作者單位：武漢大學(xué)財政金融研究中心）

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（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）