于玲

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基于四川全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理探索的研究

于玲

近些年預(yù)算績(jī)效管理成為財(cái)政改革的重要舉措之一，特別是新《預(yù)算法》對(duì)績(jī)效管理法律層面的明確，更是將預(yù)算績(jī)效管理提到新的發(fā)展高度。圍繞中央關(guān)于加強(qiáng)政府績(jī)效和財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的總體要求，四川以開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)管理和績(jī)效評(píng)價(jià)為重要抓手，初步建立起貫穿預(yù)算管理事前、事中、事后全過(guò)程的具有特色性的財(cái)政支出績(jī)效管理體系，同時(shí)將績(jī)效理念實(shí)質(zhì)性嵌入預(yù)算管理全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了從“預(yù)算績(jī)效”向“績(jī)效預(yù)算”的初步轉(zhuǎn)變，在加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理和促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變方面積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

一、事前環(huán)節(jié)：將績(jī)效目標(biāo)實(shí)質(zhì)嵌入預(yù)算管理

預(yù)算決策影響預(yù)算資金分配和使用方向，是預(yù)算績(jī)效管理的首要環(huán)節(jié)。具體、可衡量、一定時(shí)期能夠?qū)崿F(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)可謂源頭和方向，在預(yù)算部門資金申請(qǐng)之初即明確目標(biāo)導(dǎo)向，無(wú)疑會(huì)促使財(cái)政資金支出所需的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益結(jié)果更清晰。

（一）理念轉(zhuǎn)變是基本前提

理念轉(zhuǎn)變是預(yù)算績(jī)效管理引進(jìn)以來(lái)老生常談的問(wèn)題，也是仍待解決的首要問(wèn)題。就理念而言，新《預(yù)算法》頒布實(shí)施的最大貢獻(xiàn)，并不是其在法律層面對(duì)事前預(yù)算編制依據(jù)績(jī)效目標(biāo)管理、事中預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)、事后預(yù)算完成審查績(jī)效情況、次年預(yù)算編制參考績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果提出的硬性規(guī)定，而在于國(guó)家法律戰(zhàn)略層面的“追求績(jī)效”原則。新的理念之下，預(yù)算不再僅是政府的收支計(jì)劃安排，而是一種為約束政府收支行為的制度保障和安排，從而在政府公共管理層面上確定了績(jī)效預(yù)算地位。那么，從提升國(guó)家治理能力和治理水平出發(fā)，追求預(yù)算績(jī)效不再也不可能僅僅只是財(cái)政部門自己的事，隨著預(yù)算公共化和民主化程度的加大，“花錢要問(wèn)效”的績(jī)效責(zé)任意識(shí)在預(yù)算部門、項(xiàng)目實(shí)施單位等各主體間都應(yīng)牢固樹(shù)立，并在預(yù)算安排之初就對(duì)公共資金的“績(jī)”與“效”了然于胸。

（二）明確目標(biāo)是方向所在

預(yù)算作為約束政府行為的制度保障，是政府施政目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要途徑，預(yù)算績(jī)效管理則通過(guò)現(xiàn)代手段順應(yīng)公共理念更新，從政府收支入手倒逼政府職能轉(zhuǎn)型，用可衡量的績(jī)效目標(biāo)增強(qiáng)政府資源調(diào)控能力，實(shí)現(xiàn)政府公共管理的價(jià)值取向和追求目標(biāo)，提高政府公共產(chǎn)品供給效率。正基于此，四川近年來(lái)逐步建立省級(jí)績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、審核、批復(fù)制度，年初預(yù)算所有部門預(yù)算項(xiàng)目和專項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目均按“指向明確、具體細(xì)化、合理可行”的原則填報(bào)績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)的逐級(jí)審核、統(tǒng)一批復(fù)、全程監(jiān)控機(jī)制日趨完善。但要預(yù)算績(jī)效目標(biāo)真正做到充分論證和合理測(cè)算并非易事，一方面有限性公共資源在相互沖突的多重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)優(yōu)先配置不易量化，另一方面預(yù)算績(jī)效管理中目標(biāo)實(shí)現(xiàn)措施有效、金額數(shù)量控制合理、預(yù)期效果衡量準(zhǔn)確等實(shí)現(xiàn)的有效性也仍需摸索。

（三）預(yù)算細(xì)化是本質(zhì)要求

績(jī)效目標(biāo)不僅是預(yù)算績(jī)效全過(guò)程管理的重要依據(jù)，更是反映著政府財(cái)政支出的目標(biāo)、方向以及效率公平前提下公共職能邊界轉(zhuǎn)變的國(guó)家治理調(diào)整和公共政策定位。預(yù)算草案編制依據(jù)績(jī)效目標(biāo)管理，是從始端將“事”與“錢”兩張皮主動(dòng)粘合的體現(xiàn)，通過(guò)結(jié)合政策優(yōu)先方向和民眾需求偏好確定資金配置，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金管理與部門職能、績(jī)效目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略、活動(dòng)計(jì)劃協(xié)同并進(jìn)。四川在2009年底全面啟動(dòng)省級(jí)預(yù)算編審程序改革，將預(yù)算編制執(zhí)行科學(xué)合理地劃分為準(zhǔn)備、初編、見(jiàn)面、細(xì)化、審定、批復(fù)、執(zhí)行七個(gè)階段，并在見(jiàn)面和細(xì)化階段突出政府領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)作用，就是為了增強(qiáng)政府施政的目標(biāo)性和有效性。特別是，在目標(biāo)制定時(shí)，在注意以不同項(xiàng)目類別和屬性為標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，要緊密結(jié)合部門職能和宏觀政策凸顯個(gè)性，體現(xiàn)項(xiàng)目特點(diǎn)、部門特色、時(shí)效特征、地域差異，而這些探索和實(shí)踐都需一個(gè)時(shí)間過(guò)程。

二、事中環(huán)節(jié)：將動(dòng)態(tài)調(diào)偏貫穿執(zhí)行全程

事中績(jī)效監(jiān)控是預(yù)算績(jī)效管理不可或缺的重要環(huán)節(jié)，通過(guò)科學(xué)評(píng)估支出及政策的動(dòng)態(tài)執(zhí)行效果，及時(shí)制約和反饋財(cái)政資金支出的有效性和規(guī)范性，再糾偏實(shí)現(xiàn)決策動(dòng)態(tài)調(diào)整與資金優(yōu)化配置，不僅能夠規(guī)范約束財(cái)政分配行為，而且有利于強(qiáng)化主管部門執(zhí)行管理的主體責(zé)任。

（一）加強(qiáng)時(shí)限管理，促進(jìn)預(yù)算過(guò)程執(zhí)行均衡

預(yù)算績(jī)效過(guò)程控制具有較強(qiáng)的時(shí)效性特點(diǎn)，一方面表現(xiàn)為資金分配的時(shí)點(diǎn)及時(shí)，另一方面則是部門預(yù)算執(zhí)行的時(shí)間均衡，只有在事中績(jī)效管理中科學(xué)確定階段性目標(biāo)才能更好發(fā)揮其動(dòng)態(tài)跟蹤特性。四川省級(jí)支出預(yù)算執(zhí)行管理先試先行，建章立制，采取措施，一是實(shí)行預(yù)算分配時(shí)限管理，制定專項(xiàng)預(yù)算分配時(shí)間表，嚴(yán)格按時(shí)分配專項(xiàng)預(yù)算；二是對(duì)政府采購(gòu)前期準(zhǔn)備、采購(gòu)計(jì)劃審核、計(jì)劃申報(bào)時(shí)間分環(huán)節(jié)實(shí)行控制，嚴(yán)格控制申報(bào)時(shí)限，確保在規(guī)定時(shí)限內(nèi)有效執(zhí)行政府采購(gòu)預(yù)算；三是建立基本建設(shè)預(yù)算與投資計(jì)劃聯(lián)動(dòng)安排機(jī)制，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況及投資計(jì)劃安排（調(diào)整）預(yù)算。同時(shí)，事中管理的時(shí)效性也決定著過(guò)程控制階段性目標(biāo)需量體裁衣，對(duì)于定性指標(biāo)或其他不隨時(shí)間推移變化的定量目標(biāo)指標(biāo)，可與初設(shè)目標(biāo)值保持一致，而對(duì)于有時(shí)間進(jìn)度要求或依據(jù)規(guī)劃、計(jì)劃、合同等文件執(zhí)行的項(xiàng)目，則需根據(jù)要求或階段目標(biāo)實(shí)時(shí)設(shè)置階段性跟蹤目標(biāo)。

（二）加強(qiáng)中期評(píng)估，開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)調(diào)控

事后評(píng)價(jià)結(jié)果通常通過(guò)次年預(yù)算安排及管理體現(xiàn)，而事中評(píng)價(jià)則將績(jī)效監(jiān)控和資金使用進(jìn)展緊密結(jié)合，因而績(jī)效跟蹤結(jié)果應(yīng)用區(qū)別于績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)，就在于其“即時(shí)糾偏”優(yōu)勢(shì)。四川自2010年起便定期對(duì)當(dāng)年省級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)施中期評(píng)估，對(duì)執(zhí)行情況不好或無(wú)法執(zhí)行的項(xiàng)目預(yù)算予以調(diào)整或取消，并對(duì)未執(zhí)行完畢和尚未開(kāi)始執(zhí)行的項(xiàng)目進(jìn)行逐一甄別后，按照“法定支出不調(diào)減”、“資金使用方向基本不變”和“統(tǒng)籌安排保障急需”的原則，對(duì)項(xiàng)目資金提出分類處置意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)支出結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。通過(guò)中期評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)績(jī)效運(yùn)行過(guò)程中偏離年初目標(biāo)、工作計(jì)劃進(jìn)度滯后、預(yù)算執(zhí)行偏慢、績(jī)效指標(biāo)完成不理想等問(wèn)題，并綜合各方因素分析偏差原因，在項(xiàng)目周期中針對(duì)性采取糾偏措施，降低偏差程度，有效提高資金最終使用效果。

（三）加強(qiáng)部門合作，激發(fā)預(yù)算部門主體意識(shí)

預(yù)算績(jī)效管理是對(duì)財(cái)政資金使用的高效化管理，財(cái)政部門的財(cái)政預(yù)算資金管理職能天然確定了其預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施部門地位，但預(yù)算部門是財(cái)政預(yù)算資金的主要使用單位，對(duì)預(yù)算績(jī)效負(fù)有最直接責(zé)任，是績(jī)效跟蹤重要的職能主體。因此，在預(yù)算績(jī)效跟蹤管理過(guò)程中，采取第三方跟蹤監(jiān)督和預(yù)算部門自我跟蹤相結(jié)合的方式，通過(guò)自行跟蹤可凸顯其主體地位，并發(fā)揮預(yù)算部門收集基礎(chǔ)資料和佐證材料優(yōu)勢(shì)，不僅能夠增強(qiáng)預(yù)算部門主體責(zé)任意識(shí)，促使預(yù)算部門績(jī)效管理意識(shí)、政府治理能力和治理水平的提升，而且可以有效提高績(jī)效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性。

三、事后環(huán)節(jié)：結(jié)果激勵(lì)推動(dòng)全過(guò)程循環(huán)聯(lián)動(dòng)

預(yù)算績(jī)效管理最終落腳在于“效”字，績(jī)效評(píng)價(jià)也涵蓋著財(cái)政資金支出效果、預(yù)算目標(biāo)執(zhí)行效果、績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量效果等多個(gè)方面，只有將這些綜合評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行反饋應(yīng)用，才能建立起預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算安排的良性循環(huán)互動(dòng)，從這種意義上說(shuō)，結(jié)果激勵(lì)可謂是預(yù)算績(jī)效管理可持續(xù)發(fā)展的“生命線”。

（一）加強(qiáng)組織技術(shù)保障，提高績(jī)效評(píng)價(jià)效率

財(cái)政支出績(jī)效管理涉及面廣，具有較大的數(shù)據(jù)信息量，而且時(shí)效性強(qiáng)，要求較高的信息化技術(shù)支持和人才隊(duì)伍素質(zhì)給予支撐，從而保障財(cái)政支出績(jī)效管理的科學(xué)性和客觀性。一是注重縱橫向協(xié)調(diào)共進(jìn)。預(yù)算績(jī)效管理涉及部門多、輻射面廣，評(píng)價(jià)會(huì)觸及預(yù)算部門既得利益調(diào)整和人員職責(zé)追究等棘手問(wèn)題，僅依靠財(cái)政單方推力不足，因此需一方面在縱向建立省市縣三級(jí)同步聯(lián)動(dòng)，由各政府層面績(jī)效評(píng)價(jià)工作領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行全面整體統(tǒng)籌，進(jìn)行調(diào)節(jié)均衡推進(jìn)；另一方面在橫向建立各層面預(yù)算部門聯(lián)席會(huì)議制度、激勵(lì)措施及約談機(jī)制，由政府層面領(lǐng)導(dǎo)小組督促預(yù)算執(zhí)行力度，通過(guò)預(yù)算部門共同參與、有機(jī)配合實(shí)現(xiàn)協(xié)同推進(jìn)。二是提高評(píng)價(jià)人員素質(zhì)水平?；诳?jī)效評(píng)價(jià)工作技術(shù)含量高、涉及領(lǐng)域廣的特點(diǎn)，高素質(zhì)、多層次的績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)隊(duì)伍是基本人力保障，一方面要對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)人員資格水平加強(qiáng)準(zhǔn)入把關(guān)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)機(jī)構(gòu)建立考核機(jī)制；另一方面建立覆蓋面涉及政府人員、中介機(jī)構(gòu)、評(píng)價(jià)專家等績(jī)效評(píng)價(jià)參與人員的定期培訓(xùn)制度，并應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃、突出互動(dòng)、案例結(jié)合、嚴(yán)格考核。三是利用信息手段加強(qiáng)技術(shù)支撐。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)需要及時(shí)、充分采集項(xiàng)目實(shí)時(shí)信息，準(zhǔn)確衡量項(xiàng)目成本，這些在現(xiàn)代化管理手段下建立完善的信息系統(tǒng)，有利于及時(shí)、準(zhǔn)確、完整收集相關(guān)信息和高效處理。因此在相關(guān)財(cái)政支出基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)試點(diǎn)開(kāi)發(fā)和建設(shè)覆蓋縱橫向預(yù)算績(jī)效管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)，并可在數(shù)據(jù)庫(kù)中共享各地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和典型案例，從而有利于夯實(shí)預(yù)算績(jī)效管理信息技術(shù)基礎(chǔ)。

（二）建立支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作體系，提升績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量

隨著近年我國(guó)以財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)為工作切入點(diǎn)大力推開(kāi)預(yù)算績(jī)效，績(jī)效評(píng)價(jià)工作逐漸科學(xué)、規(guī)范，財(cái)政資金使用綜合效果評(píng)判相對(duì)客觀，四川省在全國(guó)率先實(shí)施整體評(píng)價(jià)，構(gòu)建了以項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)為重點(diǎn)，以部門支出、市縣運(yùn)行評(píng)價(jià)為補(bǔ)充的工作體系，評(píng)價(jià)對(duì)象橫向到邊，涵蓋財(cái)政支出各大領(lǐng)域，并建立上下貫通、三級(jí)聯(lián)動(dòng)的工作常態(tài)機(jī)制。同時(shí)，在項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)部門整體支出、一般性轉(zhuǎn)移支付、定向轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效評(píng)價(jià)，逐步拓展到政策、管理、制度等方面，可以在擴(kuò)面增量中規(guī)范資金使用和促進(jìn)效益提升。除了建立工作機(jī)制之外，科學(xué)靈活的指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)量方法是績(jī)效評(píng)價(jià)科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性的重要體現(xiàn)，是客觀公正反映政府公共活動(dòng)效能的基本前提。因此，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)體系要不斷根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整完善，不僅要分區(qū)域分行業(yè)制定指標(biāo)，而且要注意財(cái)政資金補(bǔ)助對(duì)象的存續(xù)性、成長(zhǎng)性、領(lǐng)先性這些基準(zhǔn)，深入探索特性指標(biāo)設(shè)定。但需要注意的是，要謹(jǐn)防將指標(biāo)體系復(fù)雜、精細(xì)化等同于績(jī)效評(píng)價(jià)科學(xué)性，忽略實(shí)用價(jià)值和缺乏成本意識(shí)，背離績(jī)效評(píng)價(jià)初衷從而損害政府職能實(shí)現(xiàn)。另外，第三方參與有利于促進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)效率，改變傳統(tǒng)以財(cái)政部門為主的方式推行第三方評(píng)價(jià)組，是財(cái)政部門的權(quán)力下放，也是財(cái)政管理思維轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)。通過(guò)發(fā)揮第三方評(píng)價(jià)組專業(yè)和管理優(yōu)勢(shì)，不僅可以促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法的改進(jìn)，而且能夠提高評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正性。與此同時(shí)，由于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)并沒(méi)有統(tǒng)一的法律法規(guī)和制度設(shè)計(jì)，財(cái)政部門、預(yù)算部門、第三方中介機(jī)構(gòu)、專家等多方在委托關(guān)系、評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)職責(zé)等很多方面可能存在交叉錯(cuò)位，做到準(zhǔn)確考核效果、效率、效益并非易事，可拓展考慮引入受益對(duì)象參與評(píng)價(jià)等方式予以補(bǔ)充，而且范圍可覆蓋除效果評(píng)價(jià)之外的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告評(píng)價(jià)，多手段提高績(jī)效評(píng)價(jià)的精度、準(zhǔn)度和公信力。

（三）加大結(jié)果運(yùn)用力度，凸顯預(yù)算績(jī)效價(jià)值

推廣預(yù)算績(jī)效管理的目的就是改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化公共資源配置、控制節(jié)約成本和提高公共產(chǎn)品質(zhì)量水平，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用直接體現(xiàn)著預(yù)算績(jī)效價(jià)值。首先，要突破績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反映情況、找出問(wèn)題、完善制度的表層運(yùn)用，對(duì)評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題深挖細(xì)查，查找機(jī)制體制原因。其次，要注重對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)整改情況，通過(guò)“回頭看”等方式落實(shí)整改責(zé)任、時(shí)限、效果，加大追蹤檢查力度，并建立獎(jiǎng)懲和問(wèn)責(zé)機(jī)制，反逼責(zé)任意識(shí)提升。同時(shí)，要通過(guò)績(jī)效結(jié)果運(yùn)用緊密連接預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)、完善財(cái)政管理制度的重要支撐和評(píng)先選優(yōu)的重要因素?？v向上可將績(jī)效結(jié)果納入省對(duì)市縣財(cái)政運(yùn)行績(jī)效考核范圍，作為次年省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付資金分配的參考依據(jù)；橫向上納入政府績(jī)效考核范圍，將績(jī)效目標(biāo)評(píng)審、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排、預(yù)算調(diào)整和進(jìn)入預(yù)算滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)的重要依據(jù)。最后，發(fā)揮人大和公眾監(jiān)督作用，如實(shí)及時(shí)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向政府、人大報(bào)告，向社會(huì)公眾主動(dòng)公開(kāi)，公開(kāi)內(nèi)容應(yīng)全程覆蓋績(jī)效目標(biāo)及其執(zhí)行情況等重要內(nèi)容，將結(jié)果應(yīng)用滲透到完善政策導(dǎo)向、精細(xì)預(yù)算編制、加強(qiáng)政府管理及提高資金使用效益諸多方面。

作者單位：四川省財(cái)政科學(xué)研究所

（責(zé)任編輯：董麗娟）