尹昱

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銀行設(shè)立政府引導(dǎo)基金子基金的實踐和思考
——以秦川建設(shè)發(fā)展基金為例

尹昱

2014年以來，河南、重慶、江蘇和山東等省市政府陸續(xù)設(shè)立了政府引導(dǎo)基金，政府通過引導(dǎo)基金出資并與社會資本組成專項子基金，再投資于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。商業(yè)銀行具有資金募集的天然優(yōu)勢，成為設(shè)立引導(dǎo)基金子基金的重要參與者。本文以秦川建設(shè)發(fā)展基金為案例對銀行設(shè)立和運作引導(dǎo)基金子基金進(jìn)行了總結(jié)和思考。

一、秦川建設(shè)發(fā)展基金設(shè)立背景

陜西省政府引導(dǎo)基金是由省政府出資設(shè)立，并按市場化方式募集并運作的政策性基金，引導(dǎo)基金為母基金，資金來源為財政出資。2015年8月，省政府決定設(shè)立總規(guī)模800億元的省建設(shè)投資發(fā)展基金，其中政府引導(dǎo)基金出資80億元，吸引銀行等金融和社會資本出資720億元，實現(xiàn)基金10倍的放大效果，該基金擬在3年內(nèi)分批落實到位。根據(jù)省政府和財政廳授權(quán)，陜西省財建投資公司作為省政府確定的省級股權(quán)投資引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)省級政府引導(dǎo)基金管理職能。引導(dǎo)基金實行母子基金兩級架構(gòu)，陜西省財建投資公司管理多家引導(dǎo)基金，代表省政府履行對子基金的出資人職責(zé)，組織發(fā)起設(shè)立專項子基金。陜西財建投資公司向各子基金派出代表，進(jìn)行市場化投票。

2015年，省建設(shè)投資發(fā)展基金首批200億元的子基金面向社會公開招標(biāo)，采用公開征集、公開競爭的方式選聘基金管理機(jī)構(gòu)，由中標(biāo)基金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)子基金募集與投資運作。為積極支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、密切與地方政府關(guān)系，按照《陜西省建設(shè)投資發(fā)展基金參股子基金征集公告》，交通銀行積極參與投標(biāo)。交行聯(lián)合深圳關(guān)中投資管理有限公司提出子基金設(shè)立方案，擬與深圳市關(guān)中投資管理公司共同發(fā)起設(shè)立秦川建設(shè)發(fā)展基金。交行發(fā)揮商業(yè)銀行資金募集和風(fēng)險管理能力強的優(yōu)勢，從幾十家省內(nèi)外申請機(jī)構(gòu)中脫穎而出，一舉中標(biāo)建設(shè)投資發(fā)展子基金，基金擬定名為秦川建設(shè)發(fā)展基金。

二、秦川建設(shè)發(fā)展基金設(shè)立及運作情況

基金規(guī)模及出資比例。秦川建設(shè)發(fā)展基金類型為有限合伙基金，基金規(guī)模不超過100億元，基金注冊地在省會西安市。深圳關(guān)中投資管理有限公司擔(dān)任普通合伙人和基金管理人，負(fù)責(zé)基金日常管理，履行普通合伙人職責(zé)，并對基金債務(wù)承擔(dān)無限連帶責(zé)任。陜西關(guān)中投資管理有限公司出資1億元，占基金份額的1%；基金管理費不超過0.1%/年。交行理財資金通過交銀資本有限責(zé)任公司設(shè)立資管計劃，作為優(yōu)先級有限合伙人出資84億元，占基金份額的84%；渭河建設(shè)投資有限公司作為次級有限合伙人出資5億元，占基金份額的5%；陜西省財建投資公司作為次級有限合伙人LP2出資10億元，占基金份額的10%。基金期限為10年，到期若需延期則報原審批機(jī)構(gòu)審批，基金架構(gòu)圖如下：

圖1　基金結(jié)構(gòu)

秦川建設(shè)發(fā)展基金運作模式：秦川建設(shè)發(fā)展基金實行所有權(quán)、管理權(quán)和托管相分離的管理體制，由基金管理機(jī)構(gòu)深圳關(guān)中投資管理公司按照市場規(guī)則管理。陜西省有關(guān)部門將各級政府推薦的項目建成行業(yè)投資項目備選庫，推薦給基金管理機(jī)構(gòu)，由其自主進(jìn)行市場化投資決策。引導(dǎo)基金陜西省財建投資公司作為次級有限合伙人出資，委派代表參與秦川建設(shè)發(fā)展基金項目投資決策，對秦川建設(shè)發(fā)展基金管理機(jī)構(gòu)日常運營進(jìn)行監(jiān)管，但不干預(yù)秦川建設(shè)發(fā)展基金具體運作和投資項目確定。秦川建設(shè)發(fā)展基金以債權(quán)或股權(quán)與債權(quán)相結(jié)合的方式對項目進(jìn)行投資，下面按照基金運作募投管退四個環(huán)節(jié)進(jìn)行闡述。

（一）秦川建設(shè)發(fā)展基金募集方案

交行理財資金通過交銀資本有限責(zé)任公司設(shè)立資管計劃，基金總募集規(guī)模為85億元，發(fā)售對象為合適的機(jī)構(gòu)和個人投資者?；鸱制诎l(fā)行，根據(jù)具體項目情況確定發(fā)行期限；投資者預(yù)期收益參考每期基金發(fā)行時的市場利率，以總行（分行）理財產(chǎn)品資產(chǎn)池的投資預(yù)期收益為準(zhǔn)或與具體投資機(jī)構(gòu)協(xié)商確定。

目前總行已批準(zhǔn)設(shè)立秦川建設(shè)發(fā)展基金，首期基金以股權(quán)方式作為社會資本方和漢中城建投資公司共同發(fā)起設(shè)立項目公司，用于漢中城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)項目建設(shè)。為了降低資金成本，首期發(fā)行方式采用置入總（分行）理財產(chǎn)品資產(chǎn)池取得資金，期限不超過10年。以首期基金投資項目為例，漢中城建投資公司項目中基金的總收益為6.5%，漢中城建投資公司按年支付資金收益，為優(yōu)先級有限合伙人分配預(yù)期投資收益。各參與機(jī)構(gòu)收費標(biāo)準(zhǔn)見表1：

表1　各參與方收費結(jié)構(gòu)

（二）基金投向和投資決策

《秦川建設(shè)發(fā)展基金合伙協(xié)議》規(guī)定基金投資范圍限于陜西省境內(nèi)投資基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)項目，已建成的基礎(chǔ)設(shè)施或已有公共服務(wù)項目也可以投資，投資基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)的額度不低于基金認(rèn)繳出資總額的80%。同時還要求基金主要投資方向及投資項目符合國家宏觀調(diào)控及產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，符合銀行信貸政策；投資項目的行政審批要件合法合規(guī)，還款來源較為穩(wěn)定且可完全覆蓋債務(wù)本息。對于政府主導(dǎo)的各類PPP項目，實際最終還款人均為各級政府財政，主要考慮實際還款人即政府的還款能力。政府需將PPP項目的負(fù)債及還款計劃全部列入每年預(yù)算，作為政府需要償還的一類債務(wù)。同時合伙協(xié)議也規(guī)定了基金不得從事?lián)?、抵押以及投資于股市等投資限制。

基金投資方式。根據(jù)《秦川建設(shè)發(fā)展基金合伙協(xié)議》規(guī)定，投資方式為以債權(quán)、股權(quán)與債權(quán)組合等方式進(jìn)行投資，可根據(jù)不同項目及客戶實際情況靈活設(shè)置投資方式?；鹜顿Y策略為兼顧風(fēng)險性、收益性和流動性。在期限配置上，基金將根據(jù)投資人對流動性的要求，積極進(jìn)行短中長期配置。在資產(chǎn)配置上，不低于80%的基金資產(chǎn)投資于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，其余資產(chǎn)可投資于陜西省內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)項目，以平衡基金收益。

投資決策機(jī)制。秦川建設(shè)發(fā)展基金設(shè)立投資決策委員會（以下簡稱“投委會”），投委會為合伙企業(yè)投資決策機(jī)構(gòu)，職權(quán)范圍包括審議決策合伙企業(yè)的對外投資、投資退出等。投委會設(shè)委員5名，陜西省財建投資公司推薦代表1名，渭河建設(shè)投資公司推薦代表1名，交銀資本有限責(zé)任公司推薦代表1名，深圳關(guān)中投資管理公司推薦代表2名。交銀資本有限責(zé)任公司作為銀行理財資金的通道方在投委會中代表銀行的權(quán)利和義務(wù)。根據(jù)投委會議事規(guī)則，投委會全部議案的表決須經(jīng)全體委員一致通過后方為有效決議，此即明確各方均有一票否決權(quán)。銀行內(nèi)部對基金單筆投資事宜逐個進(jìn)行審批，經(jīng)審批通過后，項目投資方可報基金投委會，最終投資決策由基金投委會決策，引導(dǎo)基金監(jiān)督合規(guī)性。

（三）加強投后監(jiān)管

首先加強資金管理，基金資金由交行進(jìn)行托管，負(fù)責(zé)資產(chǎn)保管、資金撥付和結(jié)算等日常工作，每季度向基金公司提交監(jiān)管報告。其次加強基金投后監(jiān)管，制定基金投后管理辦法，基金管理機(jī)構(gòu)每季向引導(dǎo)基金公司報送專項基金運行情況及相關(guān)報表，引導(dǎo)基金公司動態(tài)監(jiān)控基金及投資項目運行情況。

（四）明確基金存續(xù)期限，市場化方式退出

秦川建設(shè)發(fā)展基金存續(xù)期10年，存續(xù)期滿后按照合伙協(xié)議約定由基金投委會根據(jù)市場情況選擇退出方式，可以是項目公開上市、第三方受讓、回購，或者是到期清算?；鹫w及單期的退出方式為代表政府還款或回購的主體逐年或一次性還款。由于該秦川建設(shè)發(fā)展基金投資的項目均為政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)，實際還款人均為各級政府財政。根據(jù)PPP項目管理辦法，政府需將PPP項目的負(fù)債及還款計劃列入每年政府預(yù)算，并納入政府一類債務(wù)，從而為基金退出提供還款保障。

在基金退出順序上，優(yōu)先級有限合伙人先行退出，其次是次級有限合伙人渭河建設(shè)投資公司，再次是引導(dǎo)基金，基金管理機(jī)構(gòu)最后退出。次級基金份額對優(yōu)先級有限合伙人出資的資本金及收益提供優(yōu)先償付保障。

三、秦川建設(shè)發(fā)展基金進(jìn)展情況

目前秦川建設(shè)發(fā)展基金已經(jīng)完成基金合伙協(xié)議簽訂、名稱預(yù)核準(zhǔn)等工作，基金設(shè)立和首期項目投資、額度申報申請已同步通過總行審批，待總行正式批復(fù)下達(dá)后，即根據(jù)審批結(jié)論及申報方案要求，落實各項基金設(shè)立及投資的前提條件。下一步將申請引導(dǎo)基金出資并進(jìn)行出資協(xié)議談判，開始募集資金、驗資等工作，進(jìn)展簽署合伙人協(xié)議，申領(lǐng)正式營業(yè)執(zhí)照等，完成基金設(shè)立并開始投資運作?；饛娜≌椖繋熘泻Y選出10個項目進(jìn)行盡職調(diào)查，已經(jīng)現(xiàn)場與4個較成熟項目達(dá)成初步投資意向，初步商討投資價格、投資協(xié)議等投資細(xì)節(jié)，作為子基金第二期的儲備項目。

四、秦川建設(shè)發(fā)展基金設(shè)立的經(jīng)驗和體會

從2015年8月份開始與政府初步接觸，經(jīng)過半年的實踐,取得一些成功經(jīng)驗，在基金運行中也發(fā)現(xiàn)一些不足，需要政府和社會資本在以后的工作中改進(jìn)，以便更規(guī)范地發(fā)展政府引導(dǎo)基金業(yè)務(wù)。

（一）發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同做大基金業(yè)務(wù)

對地方政府來說，引導(dǎo)基金將財政專項資金集中起來，變過去行政性分配為市場化運作，帶動更多的社會資本投入地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但在目前經(jīng)濟(jì)下行時期，成立引導(dǎo)基金不難，難在引導(dǎo)基金的落地——即引導(dǎo)基金子基金的資金募集。大型商業(yè)銀行參與子基金，有助于政府引導(dǎo)基金盡快落地。對于銀行來講，比起產(chǎn)能過剩的工業(yè)企業(yè)項目，大部分政府項目風(fēng)險基本可控，回報長期穩(wěn)定，是銀行理財資金不錯的資產(chǎn)配置標(biāo)的。參與省政府發(fā)起的政府引導(dǎo)基金，比單獨發(fā)起基金也更容易獲得總行批準(zhǔn)。參與引導(dǎo)基金能夠有效擴(kuò)大銀行的市場份額、增強盈利能力，還能密切與地方政府的關(guān)系。因此政府和銀行雙方形成合力，能迅速做大基金。

（二）政府追求高杠桿和銀行防范風(fēng)險之間有矛盾

政府要求引導(dǎo)基金有較高的放大倍數(shù)，加上招標(biāo)時競爭激烈，使得子基金中次級和優(yōu)先級比例普遍超過1∶8，期限要求長達(dá)20年。按照總行要求，銀行為同一項目提供的所有資金（含各類權(quán)益性及債務(wù)性資金、包括理財資金及貸款資金）原則上不超過項目總投資的75%；次級有限合伙人以股權(quán)形式出資比例及項目自有資金合計應(yīng)不低于國家規(guī)定的各行業(yè)新建項目資本金比例，期限一般控制在10年。這就造成了子基金在設(shè)立和投資環(huán)節(jié)的困難，政府設(shè)計引導(dǎo)基金時應(yīng)更多地考慮市場的反應(yīng)，適當(dāng)降低引導(dǎo)基金的過高杠桿比例。

（三）政府引導(dǎo)而不主導(dǎo)，處理好政策性和盈利性的矛盾

政府引導(dǎo)基金是政策性基金，而社會資本追求的是資金安全和收益。目前政府引導(dǎo)基金政策規(guī)定和制度設(shè)計的行政化色彩仍較濃厚，對專項引導(dǎo)基金的投資方向限制較多。引導(dǎo)基金強調(diào)體現(xiàn)地方政府的調(diào)控意圖及對事關(guān)地區(qū)發(fā)展的重大項目進(jìn)行投資。而政府推薦的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，由于投資大、盈利低且投資回收期長，社會資本參與熱情不高。在項目選擇上，應(yīng)充分發(fā)揮基金管理人的專業(yè)優(yōu)勢，引導(dǎo)基金避免干預(yù)基金管理團(tuán)隊的投資決策，真正堅持基金市場化運作，促進(jìn)政府引導(dǎo)基金健康規(guī)范發(fā)展。

作者單位：中國建設(shè)銀行山東省分行

（責(zé)任編輯：邢荷生）