財政部財政科學研究所調(diào)研組

?

關(guān)于山西、河南財政經(jīng)濟運行的幾點看法

財政部財政科學研究所調(diào)研組

內(nèi)容摘要：通過對山西、河南及所屬四個縣的調(diào)研，可以看到，在新常態(tài)下經(jīng)濟穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)好的跡象，但當前地方財政經(jīng)濟運行面臨的形勢還是非常嚴峻的。我們的基本看法和建議是：（1）當前經(jīng)濟運行面臨的主要矛盾是發(fā)展質(zhì)量不高。今后應(yīng)下決心淘汰落后產(chǎn)能，增加有效投資，切實改善企業(yè)運營環(huán)境，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。（2）地方財政運行應(yīng)高度重視縣級財政困難。為此，應(yīng)進一步完善縣級基本財力保障機制，適度擴大地方政府債務(wù)置換范圍，結(jié)合下一步稅制改革充實縣級稅收能力，強化省級政府的轄區(qū)責任。（3）稅務(wù)系統(tǒng)及地方政府層層下達并加大稅收任務(wù)指標具有多重負面效應(yīng)。因此，應(yīng)堅決取締和杜絕這種做法，代之以科學預(yù)測，動態(tài)調(diào)整，依法征管，應(yīng)收盡收。

為深入了解當前新常態(tài)下地方財政經(jīng)濟運行實際情況，2015年8月份我們選擇山西、河南兩省及所屬四縣（山西省祁縣、交城縣和河南省永城市、長垣縣）進行了調(diào)研?？傮w感覺是，目前經(jīng)濟穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)好的跡象，但地方財政經(jīng)濟運行面臨的形勢仍然非常嚴峻。現(xiàn)概要地提出我們的一些看法和建議。

一、當前經(jīng)濟運行面臨的主要矛盾是發(fā)展質(zhì)量不高

當前經(jīng)濟下行壓力較大，引起各方普遍關(guān)注。我們調(diào)研的兩省四縣經(jīng)濟也呈明顯下滑趨勢。從2011年到2014年，山西全省GDP增速由13%下滑到4.9%，河南由11.9%下滑到8.9%。2015年上半年山西經(jīng)濟增速進一步下滑為3%以下，河南為7%左右。但當前比經(jīng)濟下行更需引起關(guān)注或更主要的矛盾是發(fā)展質(zhì)量不高，主要表現(xiàn)為：

一是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變滯后。近些年來，各級政府始終強調(diào)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，但實際上往往是雷聲大、雨點小，流于形式，并沒有落到實處。2014年山西全省規(guī)模以上工業(yè)行業(yè)中，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所占比重依然高達77.3%，煤炭產(chǎn)業(yè)比重達51.6%。說明自2010年國家批復山西為“國家資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合改革試驗區(qū)”以來，雖然山西采取了一些措施，但轉(zhuǎn)型并沒有明顯效果。

二是產(chǎn)能過剩。河南省煤炭產(chǎn)能利用率只有64.5%、粗鋼76%、水泥67.9%、甲醇68%。2015年上半年河南原煤、電解鋁、粗鋼產(chǎn)量分別下降11.6%、8%、0.8%。同時部分企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)停產(chǎn)減產(chǎn)現(xiàn)象。2015年6月份，山西省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)開工率84.7%，同比下降3.1%，較2014年末下降2.9%；停產(chǎn)企業(yè)占比15.3%，其中煤炭、冶金行業(yè)停產(chǎn)企業(yè)較多，分別占停產(chǎn)企業(yè)總數(shù)的48.8%和20.8%。

三是效益下降。山西省2015年1～5月份全省規(guī)模以上企業(yè)實現(xiàn)利潤18.2億元，下降58%，降幅較1～4月擴大6.9%，已連續(xù)39個月持續(xù)負增長，企業(yè)虧損面達48.7%。河南省上半年全省工業(yè)企業(yè)利潤總額增長0.7%，同比回落8.6%；產(chǎn)成品庫存增長29.0%，高于主營業(yè)務(wù)收入增速21.8%。

在經(jīng)濟面臨下行壓力情況下，加大穩(wěn)增長政策力度，保持國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行，確實很重要。但從實現(xiàn)到2020年我國GDP翻番的目標來看，年均增速大約只需6.52%，應(yīng)該沒有太大的問題。而解決發(fā)展質(zhì)量不高、實現(xiàn)提質(zhì)增效是當前及“十三五”需解決的核心問題。提高發(fā)展質(zhì)量，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，都屬于發(fā)展的范疇，而且是更重要的發(fā)展。速度放緩并不意味著少作為甚至不作為，調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式則需要花更大氣力、有更大作為。應(yīng)從以下幾方面入手提升發(fā)展質(zhì)量：

（一）下決心淘汰落后產(chǎn)能。淘汰落后產(chǎn)能，要有壯士斷腕的決心和勇氣。寧可主動將經(jīng)濟增速降下來，也要把推動發(fā)展的立足點轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來。一方面要充分發(fā)揮市場機制作用，政府不要再對落后產(chǎn)能給予任何扶持和優(yōu)惠政策。另一方面也要發(fā)揮財稅政策的激勵作用，促進淘汰落后產(chǎn)能：一是充分利用現(xiàn)有資金渠道，加大資金整合力度，統(tǒng)籌支持開展淘汰落后產(chǎn)能工作。重點支持解決淘汰落后產(chǎn)能有關(guān)職工安置、企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)等問題。二是對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能工作，適當增加轉(zhuǎn)移支付加大支持和獎勵力度。三是發(fā)揮稅收政策的約束作用，落實和完善資源及環(huán)境保護稅費制度，強化稅收通過節(jié)能減排實現(xiàn)淘汰落后產(chǎn)能的調(diào)控功能。四是創(chuàng)新財政投入方式，綜合運用產(chǎn)業(yè)基金和政府采購等促進轉(zhuǎn)型升級。統(tǒng)籌運用先進制造業(yè)集群培育基金、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等，促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等發(fā)展，促進經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量提高和效益提升。

（二）增加有效投資。當前，穩(wěn)增長背景下增加投資是必要的，但不是盲目地擴大投資，關(guān)鍵是要增加有效投資，著眼于“補短板、挖潛能、轉(zhuǎn)主體、增活力、提效率、可持續(xù)”。從財政的角度來看，應(yīng)把握以下幾點：一是突出重點。加大基礎(chǔ)設(shè)施短板以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生項目投入，增加相關(guān)領(lǐng)域公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。加大對地下管廊、海綿城市等方面的投入力度。二是創(chuàng)新機制。積極推廣運用PPP模式，鼓勵社會資本參與投資，激發(fā)民間投資活力。要加強組織領(lǐng)導、科學選擇項目、加強項目實施管理和建立保障機制，將PPP模式作為當前穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風險的重要舉措來抓。三是優(yōu)化環(huán)境。進一步簡政放權(quán)、放松管制；消除過度壟斷，實現(xiàn)競爭性市場準入；推進以“營改增”為切入點的財稅配套改革，降低企業(yè)成本、促進企業(yè)設(shè)備更新改造、鼓勵企業(yè)科技創(chuàng)新，為提升投資質(zhì)量和效益創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和支撐條件。

（三）切實改善企業(yè)運營環(huán)境。一是解決企業(yè)融資難、融資貴的問題。融資難、融資貴是此次調(diào)研中反映最為突出的問題。當前我國實行穩(wěn)健的貨幣政策，央行多次降準降息，流動性總體充裕，但行業(yè)分布不均衡，流動資金貸款困難。由于各銀行對企業(yè)特別是資源類企業(yè)采取限制融資政策，企業(yè)普遍面臨銀行惜貸、限貸問題。這種情況易造成部分企業(yè)資金鏈斷裂，而民間融資成本又過高，導致企業(yè)不堪重負。河南省反映，融資成本居高不下，有的中小微企業(yè)實際融資成本達到20%以上。融資難、融資貴問題引發(fā)的企業(yè)互聯(lián)互保鏈、民間融資、非法集資等金融風險逐步顯現(xiàn)。非正常融資和非法集資新發(fā)案件數(shù)量、涉及金額、參與人數(shù)都在大幅度增加。為此，建議完善金融信貸政策，給予中小企業(yè)和民營企業(yè)融資方面的國民待遇；通過財政支持擔保、貼息等支持民營企業(yè)融資，幫助民營企業(yè)渡過難關(guān)；鼓勵各地設(shè)立小微企業(yè)融資擔?；穑闪ｉT服務(wù)小微企業(yè)的政策性擔保公司，支持小微企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。二是綜合考慮社會保險制度因素，聯(lián)合推動，在適當延長退休年齡的基礎(chǔ)上，降低社會保險的繳費水平，降低企業(yè)社會保險等方面的人力成本。三是在融資、政策支持和市場機會方面給予民企與國企同樣的國民待遇。加快放開民營經(jīng)濟準入限制，鼓勵和引導民營資本進入法律法規(guī)未明確禁止準入的行業(yè)和領(lǐng)域；引導和支持民營經(jīng)濟組織以多種形式參與國有企業(yè)、集體企業(yè)改制；政府投資項目和政府采購項目在招標時，不得設(shè)置不合理條件排斥民營經(jīng)濟組織。

二、地方財政運行應(yīng)高度重視縣級財政困難

在當前經(jīng)濟財政進入新常態(tài)下，我國整個財政運行面臨新情況、新問題，困難和壓力趨于增加。從兩省四縣調(diào)研情況綜合判斷，當前地方財政運行中，最困難的是縣一級。

首先，財政收入增速趨于下降，甚至存在大面積的收入負增長。2015年上半年，山西全省一般公共預(yù)算收入925億元，下降7.8%。全省9個市、86個縣（市、區(qū)）同比減收，50個縣（市、區(qū)）收入降幅達到20%以上。

其次，支出壓力加大，當前尤其面臨三方面的支出壓力。一是縣級財政供養(yǎng)人員工資和津補貼支出壓力較大。初步測算，2015年山西全省縣級僅工資性增支需求就達到127.6億元（缺口額預(yù)計115億元），這尚不包括縣以下職務(wù)職級并行增支需求。其中縣級機關(guān)事業(yè)單位基本工資調(diào)整及離退休費增加需增支66.8億元，縣級地方津補貼提標需增支50.6億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工作補貼需增支10.2億元。河南永城市全縣落實工資津補貼政策，資金總?cè)笨谶_16239萬元。二是機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革帶來的財政增支潛在壓力較大。初步估算，僅此一項就給地方各級財政特別是縣級財政增加不小的支出壓力。調(diào)研的山西祁縣、交城、河南永城、長垣全年預(yù)計分別增支8575萬元、9690萬元、21056萬元和15483萬元。三是采煤塌陷區(qū)生態(tài)環(huán)境修復和治理支出負擔較重。山西省是煤炭資源大省，全省因采煤造成的沉陷區(qū)面積約3000多平方公里，受災(zāi)人口約230萬人。由于許多煤礦在歷史上幾經(jīng)轉(zhuǎn)手，情況復雜，目前很多采空沉陷區(qū)找不到破壞主體，沉陷損失補償和土地治理費用沒有來源，只能靠政府買單。河南永城市東西城區(qū)間采煤塌陷區(qū)治理項目被列入全國11個塌陷區(qū)示范治理工程。近年來，隨著煤炭開采力度的不斷加大，土地、植被、河流等生態(tài)環(huán)境方面的破壞更加凸顯，對居民生活和社會穩(wěn)定的影響越來越大，治理修復方面的支出壓力大。

再一點是縣級政府負有償還責任的債務(wù)比重高且增長快。截至2014年底，河南省長垣縣及所屬12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)余額21.5億元，比2013年6月底10.8億元增加近10.7億元，增長98.38%，占財政總收入的163.37%；河南永城市政府性債務(wù)余額34.6億元，相比2013年底的22.9億元，增長51.14%，占財政總收入的72.52%；山西省祁縣政府性債務(wù)余額達14.7億元，與2013年底的8.5億元相比，增長73.46%，占GDP和財政總收入的比重高達62.85%和264.01%。

郡縣治，則天下安。縣級治理是國家治理中的重要環(huán)節(jié)，縣級政府承擔著縣域經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃及實施、社會服務(wù)和文化建設(shè)等職能。縣級財政運行困難，直接影響縣級治理和公共服務(wù)的提供。因此，應(yīng)高度重視當前縣級財政運行困難，并在未來改革中采取切實有效措施加以解決?？芍饕獜囊韵路矫嬷Γ?/p>

一是進一步完善縣級基本財力保障機制。要按照“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”的基本思路，完善獎補辦法，逐步改善縣鄉(xiāng)財力水平，構(gòu)建縣級財力保障框架，保障基層政府實施公共管理、提供基本公共服務(wù)以及落實各項民生政策的基本財力需要。

二是適度擴大地方政府債務(wù)置換范圍。指導地方政府特別是縣級政府充分利用財政部已經(jīng)下發(fā)的債務(wù)置換額度，做實做足，并考慮擴大債務(wù)置換的范圍，以減少縣級政府財政即期還本付息壓力。此外，為緩解縣級政府所面臨的籌融資壓力、降低融資成本，建議在未來預(yù)算年度中央和各省在自主發(fā)債額度的分配方面給予符合條件的縣級政府一定的傾斜。

三是結(jié)合下一步稅制改革充實縣級稅收能力?？煽紤]將資源稅、環(huán)境稅及未來的房產(chǎn)稅作為縣級財政的重要收入來源。

四是強化省級政府的轄區(qū)責任。在既定的中央與省的財政體制條件下，省級政府應(yīng)該對其轄區(qū)內(nèi)的橫向縱向財政平衡首先負責，不僅應(yīng)保證省域范圍內(nèi)各地區(qū)間具有大體相同的財政能力和基本公共服務(wù)，而且應(yīng)保證省域內(nèi)省市縣鄉(xiāng)各級政府的財政都能實現(xiàn)財力與其應(yīng)承擔的事權(quán)相匹配。

三、稅務(wù)系統(tǒng)及地方政府層層下達并加大稅收任務(wù)指標具有多重負面效應(yīng)

在實際調(diào)研中了解到，目前稅務(wù)部門（包括國稅和地稅）和地方政府每年年初仍逐級下達征稅任務(wù)指標，而且是層層加碼。具體做法是：在國家層級，國家稅務(wù)總局每年要給各省國稅局和地稅局下達稅收指標；然后，省國稅局和地稅局要把這些任務(wù)指標分解到市級，市級再分解到縣一級。同時，地方各級政府一般都要給同級地稅系統(tǒng)安排稅收指標，而且地方政府下達的稅收任務(wù)指標一般要高于上級稅務(wù)系統(tǒng)下達的指標。與以往不同的是，過去的稅收指標是指令性指標，現(xiàn)在的稅收指標帶有指導性，并在實施過程中可根據(jù)形勢的變化適時進行調(diào)整。

誠然，稅收征繳中實行指導性計劃指標管理，可以明確任務(wù)，加強責任，調(diào)動各級稅務(wù)部門和相關(guān)人員的工作積極性和主動性。但在實際執(zhí)行過程中，稅收任務(wù)指標往往是明曰指導性，實際又帶有指令性色彩，而且層層加碼，危害極大。由于該指標是稅收政績考核中的重要標準（有的地方實行一票否決制，連續(xù)2年完不成計劃要免一把手），一方面容易出現(xiàn)為完成任務(wù)而進行稅收空轉(zhuǎn)、虛收等問題，實際調(diào)研中得知，目前稅收收入中局部地區(qū)仍存在不同程度的水分，有的地方甚至高達10%～20%；另一方面，在當前經(jīng)濟下行壓力仍很大的情況下，容易帶來稅收“順周期”的問題，造成“過頭稅”，從而加大經(jīng)濟下行壓力，使得稅收不能發(fā)揮自動穩(wěn)定器的作用，對整個宏觀調(diào)控目標的實現(xiàn)將產(chǎn)生較大的影響，使經(jīng)濟變得更冷。最重要的是，現(xiàn)行做法違背了新修訂的《預(yù)算法》中第四十九條“各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達收入指標”的規(guī)定。

因此，今后應(yīng)堅決取締和杜絕這種在稅收征管中逐級下達并不斷加碼收稅任務(wù)指標的做法，代之以科學預(yù)測，動態(tài)調(diào)整，依法征管，應(yīng)收盡收。

負責人：蘇明

執(zhí)筆：蘇明趙福昌石英華王敏李成威

（責任編輯：邢荷生）