王三福

（甘肅省高臺縣種子公司，甘肅 高臺 734300）

隨著我國農(nóng)業(yè)進入新的轉(zhuǎn)型期，積極、有序地推進土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，才能有效促進“三農(nóng)”問題的解決，不斷適應農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)“四化”的要求。近年來，高臺縣把土地流轉(zhuǎn)作為優(yōu)化農(nóng)村資源配置，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民增收致富的重要舉措來抓，本著政府引導、群眾自愿、市場運作、政策保障的發(fā)展思路，堅持“依法、自愿、有償”的原則，積極搭建土地流轉(zhuǎn)平臺，鼓勵農(nóng)戶因地制宜、形式多樣地開展土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，取得了較好效果。但從整體上看，當?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于起步階段，主要還是農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)，向外部經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)數(shù)量少，發(fā)展后勁不足。同時，還存在一些操作上的問題。

1 高臺縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及效果

1.1 現(xiàn)狀

全縣耕地面積2.8萬hm2，農(nóng)業(yè)人口13.01萬人，農(nóng)村土地承包農(nóng)戶37 300戶。2014年9月底，全縣累計土地流轉(zhuǎn)面積1.06萬hm2，占總耕地面積的37.9%，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營面積3 778.87 hm2，涉及全縣69個村、115個經(jīng)營主體，4 103戶，12 588人。在土地流轉(zhuǎn)的面積中，玉米制種2 402.67 hm2，高原夏菜375 hm2，其他經(jīng)濟作物967.4 hm2，糧食作物387.13 hm2。種植大戶和種田能手流轉(zhuǎn)3 133.53 hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的83.4%；專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)537.33 hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的14.2%；龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)108 hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的2.9%。土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的形式主要為轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換等。土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)后的用途不變?nèi)詾檗r(nóng)業(yè)用地。

1.2 取得的效果

1.2.1 土地規(guī)模經(jīng)營，降低了生產(chǎn)成本，推進了農(nóng)業(yè)“四化”進程

土地流轉(zhuǎn)使土地集中在種植大戶、種田能手等經(jīng)濟實體手中，實行了機械化耕作、規(guī)?；?jīng)營，提高了土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和規(guī)模效益。經(jīng)測算，流轉(zhuǎn)的小塊土地去除中間田埂和灌溉渠道，重新平整后土地使用率提高了5%。667 m2增收230元以上；配套膜下滴管平均節(jié)水200 m3，節(jié)水率達40%；減少化肥用量40 kg，化肥利用率提高50%。實行機械化耕作后，667 m2減少用工量3～4個，節(jié)約成本385元。生產(chǎn)成本明顯下降，生產(chǎn)效率顯著提高。

1.2.2 帶動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，農(nóng)民收入明顯增加

通過土地流轉(zhuǎn)，土地資源得到充分利用，農(nóng)村勞動力合理轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶平均每年667 m2獲得流轉(zhuǎn)收入700～1 000元，有了固定收入，農(nóng)戶從土地的束縛中解放出來，放心外出務工或從事其他產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民在得到固定收入的同時，又取得了相應的務工收入，總收入明顯增加。通過對15戶流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶調(diào)查，2014年農(nóng)民人均純收入達到12 000元，收入水平普遍高于未流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶。

1.2.3 推動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進程

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級。土地流轉(zhuǎn)后，大批勞動力從土地中解放出來，從事勞務、畜牧業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合和規(guī)模經(jīng)營，使資金、技術等生產(chǎn)要素得到合理配置，培育、催生出一批農(nóng)業(yè)科技示范戶、種植大戶及農(nóng)民專業(yè)合作社、公司+農(nóng)戶等新型農(nóng)村經(jīng)濟組織形式。土地流轉(zhuǎn)大戶與龍頭企業(yè)合作，將流轉(zhuǎn)來的土地作為“生產(chǎn)車間”，統(tǒng)一進行專業(yè)化、標準化生產(chǎn)，規(guī)?；?jīng)營，將產(chǎn)品及時推向市場，實現(xiàn)了低成本、高效益的擴張，增加了農(nóng)民收入，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，推進了產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提升了土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟效益和社會效益，蓄積了農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。

1.2.4 為當?shù)剞r(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展起到了示范作用

一是土地規(guī)模經(jīng)營的示范：土地整理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設施的引入，不斷發(fā)揮著土地規(guī)模經(jīng)營的效益。駱駝城鄉(xiāng)前進村建立的土地流轉(zhuǎn)“四化”示范基地，探索出了土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營、增產(chǎn)增效的新路子，并逐步向周邊幅射，帶動全村、全鄉(xiāng)乃至全縣的玉米制種產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是新品種、新技術、新材料的推廣示范：土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，使企業(yè)加大了投入，引進了高科技農(nóng)業(yè)栽培技術，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，打破了一家一戶的經(jīng)營模式，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)邁進，為縣支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了技術支撐，也促使農(nóng)業(yè)新技術得到了推廣、示范。

1.2.5 完善了農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制

農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的雙重經(jīng)營體制得到進一步升華。從群眾自發(fā)流轉(zhuǎn)到有組織流轉(zhuǎn)，從小片零散流轉(zhuǎn)到規(guī)模集中流轉(zhuǎn)，從地塊互換、農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包到以土地入股分紅等，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的形式、規(guī)模、內(nèi)涵都發(fā)生了積極的變化，促進了農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的完善和農(nóng)村生產(chǎn)力的創(chuàng)新發(fā)展，解決了部分農(nóng)民無力經(jīng)營土地和部分農(nóng)戶無地可種的難題。

2 高臺縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 宣傳工作不到位，制約了土地流轉(zhuǎn)

部分鄉(xiāng)村干部對《農(nóng)村土地承包法》理解不徹底，思想認識模糊，在流轉(zhuǎn)過程中方法不當，引導不力。農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)政策不了解，認識不到位，對流轉(zhuǎn)政策存有偏差，還有個別農(nóng)戶心存顧慮，害怕自己的土地一旦流轉(zhuǎn)出去就會失去承包經(jīng)營權，加上農(nóng)民的戀土情結(jié)，寧愿粗放經(jīng)營，也不愿流轉(zhuǎn)土地。

2.2 流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，埋藏糾紛隱患

部分土地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶雖然與流轉(zhuǎn)大戶簽訂了書面合同，但合同文本不規(guī)范，內(nèi)容過于簡單。對流轉(zhuǎn)主體雙方的權利、義務及違約責任缺乏明確具體的約定，既未經(jīng)土地發(fā)包方村委會的驗證把關，也未報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村承包合同管理部門審核備案。本村農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)則更多為口頭協(xié)議，這就為發(fā)生糾紛埋下了隱患。事實證明，不規(guī)范和不完善的土地流轉(zhuǎn)是日后發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛的重大根源，一旦發(fā)生了糾紛就難以解決，以致引起層層上訪，甚至集體上訪，影響社會穩(wěn)定大局。

2.3 缺乏有實力的企業(yè)和農(nóng)村合作經(jīng)濟組織

由于缺少有實力的企業(yè)和經(jīng)濟實體，對土地流轉(zhuǎn)的拉動力不足。目前，全縣在流轉(zhuǎn)土地方面，雖然進行了一些大膽探索，也推廣了一些好的做法，并積累了成功的經(jīng)驗，但從總體上看，作為流轉(zhuǎn)主體的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和農(nóng)村合作經(jīng)濟實體組織規(guī)模小，經(jīng)濟實力不足，產(chǎn)業(yè)帶動能力弱，土地流轉(zhuǎn)的拉動力不強。

2.4 土地流轉(zhuǎn)補償制度不健全

未建立土地流轉(zhuǎn)補償制度，土地流轉(zhuǎn)費的確定沒有可操作的價格標準，以及物價上漲和土地增值因素等方面考慮不周，以固定價格支付土地流轉(zhuǎn)費，容易出現(xiàn)損害農(nóng)戶利益的行為。

3 對策與建議

目前，應在穩(wěn)定土地承包合同的基礎上積極促進土地流轉(zhuǎn)，建立健全土地流轉(zhuǎn)的長效機制，堅持土地流轉(zhuǎn)要有利于提高農(nóng)民收入，有利于提高土地產(chǎn)出效率的原則，重點推進農(nóng)戶以合作經(jīng)濟組織的形式進行土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。引導和規(guī)范各類經(jīng)濟組織通過“企業(yè)+合作組織+農(nóng)戶”的形式促進土地合理有序流轉(zhuǎn)，并嚴格按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》進行，切實保障農(nóng)民利益。

3.1 堅持原則，積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)事關農(nóng)民切身利益，應遵循以下原則：一是三權分離的原則，即在穩(wěn)定家庭承包制的基礎上，實行農(nóng)村土地集體所有權、農(nóng)戶承包權、經(jīng)營者使用權三權分離，明確所有權，穩(wěn)定承包權，搞活使用權。只有明確了土地承包權對農(nóng)民的法律意義，才能切實保障土地使用權轉(zhuǎn)讓的合法性。二是依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，土地是農(nóng)民最大的社會保障，維護農(nóng)民的基本權益最重要的就是維護土地權益。因此，土地流轉(zhuǎn)首先必須嚴格執(zhí)行國家法律法規(guī)政策，依法簽訂流轉(zhuǎn)合同；其次，土地流轉(zhuǎn)必須堅持自愿的原則，不論采取那種流轉(zhuǎn)方式，都應尊重農(nóng)民的選擇和意愿；再次，土地流轉(zhuǎn)還必須遵循市場規(guī)律，堅持有償流轉(zhuǎn)。三是積極穩(wěn)妥的原則，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收具有重要意義，因此，土地流轉(zhuǎn)必須因地制宜，積極穩(wěn)妥地進行，對流轉(zhuǎn)后的土地用途要給予產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上的引導，盡量符合本地農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域布局的要求，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途?？傊仨毷沽鬓D(zhuǎn)的土地得到綜合利用和開發(fā)，促進本地經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收。

3.2 強化制度，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件

按照《中華人民共和國土地承包法》和農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的引導，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關制度，推進流轉(zhuǎn)規(guī)范化，提高流轉(zhuǎn)質(zhì)量。一是明確管理職能，縣、鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包合同管理部門要切實肩負起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理的工作責任，及時發(fā)現(xiàn)和研究新情況、解決新問題，制定工作規(guī)程，形成配套的流轉(zhuǎn)管理辦法和經(jīng)常性的工作制度，積極促進土地的順利流轉(zhuǎn)。二是完善管理辦法，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體上還處在自發(fā)階段，各方面利益關系的調(diào)整尚缺乏法律依據(jù)，政府要及時出臺、指導和完善土地流轉(zhuǎn)的政策性文件以及實施細則，使之有規(guī)可依、有章可循，盡可能避免流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生。三是培育流轉(zhuǎn)市場，建立和完善土地流轉(zhuǎn)價格機制，以社會、經(jīng)濟、生態(tài)綜合效益為標準，在充分考慮土地級差及地區(qū)價差的基礎上，因地制宜地制定不同類型土地流轉(zhuǎn)的指導性價格，成立土地流轉(zhuǎn)服務中心，為土地流轉(zhuǎn)提供法律咨詢、政策宣傳、信息發(fā)布，以及流轉(zhuǎn)合同簽證和流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解等服務。四是創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式，用好國家賦予的政策，積極探索集體建設用地和農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)方式，如通過置換，把村社廢棄的廠房以及農(nóng)民廢棄的宅基地在復耕的基礎上，按同等面積置換到鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊進行綜合開發(fā)利用。五是創(chuàng)造良好環(huán)境，首先要建立多層次的社會保障體系，包括農(nóng)業(yè)保險、社會救濟、優(yōu)撫安置、社會互助、農(nóng)村社保以及農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度等，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂；其次大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)村勞動力的就地轉(zhuǎn)移，進一步加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化進程，大力發(fā)展中小企業(yè)、服務業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，使農(nóng)村勞動力能夠得到合理轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

3.3 培育流轉(zhuǎn)主體，促進土地規(guī)模經(jīng)營

引導有資金、懂技術、會經(jīng)營的鄉(xiāng)村各類能人、大戶和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員對流轉(zhuǎn)土地進行適度規(guī)模經(jīng)營，鼓勵能人大戶與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)對接，減少流通環(huán)節(jié)，拓寬銷售渠道，增加土地收益；幫助農(nóng)村合作經(jīng)濟組織確立法人地位，支持參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮其內(nèi)引外聯(lián)、帶動農(nóng)戶、規(guī)?；?jīng)營的積極作用。探索農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權入股成立農(nóng)民專業(yè)合作社，自主開發(fā)經(jīng)營農(nóng)業(yè)項目，使農(nóng)民專業(yè)合作社成為引領農(nóng)民參與市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；鼓勵支持有經(jīng)濟實力、有技術專長的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)以租賃方式流轉(zhuǎn)土地，以“公司+合作組織+農(nóng)戶”的模式，投資農(nóng)業(yè)開發(fā)，建立農(nóng)產(chǎn)品基地，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，達到企業(yè)穩(wěn)基地、農(nóng)民增收入的“雙贏”目的。組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專業(yè)合作社，指導有意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營專業(yè)合作社，將土地依法集中流轉(zhuǎn)到合作社，再由合作社對外發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，將土地流轉(zhuǎn)給有資質(zhì)、講信譽的業(yè)主，最大限度地發(fā)揮土地效益和增加農(nóng)民收入。

3.4 加大政策扶持，鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

一是加大財政投入：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有周期長、高風險的特點，為激發(fā)企業(yè)、城鎮(zhèn)業(yè)主在流轉(zhuǎn)土地上從事農(nóng)業(yè)開發(fā)的積極性，財政在安排農(nóng)業(yè)專項資金時，對土地流轉(zhuǎn)扶持資金實行單列，并制定相應的扶持政策。二是信貸支持：資金短缺是制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一大因素，農(nóng)村金融部門應以支持“三農(nóng)”建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展大局為出發(fā)點，通過科學論證，積極貸款支持信譽好的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營實體發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。三是稅收扶持政策：對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)在稅收上給予優(yōu)惠。

3.5 加強組織領導，切實搞好服務

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作涉及面廣、政策性強，關系到廣大農(nóng)村土地承包農(nóng)戶及各經(jīng)營主體的切身利益，農(nóng)業(yè)行政主管部門要切實加強領導，強化部門責任，扎實做好土地流轉(zhuǎn)的指導、扶持、協(xié)調(diào)、培訓等工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、社要積極內(nèi)引外聯(lián)，尋找農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)等經(jīng)濟實體，主動做好宣傳發(fā)動和組織服務工作，妥善解決經(jīng)營主體生產(chǎn)經(jīng)營中的困難和問題，有效維護流轉(zhuǎn)雙方的合法權益，推進土地流轉(zhuǎn)工作健康有序發(fā)展。