杜加一

2016年11月21日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家林業(yè)局向各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展改革委、林業(yè)廳（局），聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]2455號(hào)）（簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），就運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)，從總體要求、重點(diǎn)實(shí)施領(lǐng)域、規(guī)范項(xiàng)目管理、完善扶持政策、抓好組織實(shí)施等方面提出指導(dǎo)意見(jiàn)，全面推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)背景

《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，是在中國(guó)開(kāi)始新一輪全面改革，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的形勢(shì)下出臺(tái)的。

2013年11月，黨的第十八屆三中會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)中國(guó)新一輪改革，特別是對(duì)如何實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了全面部署。在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是重點(diǎn)。走出新常態(tài)的一項(xiàng)具體目標(biāo)是“三去一降一補(bǔ)”，深層次癥結(jié)在于發(fā)展模式粗放，出路在于全面深化改革，要通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)發(fā)展活力釋放、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換和發(fā)展模式創(chuàng)新，把發(fā)展的質(zhì)量和效率放在更優(yōu)先的位置上。

同時(shí)，2015年出臺(tái)的《預(yù)算法》對(duì)政府融資模式進(jìn)行了全面規(guī)范。今后政府融資管理規(guī)模要有度，形式要規(guī)范，管理要透明，投資要有效。

PPP是一種市場(chǎng)化、社會(huì)化的公共產(chǎn)品供給管理模式，旨在通過(guò)改革創(chuàng)新，打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，利用市場(chǎng)的專業(yè)和創(chuàng)新能力，豐富公共產(chǎn)品供給，提高公共服務(wù)性價(jià)比，滿足人們不斷增長(zhǎng)的多樣化公共服務(wù)需求。PPP是一項(xiàng)以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主，需求拉動(dòng)為輔的改革。

自2013年底全面推進(jìn)PPP改革以來(lái)，中國(guó)PPP市場(chǎng)煥然一新，無(wú)論是在規(guī)模和質(zhì)量上都得到全面提升。核心原因是改革釋放了活力，競(jìng)爭(zhēng)提高了效率，讓市場(chǎng)在公共資源的配置中發(fā)揮了更大作用。從技術(shù)而言，我們借鑒了國(guó)際PPP發(fā)展成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從交易機(jī)制上對(duì)PPP市場(chǎng)進(jìn)行了擴(kuò)圍，在原來(lái)單一的使用者付費(fèi)基礎(chǔ)上，增加了混合付費(fèi)和政府付費(fèi)兩種新機(jī)制，把政府預(yù)算管理與政府在項(xiàng)目合同中支付承諾進(jìn)行了銜接，使社會(huì)資本更有信心與政府開(kāi)展長(zhǎng)期投資合作，穩(wěn)定了市場(chǎng)預(yù)期。

在此背景下，出臺(tái)了《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》具體內(nèi)容

一、總體要求

《指導(dǎo)意見(jiàn)》以貫徹落實(shí)國(guó)家相關(guān)精神，立足林業(yè)發(fā)展實(shí)際，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，創(chuàng)新林業(yè)產(chǎn)權(quán)模式和投融資機(jī)制，引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與林業(yè)建設(shè)，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，不斷提升林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)水平為指導(dǎo)思想。

堅(jiān)持政府組織，誠(chéng)信守約；因地制宜，創(chuàng)新模式；公開(kāi)透明，規(guī)范運(yùn)行的基本原則。

二、重點(diǎn)實(shí)施領(lǐng)域

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出在五個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展PPP模式。

一是林業(yè)重大生態(tài)工程，二是國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)，三是林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，四是林業(yè)保護(hù)設(shè)施建設(shè)，五是野生動(dòng)植物保護(hù)及利用。

三、規(guī)范項(xiàng)目管理

（一）加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。各地發(fā)展改革部門(mén)要會(huì)同林業(yè)主管部門(mén)，根據(jù)林業(yè)發(fā)展需要，按照項(xiàng)目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實(shí)做好林業(yè)PPP項(xiàng)目的總體規(guī)劃，明確建設(shè)目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、實(shí)施步驟。

（二）確定實(shí)施機(jī)構(gòu)和政府出資人代表。林業(yè)PPP項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)和行業(yè)特點(diǎn)，由當(dāng)?shù)卣謽I(yè)主管部門(mén)或其委托的相關(guān)單位作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備及實(shí)施等工作。鼓勵(lì)地方政府采用資本金注入方式投資林業(yè)PPP項(xiàng)目，并明確政府出資人代表，參與項(xiàng)目準(zhǔn)備及實(shí)施工作。

（三）PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制與審核。林業(yè)PPP項(xiàng)目應(yīng)由實(shí)施機(jī)構(gòu)組織編制實(shí)施方案。實(shí)施方案編制過(guò)程中，應(yīng)重視征詢潛在社會(huì)資本方的意見(jiàn)和建議，以及引導(dǎo)社會(huì)資本方形成合理的收益預(yù)期，建立主要依靠市場(chǎng)的投資回報(bào)機(jī)制。

（四）項(xiàng)目融資及建設(shè)。林業(yè)PPP項(xiàng)目融資責(zé)任由項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方承擔(dān)，當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)部門(mén)不應(yīng)提供融資擔(dān)保。林業(yè)PPP項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)符合工程建設(shè)管理的相關(guān)規(guī)定。

（五）落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。政府方和政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目合同及有關(guān)規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方履行PPP項(xiàng)目融資及建設(shè)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督。

四、完善扶持政策

（一）保障社會(huì)資本合法權(quán)益。除現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目積極向社會(huì)資本開(kāi)放，并優(yōu)先考慮社會(huì)資本參與。社會(huì)資本投資建設(shè)或運(yùn)營(yíng)管理的項(xiàng)目，與政府投資項(xiàng)目享有同等政策待遇，不另設(shè)附加條件；可按協(xié)議約定依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押其相關(guān)權(quán)益；征收、征用或占用的，要按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定或約定給予補(bǔ)償或賠償。

（二）加大政府扶持。允許社會(huì)資本投資建設(shè)或運(yùn)營(yíng)管理的項(xiàng)目，統(tǒng)籌利用中央和地方政府投資。對(duì)同類項(xiàng)目，中央和地方政府投資要積極支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。對(duì)社會(huì)資本參與的項(xiàng)目，按政策規(guī)定予以貸款貼息、減免企業(yè)所得稅、享受森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，降低林業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)項(xiàng)目收益能力。鼓勵(lì)社會(huì)資本在貧困地區(qū)、革命老區(qū)通過(guò)建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，逐步形成林業(yè)脫貧攻堅(jiān)的長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）創(chuàng)新金融支持。加大開(kāi)發(fā)性、政策性貸款支持力度，完善林業(yè)貸款貼息政策。鼓勵(lì)社?；?、保險(xiǎn)基金等大型機(jī)構(gòu)投資者投資林業(yè)，探索利用信托融資、項(xiàng)目融資、融資租賃、綠色金融債券等多種融資方式和工具，搭建社會(huì)資本投資林業(yè)的投融資平臺(tái)。 鼓勵(lì)有條件的地方政府和社會(huì)資本共同發(fā)起區(qū)域性林業(yè)綠色發(fā)展基金，支持地方林業(yè)生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）深化林業(yè)改革。加快推進(jìn)集體林地三權(quán)分置，穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)；改革人工商品林采伐限額管理，放活對(duì)集體人工商品林的采伐管理，實(shí)行林木采伐審批公示制度，簡(jiǎn)化審批程序，提供便捷服務(wù)。加快林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新，建立健全產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，支持公開(kāi)市場(chǎng)交易，保障林權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

（五）完善土地政策。社會(huì)資本投資建設(shè)生態(tài)林等連片面積達(dá)到一定規(guī)模的，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)、堅(jiān)持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開(kāi)展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

五、抓好組織實(shí)施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，抓緊制訂鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與林業(yè)建設(shè)生態(tài)項(xiàng)目的具體實(shí)施辦法和配套政策措施，組織實(shí)施好林業(yè)建設(shè)PPP項(xiàng)目，確保國(guó)家相關(guān)政策措施落實(shí)。

（二）支持探索創(chuàng)新。國(guó)家林業(yè)局會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委在各地自愿報(bào)名的基礎(chǔ)上，遴選4-5個(gè)省份，每個(gè)省份選擇1-2個(gè)林業(yè)PPP項(xiàng)目，優(yōu)先安排中央預(yù)算內(nèi)投資支持創(chuàng)新工作，加強(qiáng)跟蹤指導(dǎo)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)完善相關(guān)政策。同時(shí)，鼓勵(lì)各地開(kāi)展林業(yè)PPP項(xiàng)目創(chuàng)新工作，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，爭(zhēng)取盡快探索形成一批可復(fù)制、可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)。

（三）積極宣傳引導(dǎo)。各地要大力宣傳吸引社會(huì)資本參與林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的政策措施，宣傳社會(huì)資本在促進(jìn)生態(tài)修復(fù)、國(guó)土綠化，特別是在重大林業(yè)工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)方面的積極作用，引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，為社會(huì)資本參與林業(yè)建設(shè)營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)的意義

《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，對(duì)運(yùn)用PPP模式推進(jìn)我國(guó)的林業(yè)建設(shè)，不僅具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，而且具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史意義。

第一，林業(yè)建設(shè)為PPP模式運(yùn)用提供了廣闊空間。

根據(jù)《國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)規(guī)劃(2013-2020)》提出的到2020年，在全國(guó)25個(gè)省區(qū)六大區(qū)域18片基地，建設(shè)國(guó)家儲(chǔ)備林基地1400萬(wàn)平方米。由此帶來(lái)的林業(yè)建設(shè)投資缺口，是非常巨大的。加上儲(chǔ)備林建設(shè)投資資金量大而且回收期很長(zhǎng)，即使收益見(jiàn)效最快的中短輪伐期的工業(yè)原料林，也需要七八年以后才能逐漸獲取收益。因此對(duì)于林業(yè)建設(shè)而言，投資的資金壓力和回收風(fēng)險(xiǎn)都很大，無(wú)論政府或國(guó)有林場(chǎng)都有沉重的投資負(fù)擔(dān)。再者，融資渠道單一、資源利用效率不高，也是約束林業(yè)建設(shè)的重要問(wèn)題?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)為PPP模式在林業(yè)建設(shè)的運(yùn)用提供了空間。

第二，五個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)镻PP模式運(yùn)用指明了方向。

我國(guó)PPP項(xiàng)目行業(yè)分布不均衡，盈利模式清晰的市政、交通等應(yīng)用廣泛，林業(yè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目并不常見(jiàn)。而《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了5個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，PPP模式可以以此為依據(jù)，設(shè)計(jì)出很多PPP項(xiàng)目，豐富PPP模式在林業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用。大體方向上，林業(yè)領(lǐng)域的可以分為兩個(gè)性質(zhì)：公益性和經(jīng)濟(jì)性。

而引入政府和社會(huì)資本合作的PPP模式，不僅可以帶動(dòng)社會(huì)資本在林業(yè)建設(shè)領(lǐng)域的投資，同時(shí)，還能夠利用社會(huì)資本在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中建立起來(lái)的先進(jìn)的企業(yè)管理理念和管理方法，來(lái)進(jìn)行林業(yè)企業(yè)和林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和管理、運(yùn)營(yíng)，有效提高林業(yè)投資的效率和效益，提升可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)營(yíng)的能力，為我國(guó)林業(yè)建設(shè)和綜合效益產(chǎn)出，作出積極貢獻(xiàn)。

第三，五項(xiàng)舉措為林業(yè)建設(shè)運(yùn)用PPP模式提供了保障。

(一)保障社會(huì)資本合法權(quán)益。除現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目向社會(huì)資本開(kāi)放，并優(yōu)先考慮社會(huì)資本參與。此項(xiàng)措施在政策上明確提出林業(yè)建設(shè)的資金來(lái)源，對(duì)規(guī)范政府行為和在林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目上確立社會(huì)資本方的投資優(yōu)先權(quán)，預(yù)留了空間。 (二)加大政府扶持。在政策中提出政府應(yīng)按政策規(guī)定予以貸款貼息、減免企業(yè)所得稅、享受森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，降低林業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)項(xiàng)目收益能力。這表明政府在扶持林業(yè)建設(shè)的決心，同時(shí)未來(lái)政府應(yīng)在PPP的審批流程、手序和優(yōu)先權(quán)等方面給予一定的支持。(三)創(chuàng)新金融支持。在此次創(chuàng)新金融支持中，對(duì)社會(huì)資本參與的項(xiàng)目，按政策規(guī)定予以貸款貼息、減免企業(yè)所得稅、享受森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼。鼓勵(lì)社?；?、保險(xiǎn)基金等大型機(jī)構(gòu)投資者投資林業(yè)。(四)深化林業(yè)改革。林權(quán)制度改革確立了林業(yè)市場(chǎng)的主體地位，在一定程度上降低了森林資源遭到亂砍濫伐，投資林業(yè)的效益更加凸現(xiàn)，林業(yè)的“綠色銀行”效能激發(fā)了社會(huì)資本的積極性，提高資源配置的合理性，形成規(guī)模效應(yīng)。(五)完善土地政策。措施明確，社會(huì)資本投資建設(shè)生態(tài)林等連片面積達(dá)到一定規(guī)模的，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)、堅(jiān)持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開(kāi)展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。它的亮點(diǎn)在于合理利用林業(yè)的土地資源，通過(guò)開(kāi)發(fā)和利用閑置土地和相關(guān)資源，挖掘PPP項(xiàng)目的盈利空間。

林業(yè)是重要的公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，承擔(dān)著生態(tài)產(chǎn)品供給和生態(tài)服務(wù)的重要任務(wù)。運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)，有利于創(chuàng)新林業(yè)投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，促進(jìn)投資主體多元化；有利于轉(zhuǎn)變政府職能，提高林業(yè)項(xiàng)目建設(shè)管理水平，加快林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；有利于深化國(guó)有林區(qū)、國(guó)有林場(chǎng)改革，完善集體林權(quán)制度，加快林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

小知識(shí)PPP

國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)PPP的官方解釋為：政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系(國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》)。在這種模式下，社會(huì)資本負(fù)責(zé)通過(guò)履行雙方PPP合同中規(guī)定的責(zé)任，通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”來(lái)獲得合理的投資回報(bào)，政府部門(mén)則負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)資本提供的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，來(lái)保證公共利益的最大化。