黃成峰

隨著城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，外來人口大量涌入大中城市，使城市的承載能力越來越受到嚴重挑戰(zhàn)，不僅資源不能得到有效合理地配置，而且給城市管理帶來了嚴重影響，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部，臟亂差現(xiàn)象非常嚴重。這其中，每天產(chǎn)生的生活垃圾已經(jīng)成為城市管理部門非常頭疼的一個問題。

據(jù)國家統(tǒng)計局公布的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到54.77%，由此產(chǎn)生的大量的生活垃圾每年正以8%左右的速度增長，如何有效處理生活垃圾，考驗著城市管理部門的智慧，這也是在世界范圍內(nèi)，城市發(fā)展進程中一個難以回避的重大課題。近年來，我國各個城市的地方政府在處理生活垃圾的體系建設方面投入了大量的人力、物力和財力，并且也收到了一定的效果。但是我們也要認識到，處理生活垃圾耗資巨大，特別是大型垃圾處理設施，需要投入巨額建設資金，加之用地難等問題的困擾，成為地方政府和管理部門的難點。提高城市生活垃圾處理的效率和水平，將成為全社會關注的一個重大課題。

一、城市生活垃圾處理現(xiàn)狀

上世紀八十年代以前，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，大量農(nóng)民進城積肥，城市生活垃圾主要用于堆肥或轉(zhuǎn)運到農(nóng)村用作肥料，因此城市一般沒有建設垃圾處理設施。但是進入八十年代，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開始大量使用化肥，城市生活垃圾不再用于堆肥，垃圾無處可去，只能堆積在城市周邊的低洼地帶，如此日復一日年復一年，最終引起了地方政府的重視。

在此情況下，為解決已初露端倪的“垃圾圍城”問題，各地政府開始興建垃圾處理設施，用于集中處理城市生活垃圾。如今，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，目前我國城市生活垃圾處理的方式主要有兩種，一種是衛(wèi)生填埋，一種是焚燒發(fā)電，并逐漸形成了以衛(wèi)生填埋為主、以垃圾焚燒發(fā)電為輔的城市生活垃圾處理框架。從實際情況來看，經(jīng)濟發(fā)達的城市和大型、超大型城市，生活垃圾處理的標準要求很高，基本上要達到無害化處理的水平。而經(jīng)濟欠發(fā)達的城市和中小型城市，生活垃圾處理標準普遍偏低，無害化處理率也較低。

二、城市生活垃圾處理存在的問題

盡管近年來我國城市生活垃圾處理體系發(fā)展較快，但是與發(fā)達國家生態(tài)文明建設規(guī)劃和城市環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的要求還存在一定差距。歸納起來，我國目前的城市生活垃圾處理主要存在以下幾方面問題。

（一）城市生活垃圾沒有全部進行無害化處理

根據(jù)國務院辦公廳印發(fā)的“十二五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃，到2015年，直轄市、省會城市和計劃單列市，生活垃圾要全部實現(xiàn)無害化處理，設市城市的生活垃圾無害化處理率要達到90%以上。可以說，經(jīng)過各地的多年努力，許多城市都建立起了生活垃圾填埋或焚燒的處理體系。但是由于大型無害化處理設施建設費用大，一些城市限于財力，垃圾處理設施的建設水平不高，達不到無害化處理標準，全國城市生活垃圾無害化處理率大約在79%。

（二）城市生活垃圾處理填埋比例過大

據(jù)統(tǒng)計，2013年，全國城市生活垃圾清運量為17238.6萬噸，填埋處理約占垃圾總量的72%，焚燒發(fā)電處理的生活垃圾占垃圾總量的26.8%，其他處理方式不到2%。1986年，深圳市建成了我國第一座現(xiàn)代化的垃圾焚燒發(fā)電廠，迄今為止，全國已建成并投入使用的垃圾焚燒發(fā)電廠達到166座。但是由于垃圾焚燒發(fā)電項目建設一次性投資大，項目周邊居民反對強烈，短期內(nèi)還難以成為城市生活垃圾處理的主要模式。

（三）填埋處理沒有完全達到衛(wèi)生標準

目前，我國還有部分城市生活垃圾沒有進行衛(wèi)生填埋，只是在簡易的垃圾處理廠進行簡單的填埋處理。據(jù)統(tǒng)計，2013年全國約有1844.6萬噸的城市生活垃圾沒有進行衛(wèi)生填埋處理，約占填埋總量的15%，城市生活垃圾衛(wèi)生填埋率僅為85%?？傮w來說，目前城市生活垃圾處理方式還比較單一，主要以填埋為主，將近72%的生活垃圾被填掉，綜合利用率較低，遠沒達到發(fā)達國家資源化利用的水平。

三、制約城市生活垃圾處理的原因分析

三十多年來，隨著經(jīng)濟社會和城市建設的發(fā)展，城市生活垃圾處理經(jīng)歷了從簡單填埋到衛(wèi)生填埋，再到焚燒發(fā)電資源再利用的過程，最終實現(xiàn)城市生活垃圾完全無害化處理和資源有效利用還需做大量工作。這其中，破解一系列制約城市生活垃圾處理發(fā)展的難題是關鍵。

（一）體制方面

經(jīng)過近年來的幾次機構(gòu)改革和職能調(diào)整，城市生活垃圾管理體制已逐步理順，但是城市和城市區(qū)街的情況不同，關系不暢的問題仍然存在。例如，廣州市生活垃圾由市城管部門統(tǒng)一進行集中處理，但是各區(qū)發(fā)展不平衡，有的區(qū)街管理機構(gòu)不健全，制度不完善，管理力量相對薄弱，管理水平也不高，這些問題都會直接影響生活垃圾的處理。有的區(qū)管理體制和財政體制相對獨立，需要自行建設垃圾處理設施，但是由于財力有限，建設垃圾無害化處理設施（無論是衛(wèi)生填埋場還是焚燒發(fā)電廠）需要投資數(shù)億元，這里還不包括每年數(shù)千萬元的維修費用，靠一個區(qū)的財力是根本無法承擔的。

（二）資金方面

城市生活垃圾處理是一個世界性的難題，需要巨額資金投入。在我國，城市生活垃圾處理資金基本上由當?shù)刎斦袚?，處理每噸垃圾需要幾十元至?shù)百元不等的費用。2002年，廣州市政府投資6.8億元人民幣，建成廣州市興豐生活垃圾衛(wèi)生填埋場；2006年，廣州市政府又投資7.25億元人民幣，建成廣州市垃圾焚燒發(fā)電一廠；2013年建成的第二座垃圾焚燒發(fā)電廠，投資高達近10億元人民幣。據(jù)統(tǒng)計，近年來廣州市投入生活垃圾處理設施建設的資金已經(jīng)高達80億元人民幣，如此沉重的垃圾處理和設施建設費用，對一個城市的政府來說確實是沉重的負擔，制約了垃圾處理工作的發(fā)展進程。

（三）處理技術相對落后

垃圾衛(wèi)生填埋場和焚燒發(fā)電廠采用的都是科技含量比較高的設施。我國城市生活垃圾規(guī)范化處理起步較晚，高標準的垃圾無害化處理設施建設和管理技術力量相對薄弱，經(jīng)驗也很少，大都依靠引進國外先進技術。廣州市興豐生活垃圾衛(wèi)生填埋場和垃圾焚燒發(fā)電廠均采用了國際上先進的通用模式O&M;（運營-維護），進行建設和管理。興豐生活垃圾衛(wèi)生填埋場主要引進德國技術和材料進行建設，垃圾焚燒發(fā)電一廠是國內(nèi)第一個采用中溫次高壓參數(shù)的垃圾焚燒發(fā)電廠，關鍵技術和設備主要從德國引進和采購。由于采用國際先進技術和設備，造成國產(chǎn)化水平較低，大型垃圾處理設施建設和運營費用很高，耗資巨大。

四、建議與對策

如何有效解決城市生活垃圾的處理難題，特別是垃圾處理設施建設中資金不足和投融資緩慢的問題，必須對城市生活垃圾處理設施投融資和建設管理模式進行市場化、企業(yè)化改革。政府部門要由目前的建設和管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)閷ι罾幚碓O施的規(guī)劃和運行監(jiān)管，制定相應的補貼標準和費用標準。企業(yè)根據(jù)政府制定的標準，可以靈活地選擇融資渠道，進行項目融資，既可以有效緩解政府的資金壓力，又能通過良性的資金運作滾動發(fā)展，增強環(huán)衛(wèi)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟實力，逐步形成以焚燒發(fā)電方式為主、資源化綜合利用、良性循環(huán)發(fā)展的格局，推動城市生活垃圾處理事業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展。當然，由于受城市生活垃圾成分的復雜性等因素影響，一個城市不可能采取一種方式，就能完全解決垃圾處理的所有問題，但是前提是必須采取以一種方式為主、其他方式為輔的綜合處理模式。

（一）衛(wèi)生填埋方式的建議

目前，生活垃圾填埋仍是世界上絕大多數(shù)國家和我國各城市普遍采用的處理方式。衛(wèi)生填埋是城市生活垃圾處理不可缺少的方式，在垃圾處理中發(fā)揮了重要作用。在垃圾焚燒設施建設的過程中，城市生活垃圾主要還是依靠衛(wèi)生填埋處理，即使實現(xiàn)了以焚燒為主后，垃圾焚燒產(chǎn)生的10%-20%的灰渣仍需要進行填埋處理。垃圾焚燒發(fā)電設施全部建成滿足需要后，焚燒設備需要定期進行檢修維護，這期間仍需要填埋場替代處理垃圾。特別是隨著垃圾分類的不斷推進和深化，有些垃圾不適合焚燒，也不適合其他綜合處理方式，只能進行填埋處理。因此要進一步加強垃圾衛(wèi)生填埋場的建設，提高垃圾衛(wèi)生填埋場的管理水平，培育管理人才，提高管理效率，降低運營成本。

（二）焚燒發(fā)電方式的建議

我國城市生活垃圾無害化處理設施建設起步晚，欠賬多，垃圾焚燒發(fā)電作為今后城市生活垃圾處理的主要發(fā)展方式，因此要大力發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電處理事業(yè)，加快設施建設速度，擴大焚燒處理規(guī)模，使垃圾日處理的總規(guī)模與垃圾日產(chǎn)的總量相匹配，如此才能變被動為主動，改變垃圾處理“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的局面，使城市生活垃圾處理邁入正常運行的軌道。

一般來說，一個城市的生活垃圾處理設施的日處理能力應當?shù)扔诨蜻m當大于垃圾的日產(chǎn)量，這樣才能使生活垃圾處理處于正常狀態(tài)。垃圾焚燒處理可以節(jié)約大量的土地資源，衛(wèi)生填埋則浪費了大量的土地資源。根據(jù)對比分析，垃圾焚燒處理比衛(wèi)生填埋處理可節(jié)約處理費用約三分之一?？梢钥隙?，垃圾焚燒處理是減少垃圾處理資金，減輕政府財政壓力最有效的途徑。近年來，美國政府大力推進垃圾焚燒處理，相較衛(wèi)生填埋的比例明顯上升，并且取得了良好的社會效益和經(jīng)濟效益，比較好地解決了垃圾處理問題。

（三）綜合處理方式的建議

城市生活垃圾除了進行填埋和焚燒處理，綜合處理利用的方式將使垃圾處理更加科學化，滿足實際需要和提高效益。

1.垃圾分類處理的意義

目前，世界上垃圾分類處理在歐洲推廣最好的國家是德國，亞洲是日本。在垃圾處理的問題上，業(yè)界普遍持有一個觀點：垃圾是放錯了位置的資源。垃圾分類處理對于垃圾的無害化、減量化、資源化和回收利用具有重要意義，是垃圾處理發(fā)展的最終方向。目前，我國各城市都紛紛開展了垃圾分類工作。隨著城市垃圾處理事業(yè)的發(fā)展，各類垃圾的處理措施和政策法規(guī)正在得到進一步完善，公眾環(huán)保意識的不斷提高，必將使城市生活垃圾分類工作進一步深化，促使垃圾資源各得其所，變廢為寶，促進資源循環(huán)利用，減少資源浪費。

2.加快餐廚等垃圾綜合處理利用

生活垃圾成分復雜，有些成分既不適合焚燒也不適合填埋，如餐廚垃圾、金屬、塑料等；玻璃、磚瓦等不適合焚燒但可以填埋，對于既不適合焚燒也不適合填埋的生活垃圾，需要進行分類回收和綜合處理利用。目前，居民家庭產(chǎn)生的廚余垃圾基本上混入了生活垃圾，餐飲業(yè)產(chǎn)生的餐廚垃圾的一部分也混入了生活垃圾，進入生活垃圾收運系統(tǒng)，此外還有一部分餐廚垃圾被違法收運者收集，用于飼喂生豬或提煉“潲水油”。用未經(jīng)嚴格處理的餐廚垃圾喂養(yǎng)生豬致使生豬感染沙門氏菌、大腸桿菌等病菌，食用這種豬肉后可造成人體感染口蹄疫、肝炎等。廚余垃圾在油脂酸敗的過程中會產(chǎn)生復雜的有機物，經(jīng)高溫熬煮后被分解成苯、芘、荼、蒽及硝酸鹽和亞硝酸鹽等有毒、有害和強致癌物，長期食用“潲水油”會破壞人體白血球和消化道黏膜，引起食物中毒或?qū)е赂鞣N疾病，嚴重影響人民群眾的身體健康。為提高垃圾處理效率，防止污染鏈不斷延續(xù)，各城市應加快立法，加快餐廚垃圾處理設施的建設步伐，將餐廚垃圾和廚余垃圾從生活垃圾中分離出來。

城市生活垃圾處理是一個世界性的難題，許多城市為此投入了大量的人力、物力和財力。科學規(guī)劃、合理布局生活垃圾處理設施，選擇正確的垃圾處理方式，對搞好城市生活垃圾處理具有非常重要的意義。垃圾焚燒發(fā)電是目前國際上通用的垃圾處理方式之一，特別是對經(jīng)濟發(fā)達、土地資源稀缺的國家來說，已成為上佳選擇。