王然

黨的十八大提出“改善民生和創(chuàng)新社會管理”，十八屆四中全會提出“規(guī)范城管執(zhí)法，推進城市治理”。2015年11月9日，中央全面深化改革領導小組第十八次會議審議、通過了《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》。會議指出，推進執(zhí)法體制改革、改進城市管理工作，要主動適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求和人民群眾生產生活需要，以城市管理現代化為指向；要加快推進執(zhí)法重心和執(zhí)法力量向市縣下移，推進城市管理領域大部門制改革；要牢固樹立為人民服務的思想，健全法律法規(guī)體系和執(zhí)法制度。中央對城市管理工作改革的不斷要求，充分體現了對城市管理體制改革的決心。

2015年11月24日，由武漢市城市管理委員會、中華建設雜志社、城市管理與科技雜志社聯合主辦，武昌區(qū)城市管理委員會、武昌區(qū)司法局承辦的“2015中國武漢城市管理‘共治·法治研討會”在武漢召開。“和諧共治”是城市治理的方向；“法治城管”是城市治理的保障；法治和共治相結合，是樹立城管執(zhí)法良好形象的有效途徑。

區(qū)級試點 重心下移 執(zhí)法下沉

城市管理是關乎百姓民生的實際問題。沒有明確的上級部門，沒有統一的職能職責，沒有相應的法律依據；城管執(zhí)法的法律缺失、一線執(zhí)法的手段缺陷；以及社會各界對執(zhí)法對象多為弱勢群體的非理性同情等問題，使城市管理工作一次又一次被推到社會輿論的風口浪尖上。城市管理者和執(zhí)法者不斷尋求新思路、新方法、新模式，力求適應民生需求。

研討會上，北京市石景山區(qū)城市綜合管理委員會副主任徐曉煒和武漢市武昌區(qū)副區(qū)長陳鵬，分別就兩地在城市綜合管理機制體制上的探索，以及城市管理改革試點情況作了介紹。

北京市石景山區(qū)城市綜合管理委員會副主任徐曉煒介紹， 2014年9月，北京市委、市政府制定、下發(fā)了《關于開展區(qū)縣城市管理體制改革試點工作的指導意見》，將石景山區(qū)確定為北京市城市管理體制改革試點區(qū)。石景山區(qū)委、區(qū)政府高度重視，建立了以“黨建統領、綜合下沉、協同共治”為特點的城市綜合管理體系，確定了構建城市綜合管理體系“一二四”的總體思路。即：堅持黨建統領這一關鍵，抓住城市職能“綜合”、“下沉”兩個重點，構建行政綜合、法治綜合、上下綜合、社會綜合的“四個綜合”新體系，探索出一條具有中國特色、符合首都現代化發(fā)展要求的城市管理新路，對治理“城市病”發(fā)揮了重要作用，取得了明顯成效。

作為“司法 + 城管”執(zhí)法模式的首創(chuàng)者，武昌區(qū)副區(qū)長陳鵬介紹了對法治城管之路的積極探索情況。武昌區(qū)高度重視城市管理工作。近年來，面對城管執(zhí)法中的困境，武昌區(qū)在依法行政的基礎上，注意傾聽社會不同階層的聲音和訴求，實施了城管執(zhí)法力量下沉、完善城市綜合管理等體制機制改革，不斷探索司法城管等法治城管新模式，在執(zhí)法者與被執(zhí)法者之間設立緩沖帶，成立司法城管工作室，首次引入第三方，對執(zhí)法者與執(zhí)法相對人進行見證和監(jiān)督，標志著司法全程介入城管日常執(zhí)法活動中。

樹立良好公眾形象 正面?zhèn)鞑ベN近于民

“城管是三大槽點之一”——知名評論人石述思在研討會上直言，城市管理自誕生之日起身份就很尷尬，城管執(zhí)法引發(fā)的矛盾和沖突頻發(fā)。他建議，城市管理要從行政化向法治化轉型，由目前的管理型向服務型轉變，將城管在公眾心目中“妖魔化”的形象轉變?yōu)椤罢；?，這就需要充分利用全媒體平臺和自媒體的傳播效應，樹立正面典型，傳播“正能量”。

同為媒體人的武漢電視臺經濟頻道總監(jiān)柳鶯也談到，城市管理的問題更多的還是解決城市管理中“人”的問題。隨著城市化進程的推進，城市成了一個多元利益格局的綜合體，因此要更加突出以人為本的理念，科學地看待人的生存和市容管理的關系，這是改善輿論環(huán)境、轉變城管形象的前提。

推行共治善治理念 共同參與共建共享

北京大學法學院教授湛中樂認為，城市治理的目標是實現善治。城市善治就是推進城市治理體系和治理能力的現代化，需要依靠法治體系及法治能力的提升，也需要社會多元主體的共同參與和共享；遵循法治是實現城市善治的基礎，社會共治是實現善治的關鍵。

北京行政學院教授吳剛發(fā)言中一再強調社區(qū)建設在城管執(zhí)法中的綜合協調作用。很多社區(qū)建設的問題，比如物業(yè)、停車場、垃圾等，都與城市問題相關。管理中要健全、完善街道統籌執(zhí)法的機制，由街道辦事處牽頭，負責轄區(qū)內公共安全和環(huán)境秩序等行政執(zhí)法事項的組織、領導和綜合協調等工作，由區(qū)（縣）政府有關部門負責開展具體執(zhí)法工作，承擔相應的執(zhí)法職責。

武漢市社會科學院研究員黃紅云則建議，城市管理應實施“更專業(yè)、更精準、更執(zhí)著”的城市管理共治。共治是全社會的事，市民應該首先帶頭遵守城市管理公約，因為這比參與到“共治”當中更為重要。

“城市管理中的難點在于堅持比例原則。即：最難處理的是秩序與自由之間的關系?！比A中科技大學公共管理學院教授陳鶴認為，城市的秩序和市民的自由都具有公共價值，兩者之間存在著一定的辯證關系。自由需要秩序作為保障，而秩序需要自由作為動力。在城市管理中堅持比例原則，將使原本沖突的多個價值得以均衡，減少或緩和轉型期的社會矛盾。

創(chuàng)新法治管理手段 功能保障溫暖于民

“培養(yǎng)法治信仰”是武漢科技大學顧杰教授和眾多專家學者的倡議。培育法治信仰是著力打造城管“升級版”的精神動力，是著力破解城管困境的思想保證，也是著力建設一支“靠得住、有本事”的城管隊伍的保障。法治信仰的培育是一個長期、艱巨的過程，存在著法律虛無化、工具化、形式化和教條化，這四個突出的問題需要有載體和平臺，通過采取有效措施加以推動、促動才可以形成。

住建部政策研究中心研究員翟寶輝從“創(chuàng)新城市管理、完善城市功能”的角度闡述了自己的觀點。城市功能的完善需要城市規(guī)劃的“硬實力”和城市管理的“軟實力”相結合。城市的功能是由利益性和非利益的服務性雙向引導。因此在城市的“六條腿”：道路交通運輸體系、城市水的功能體系、城市垃圾收運處置，功能體系中需要橫縱結合的思路。橫向，部門之間要建立城管委的高標機制，把城市職責嵌入進去；豎向，要有一個機構，圍繞社會化的基層體系和法治化的保障體系，以及隨著城市發(fā)展能夠支撐的財政體系，把城市建好，實現城市讓生活更美好的愿景。

北京社會科學院管理研究所張耘教授認為，從提升城市管理綜合執(zhí)法系統公共生產力為出發(fā)點，以著重調整城市綜合執(zhí)法系統與其他城市管理子系統之間的關系為著眼點，通過厘清城管的執(zhí)法責任邊界和職責，建立城管綜合執(zhí)法機構與其他行政主體之間的協同工作機制；在執(zhí)法與司法環(huán)節(jié)上，依法認定城管作為法定執(zhí)法主體資格和公務行為的工作性質，樹立與城管行政執(zhí)法相適應的法律地位和執(zhí)法權威，促進城管綜合執(zhí)法工作水平大幅提升，進而帶動城市管理系統“公共生產力”的全面提升，推進人民滿意政府建設。

湖北省律師協會會長岳琴舫建議，立法解決城管執(zhí)法體制問題，明確城管執(zhí)法機構的性質、職能、協調機制、執(zhí)法手段、標準和管理體制等，通過立法消除城管執(zhí)法立法缺位的問題，在此基礎上將城管導入法制化、規(guī)范化管理。

城市管理是民生所向的重要領域。每天都是新的開始，只有起點、沒有終點。人們在城市里生活居住、學習工作、社交娛樂，這些活動需要城市除了有空間性、功能性，還需要有一定的秩序性，單純強調了自由自治，城市則無拘無束，利益群起，那就很難實現安居樂業(yè)之愿景。城市一定要管理，而管理要逐步向治理轉變，適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和人民群眾的生產生活需要，真正做到以人為本，服務于民。

“共治”與“法治”提供了城市管理的新理念和新思路，期待著專家、學者和城市管理者的智慧探索，共創(chuàng)城市管理“共治”、“法治”之路。