甘　琲　陳文賢　李敬軒（蘭州財經大學經濟學院　甘肅蘭州　730020）

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我國城市化發(fā)展現狀及其問題分析

甘琲陳文賢李敬軒
（蘭州財經大學經濟學院甘肅蘭州730020）

摘要：我國的城市化在經過改革開放30多年的快速發(fā)展之后，城市化率已經超過世界平均水平，達到54.77％。但與此同時，也出現了中小城市發(fā)展滯后、半城市化現象普遍、區(qū)域之間城市化發(fā)展不平衡以及工業(yè)化與城市化發(fā)展不協(xié)調等一系列問題，這些問題嚴重制約了我國城市化的健康發(fā)展。針對上述問題提出三條相應的對策。

關鍵詞：工業(yè)化；城市化；經濟發(fā)展；協(xié)調

一、引言

我國的城市化進程在改革開放后獲得了快速的發(fā)展，城市化率從改革開放之初的17.9％發(fā)展到2014年的54.77％，年均增長超過1％。當前我國的城市化率已經高于世界49％的平均水平，城市化率超過50％意味著我國已經由一個農業(yè)大國轉變?yōu)橐粋€工業(yè)大國。但是實際情況并非如此，54.77％這個數字只是按現行城市化統(tǒng)計口徑下的一個城市化率，如果統(tǒng)計口徑發(fā)生改變，那么這個數字也將發(fā)生變化。有的學者甚至認為，我國的真實城市化率只有35％左右，遠低于世界的平均水平。就算按當前口徑計算的城市化率，我國的城市化發(fā)展水平距離世界先進國家80％左右的城市化率水平還有相當長的路要走。而且我國的城市化經歷了30多年的高速發(fā)展已經暴露出一些比較嚴重的問題，比如，半城市化問題、城市化與工業(yè)化的協(xié)調發(fā)展問題、土地城市化問題以及大城市與小城鎮(zhèn)的協(xié)調發(fā)展問題等。城市化與經濟發(fā)展是一種相互促進的關系，經濟發(fā)展與城市化有相互帶動作用，而城市化在一定階段一定程度上也可以反作用于經濟發(fā)展[1]。因此，要處理好城市化過程中出現的各種問題，結合我國的國情推動城市化發(fā)展，以城市化帶動經濟發(fā)展。

二、我國城市化發(fā)展現狀

（一）城市化的發(fā)展過程。新中國成立以后我國的城市化進程經歷了從曲折發(fā)展到高速發(fā)展的過程，從1949年的10.64％發(fā)展到1960年的19.75％，11年提高了將近9個百分點。此后城市化率開始逐年下降，到了1965年，城市化率下降到17.98％。1965年到1978年改革開放之初，我國的城市化率一直維持在17％左右，其原因在于大躍進運動、文化大革命的十年動亂，以及知識青年上山下鄉(xiāng)接受貧下中農再教育使接近2000萬的城市知識青年被迫到農村鍛煉，使得中國出現了罕見的“逆城市化”現象。改革開放以后，我國的城市化經歷了快速發(fā)展，城市化率從1978年的17.92％發(fā)展到2000年的36.22％，23年間提高了19個百分點。進入到21世紀以后，我國城市化開始加速發(fā)展，2001年城市化率還是37.66％，到了2014年已經提升為54.77％，14年增長了17個百分點，發(fā)展速度幾乎是前一階段的2倍（見圖1）。

圖1　1949～2014年我國城市化率

我國城市發(fā)展在進入新世紀以后也進入快速發(fā)展階段，根據國家統(tǒng)計局的數據顯示，我國400萬人口以上的城市從2000年的8個發(fā)展到2013年的14個，提高了75％，人口在200～400萬的城市從2000年的12個發(fā)展到2013年的33個，增長了一倍多，人口在100～200萬的城市從2000年的70增加到2013年的86個（見圖2）。中小城市的數量幾乎保持相對穩(wěn)定的狀態(tài)。

圖2　2000～2013年我國100萬人口以上城市數量

此外，城市基礎設施也有了很大的提高，城市用水普及率從2004年的88.8％提高到2013的97.6％，人均道路面積從2004年的10.34m2提高到2013年的14.87m2，每萬人擁有公交車輛臺數由2004年的8.41輛增加到2013年的12.78輛，人均公園綠地面積從7.39m2增加到12.64m2。從以上一些統(tǒng)計數字可以看出，我國的城市化的提高不論在量上還是質上都有顯著的提高。

（二）城市化地區(qū)差異顯著。由于我國東中西地區(qū)經濟發(fā)展水平差距較大，使得城市化水平在三大地區(qū)也呈現出顯著差異。東部地區(qū)城市化水平最高，三個直轄市北京、天津和上海的城市化水平與西方發(fā)達國家水平相近，達到80％的水平，而其他省份也在60％左右，超過全國平均水平。中部地區(qū)省份城市化率在50％～60％之間，同全國平均水平相當。而西部地區(qū)由于其地理環(huán)境和經濟發(fā)展水平等因素的制約，城市化率較低，而且各個省份之間的差異也很大。根據2014年西部各省統(tǒng)計公報顯示，內蒙古和重慶的城市化率水平接近60％，大部分省份的城市化率在45％～55％之間，云南、西藏、甘肅和貴州的城市化率低于45％。因此，要以城市化帶動經濟發(fā)展，縮小東中西地區(qū)發(fā)展差距。

（三）城市化發(fā)展以大中城市為主。進入新世紀以來，我國的城市化已由20世紀的加快發(fā)展小城鎮(zhèn)為主轉變?yōu)閮?yōu)先發(fā)展大中城市，尤其是特大型城市的發(fā)展。利用特大城市的發(fā)展帶動周邊地區(qū)經濟的發(fā)展是我國目前城市發(fā)展的一個重要特點，有學者研究認為，城市的凈聚集效應隨著城市規(guī)模的增大而急劇上升，達到頂峰之后緩慢下降，呈現一種倒U型關系，規(guī)模在100～400萬人口的城市凈聚集效應最大，為城市GDP的17％～19％，若城市規(guī)模小于10萬人，則沒有出現聚集效應[2]。從2000年到2013年這14年間，我國地級以上城市數量增加了28個，其中100萬人口以上的城市數量增加了43個，而100萬人口以下的城市數量卻比期初減少了15個，這一現象的出現是由于這一時期中小城市合并和國家優(yōu)先發(fā)展大中城市的政策方針導致的。

三、我國城市化過程中出現的問題及原因

（一）統(tǒng)計口徑問題導致城市化率偏高，半城市化現象普遍。目前普遍采用的城市化統(tǒng)計口徑是城市人口占總人口的比重，其中的城市人口還包括在城市居住6個月以上的人口。此外，撤縣建市也導致了大量農村人口被市民化，這都造成了我國城市化率虛高。而事實上，大量人口進入城市，但并不能真正享受到城市居民的待遇。中央農村工作領導小組副組長陳錫文曾指出，目前我國統(tǒng)計的城市化率偏高，他認為，目前統(tǒng)計的6億城市人口中有2億人口沒有享受到市民待遇[3]。這種半城市化現象的普遍存在嚴重制約著我國城市化的健康發(fā)展。

（二）城市化發(fā)展速度過快，工業(yè)化速度滯后于城市化的發(fā)展。從新中國成立至今，我國的城市化發(fā)展在大部分時間里都是城市化發(fā)展滯后于工業(yè)化發(fā)展，針對這個問題，至今爭論還是很大。有些學者認為，城市化水平滯后于工業(yè)化水平[4]，有些學者則持相反的看法，認為我國城市化水平快于工業(yè)化進程[5]，還有些學者認為，我國經濟發(fā)展與城市化水平基本保持協(xié)調一致，但是東部地區(qū)有城市化超前的現象，而西部地區(qū)城市化進程相對滯后[6]。其產生的原因在于學者們考察的變量不同，所以得出的結論也不相同。尤其是近年來，有大量的學者認為城市化發(fā)展過快，其發(fā)展速度超過了工業(yè)化發(fā)展速度。

根據國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數據顯示，2000～2014年這15年中，在第二產業(yè)增加值中，工業(yè)增加值由2000年的39931.8億元增加到228122.9億元，增長了5.7倍，而建筑業(yè)增加值由5522.3億元增加到44789.6億元，增長了8.1倍，房地產行業(yè)增加值由4149.1億元提到到38166.6億元，增長了9.2倍，兩者都明顯快于工業(yè)增長。從這些數據就可以看出，我國城市化過程中產生了嚴重的房地產泡沫，一旦泡沫破滅將會對經濟的發(fā)展產生巨大的破壞作用。

造成上述現象出現的原因是多方面的，一方面是由于中國地方政府債的急劇增加，導致地方政府有巨大的沖動發(fā)展房地產業(yè)，擴大城市規(guī)模，利用城市土地出讓金償還地方政府債務。根據國家審計局2013年的審計結果，截止到2013年我國各級政府的債務總額高達30.28萬億，其中地方政府債為17.89萬億元，而在2007年，地方政府債務總額尚不足5萬億，6年時間增加了3倍還多。另一方面是中央政府超發(fā)貨幣，導致通貨膨脹發(fā)生。2000年人民幣廣義貨幣供應量為13.46萬億，2014年則已高達122.83萬億，而房地產作為抵御通貨膨脹最好的投資工具之一，得到人們的青睞，尤其是投機的資金。另外，由于我國國內缺乏好的投資渠道，股市一直低迷，導致大量資金投向房地產行業(yè)。最后一個方面，2008年金融危機以后，東南沿海地區(qū)大量以出口為主的中小企業(yè)資金周轉困難，過高的融資成本導致紛紛破產倒閉，使得人們看到做實業(yè)非常困難，而此時房地產的價格節(jié)節(jié)攀升，導致大量閑置資金投入房地產行業(yè)，還有一些上市公司拋棄主業(yè)從事房地產開發(fā)，足見房地產行業(yè)的吸引力是多么巨大。但是與此同時，工業(yè)化滯后于城市化的發(fā)展，沒有實體經濟的支持，出現了一批以鄂爾多斯為代表的“鬼城”的出現。

（三）超特大型城市分布不均，大城市病出現。2013年我國居住人口超過400萬的14個城市中，東部地區(qū)占據8個，中部地區(qū)有3個，西部地區(qū)也是3個。而西部地區(qū)國土面積占全國總面積的71％，而超大型城市只有3個，人口在200～400萬的特大城市西部地區(qū)也只有5個，中部地區(qū)7個，東部地區(qū)則多達19個，超、特大城市呈現出明顯的不均勻分布現象。制造業(yè)對東部地區(qū)經濟的高速發(fā)展功不可沒，在制造業(yè)吸引了大批勞動力的同時，負外部效應也越來越明顯。這導致了像北京、上海、廣州和深圳這樣的超大城市聚集了大量的人口，出現了交通擁堵、用水緊張、環(huán)境污染嚴重等大城市病的出現，嚴重的影響了人們的生活質量。人口的城市化對這些地區(qū)也是一個相當大的挑戰(zhàn)，與人口數量相適應的公共服務勢必會給地方政府帶來很大的負擔，甚至會抹消一部分經濟發(fā)展成果。

（四）土地城市化速度過快，且利用效率低。近年來由于城市規(guī)模的快速擴張，耕地面積大幅度減少，從1996年的19.51億畝減少到2008年的18.26億畝，12年間減少了1.25億畝，18億畝紅線能否守住現在還是個疑問。隨著不斷加快的城市化步伐，城市用地需求的不斷增加與維持農業(yè)耕地面積的紅線之間產生了很大沖突，城市的擴張導致大量城市垃圾污染了耕地，部分耕地由于城市圈地而荒廢。耕地多屬于農民集體所有，在《土地管理法》中指出，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地進行征用和補償。而對于公共利益卻沒有一個準確的界定，對征用程序的規(guī)定也只是單方面的政府行為，因此可以簡單來說就是被征地單位只能服從于政府的征地決定。在征地補償方面，耕地所有者實際收到的補償費用遠低于市場價格，而且，對于規(guī)定中補充耕地這一條還做得還很不夠。此外，還存在著一些“以租代征”的行為。2004年我國地方政府的土地出讓金為5894億元，到了2013年全國土地出讓金已提高到3.5萬億元，從政府的土地出讓金這個數字也可以從側面反映土地城市化的發(fā)展過快現象。

目前，對于城市土地利用效率的主要評價標準是人均城市建設用地。世界上發(fā)展中國家人均城市建設用地為83.3m2，發(fā)達國家人均城市建設用地82.4m2，而我國的人均城市建設用地達到了133m2[7]，由此數據可看出，我國的城鎮(zhèn)土地利用效率遠低于世界平均水平，占用大量耕地的結果只是城市面積的過度擴張。這些現象都是近年來我國在城市化進程中普遍存在的問題，如果不加以改進，中國的城市化就是一種不可持續(xù)的城市化，將會對經濟發(fā)展產生阻礙作用的城市化。

四、對策與思考

城市化與經濟發(fā)展是相互作用的，經濟發(fā)展既是城市化的內在動力，又是城市化發(fā)展的必然產物，同時兩者在一定程度上也有相互阻礙的作用。因此，我國在城市化的進程中一定要根據當時當地的情況，因時制宜、因地制宜地確定城市化進程的重心和速度，要使我國的城市化過程與工業(yè)化程度相互協(xié)調，相互促進，這樣才能促進經濟的持續(xù)、健康及協(xié)調發(fā)展。

（一）因地制宜，因時制宜，協(xié)調發(fā)展。城市化發(fā)展較快的東、中部地區(qū)應適當轉移城市化重心，在城市化與工業(yè)化基本協(xié)調的情況下，優(yōu)先考慮人口的城市化，在《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中提出，要落實放寬戶口遷移政策，并使農業(yè)轉移人口及常住人口逐步享受到與當地戶籍人口同等的公共服務。建立一個覆蓋本地人口和外來人口的公共服務體系必然是一個龐大而艱巨的任務，因此有必要建立一個激勵機制，使這些地區(qū)的政府積極地完成這一任務。

而對于西部地區(qū)，在目前工業(yè)化水平還不高的情況下，應優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，首先實現資本的積累，再逐步完成其他方面的城市化。中央政府應適當發(fā)揮其主導作用，促進東部地區(qū)喪失比較優(yōu)勢的產業(yè)向西部地區(qū)轉移。對東部地區(qū)而言，一方面可以進行產業(yè)格局的調整和優(yōu)化，另一方面也可以減輕人口壓力，提高人口城市化水平，逐步削弱累計下來的負外部效應；對西部地區(qū)來說，則有利于促進工業(yè)化和城市化，對周邊地區(qū)的輻射效應也會明顯增強，從而帶動地區(qū)經濟的發(fā)展。

此外，中央政府應加強對各地尤其是落后地區(qū)提供基本公共服務的財政保障，重點應首先放在基本民生性服務和公共事業(yè)性服務上，尤其要盡快建立和完善一個統(tǒng)一的新型農村社會養(yǎng)老保險制度，根據地方財力完善轉移支付制度，逐步實現公共服務均等化。

（二）政府要加大力度扶持中小企業(yè)。中小企業(yè)逐漸成為了吸納社會就業(yè)的主要力量，同時更是地方財政收入的重要來源，中小企業(yè)穩(wěn)定的發(fā)展，就能給地方帶來穩(wěn)定的財政收入。就目前來看，中小企業(yè)的發(fā)展還存在著許多問題，如管理水平低、生產方式粗放等，多數的中小企業(yè)只能依靠價格優(yōu)勢。因此政府首先應幫助中小企業(yè)解決融資困難的問題，降低中小企業(yè)在各行業(yè)的準入門檻，同時在政策上給予引導和優(yōu)惠，降低中小企業(yè)的稅負，鼓勵勞動密集型和技術密集型產業(yè)的發(fā)展，這不僅能夠提高政府財政收入，也有利于形成正的循環(huán)累積效應，最終促進城市化的持續(xù)健康發(fā)展。

（三）嚴格控制土地城市化速度，提高城市化質量。近年來，隨著地方政府債務的迅速增加，土地財政成為緩解債務壓力普遍采用的辦法，地方政府在利益的驅動下，積極推動土地城市化，依靠土地取得的收入在地方財政中也占據著越來越大的比重。這種收入實際上就是對未來現金流的透支，不僅增加了政府未來的財政風險，也對耕地保有量產生了巨大的沖擊。因此，中央政府應嚴格土地審批制度，從法律上明確界定為公共利益而擴張用地的適用范圍，規(guī)避隨意擴張的行為，并將土地審批引入責任人績效考核，嚴格土地管理責任追究制度，加強土地利用年度計劃管理，實行建設用地總量控制，用制度來約束這種不計后果的發(fā)展模式。

另外要注重提高城市土地綜合利用效率，盤活城市土地存量市場。近年來，我國的城市人口密度呈現出不斷下降的趨勢，這其中的原因就是城市面積擴張的速度快于人口轉移的速度。這不僅造成了對土地資源的大量浪費，也增加了提供公共服務的成本。因此地方政府應轉變發(fā)展觀，改變一切以量化標準來衡量的評價機制，而更應該注重質的提升。

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[責任編輯劉金榮]

作者簡介：甘琲（1992-），女，河南孟州人，蘭州財經大學碩士研究生，研究方向：區(qū)域經濟學。

收稿日期：2015-10-15

中圖分類號：F061.5

文獻標識碼：A

文章編號：2095-0438（2016）2-0006-04