朱羅敬 舒宗禮 賀鑫森 樊山玉 方春妮

“以錢養(yǎng)事”機制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共體育服務(wù)供給中面臨的困境及對策研究
——以湖北省黃石市韋源口鎮(zhèn)為例

朱羅敬 舒宗禮 賀鑫森 樊山玉 方春妮

本文基于對湖北省陽新縣韋源口鎮(zhèn)的實地考察發(fā)現(xiàn)，“以錢養(yǎng)事”在韋源口鎮(zhèn)公共體育服務(wù)供給中面臨以下困境（1）“以錢養(yǎng)事”機制下的“養(yǎng)人經(jīng)費”在調(diào)動一線基層工作人員的積極性方面無太大成效；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于公共體育事業(yè)的經(jīng)費投入呈現(xiàn)片段性，無系統(tǒng)性、固定性投入；（3）失衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，致使韋源口鎮(zhèn)的公共體育服務(wù)產(chǎn)品的供給難以社會化；（4）“以錢養(yǎng)事”機制并未起到優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育機構(gòu)、提高工作效率的作用。本文提出以下建議：（1）建議在經(jīng)濟水平低下的環(huán)境中，政府應(yīng)將公共體育事業(yè)再次列入體制內(nèi)考評；（2）多渠道吸引體育專業(yè)人才為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公共體育事業(yè)做貢獻；（3）積極挖掘本地民間體育文化，培育民間社會體育組織，為實施政府購買公共服務(wù)做好前期鋪墊。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)；公共體育服務(wù)；困境；對策

1.公共服務(wù)“以錢養(yǎng)事”機制的提出

2003年11月中共湖北省總結(jié)“咸安經(jīng)驗”的基礎(chǔ)上制訂出臺了《關(guān)于推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見》［1］。該文件改變了傳統(tǒng)的農(nóng)村公共服務(wù)模式，提出了新的農(nóng)村公共服務(wù)供給模式。即“堅持市場取向，開拓創(chuàng)新的原則，遵循市場規(guī)律，引入競爭機制，辦好社會事業(yè)，變養(yǎng)人，為養(yǎng)事”。俗稱“以錢養(yǎng)事”。簡言之就是政府花錢買事，而非花錢養(yǎng)人，做多少事拿多少錢。時至今日，該機制仍然是湖北省地區(qū)主要的農(nóng)村公共服務(wù)運行機制。

2.研究方法

2.1 田野調(diào)查法：筆者于2013年－2015年暑期先后兩次實地到黃石市陽新縣韋源口鎮(zhèn)，與該鎮(zhèn)相關(guān)鎮(zhèn)領(lǐng)導、各級干部生活3周，在不干擾該鎮(zhèn)工作人員工作的前提下，跟隨該鎮(zhèn)領(lǐng)導觀察其日常生活工作，并做好相關(guān)資料收集工作（訪談錄音、黨政文件等）；

2.2 文獻資料法：查閱近3年有關(guān)以錢養(yǎng)事方面的各類文獻，整理當前有關(guān)此主題的研究成果。

3.“以錢養(yǎng)事”在韋源口鎮(zhèn)公共體育服務(wù)供給中的現(xiàn)實困境

3.1 “以錢養(yǎng)事”機制下的“養(yǎng)人經(jīng)費”在調(diào)動一線基層工作人員的積極性方面無太大成效

陽新縣級財政直拔到韋源口鎮(zhèn)資金實行“30%養(yǎng)事，70%養(yǎng)人”的原則?？此起B(yǎng)人占了絕大部分，但在經(jīng)費總額基數(shù)偏低的情況下，“養(yǎng)人”的經(jīng)費僅勉強夠生活。廣播文化體育站站長的財政工資收入為年均1.5萬元，下屬聘用的臨時人員的人均收入僅為年均6000元。就工作效的工率言，人力成本得到了控制。就工作積極性而言，對于那些最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員，更多的就是為了有一份穩(wěn)定的收入，能夠養(yǎng)家糊口。對于以錢養(yǎng)事的看法，受訪的工作人員認為，以錢養(yǎng)事就是縣財政不再養(yǎng)那么多的人了，是另外一種形式的裁員。中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)目前還是吃飯財政階段。韋源口鎮(zhèn)“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費有限，人員經(jīng)費過低，無法保障正常生活。在財政支出方面，我們發(fā)現(xiàn)，盡管韋源口鎮(zhèn)的財政收入高達8000萬元，但在財政支出方面，公共服務(wù)領(lǐng)域的支出更多的是靠上級（縣財政、省直補資金）撥款，本級財政并未額外投入資金。

3.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于公共體育事業(yè)的經(jīng)費投入呈現(xiàn)片段性，無系統(tǒng)性、固定性投入

韋源口鎮(zhèn)的公共體育事業(yè)經(jīng)費來源主要來自上級行政撥款，本級政府很少撥付款項。上級撥付資金也不是每年定項定額撥付的（具體見表1－5）。撥付資金的絕大部分主要用于體育設(shè)施建設(shè)，少部分資金根據(jù)當年實際需求，由文化體育廣播站臨時向上級申請，這一部分并非每年都能申請到。如每年的鬧元宵活動，此類經(jīng)費近5年中，只有2011年和2013年獲得上級資金支持。

表1 韋源口鎮(zhèn)2009年“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費支出表［7］

表2 韋源口鎮(zhèn)2010年“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費支出表［7］

3.3 失衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，致使韋源口鎮(zhèn)的公共體育服務(wù)產(chǎn)品的供給難以社會化

筆者在實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，為了在短期內(nèi)繁榮鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，在以經(jīng)濟建設(shè)為工作核心的指引下，近幾年韋源口鎮(zhèn)引進了幾家產(chǎn)值過億的大中型企業(yè)。我們從該鎮(zhèn)的經(jīng)濟數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)的地區(qū)總產(chǎn)值是16. 8億元，工業(yè)產(chǎn)值卻高達14.2億元，占地區(qū)總產(chǎn)值的84.5%［8］。這表明該鎮(zhèn)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中第二產(chǎn)業(yè)比重過大。而合理的第三產(chǎn)業(yè)比重是拉動公共事業(yè)社會化的經(jīng)濟條件之一。對于韋源口鎮(zhèn)，由于其地理位置并非靠近發(fā)達地區(qū)，不具備很多發(fā)達地區(qū)所具備的區(qū)位優(yōu)勢，則難以吸引到優(yōu)質(zhì)的資源。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村一級整體經(jīng)濟條件比較薄弱，加之本身的財政收入有限，必然導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)無法支付更多的資金用于公共服務(wù)建設(shè)，因此也不足以吸引社會組織去經(jīng)營那些無利可圖的公共服務(wù)項目。目前，韋源口鎮(zhèn)的公共體育事業(yè)并沒有出現(xiàn)社會組織接管現(xiàn)象，本質(zhì)上跟以錢養(yǎng)事實施前的運行狀況并未發(fā)生太大的改變。這是一種本末倒置的現(xiàn)象，即亟需政府投入的虛弱的鄉(xiāng)村公共體育服務(wù)領(lǐng)域，卻硬推向市場。而偏好追逐利潤的市場只會去淘汰利潤低下的資本項目。更為尷尬的局面是，就算將鄉(xiāng)村公共體育事業(yè)推向市場，卻發(fā)現(xiàn)沒有社會力量愿意接手該項服務(wù)。在這樣的形勢下，將背離公益事業(yè)設(shè)計的初衷。

表3 韋源口鎮(zhèn)2011年“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費支出表［7］

表4 韋源口鎮(zhèn)2012年“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費支出表［7］

表5 韋源口鎮(zhèn)2013年“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費支出表［7］

3.4 “以錢養(yǎng)事”機制并未起到優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育機構(gòu)、提高工作效率的作用

韋源口鎮(zhèn)負責公共體育事業(yè)的機構(gòu)是廣播文化體育中心，廣播電視文化體育中心主要有三項業(yè)務(wù)：有線廣播電視業(yè)務(wù)、文化推廣業(yè)務(wù)和體育活動業(yè)務(wù)。為響應(yīng)上級號召，精簡政府機構(gòu)，于是在三項業(yè)務(wù)合并為一個機構(gòu)。為了進一步提高效率，將人員也壓縮到正式工作人員2人，且無一人具有體育學科背景。三項業(yè)務(wù)中有線電視業(yè)務(wù)收入最高，每年可獲得30萬左右的收入。文化活動每年按時撥付的2萬元，是由上級專項撥付使用的經(jīng)費。對于公共體育事業(yè)這塊，除了由上級一次性投資建設(shè)了部分健身路徑后，后續(xù)再無保養(yǎng)經(jīng)費跟進。因此，體育經(jīng)費最少，并且根本無法從同一機構(gòu)內(nèi)的其他強勢業(yè)務(wù)獲得支持。收入高的項目吸引整個部門工作人員去投入工作，收入少的項目自然難以獲得關(guān)注。這最終導致強勢業(yè)務(wù)獲得更多資金支持，弱勢業(yè)務(wù)獲得資金支持越少，公共體育服務(wù)走向邊緣化。

4.農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共體育服務(wù)供給中“以錢養(yǎng)事”機制的完善

4.1 建議在經(jīng)濟水平較低時，政府應(yīng)將公共體育事業(yè)再次列入體制內(nèi)考評

將公共體育事業(yè)納入體制內(nèi)考評是一種權(quán)益之計，即以“政績”應(yīng)對領(lǐng)導的“政績偏好”，否則領(lǐng)導就缺乏對此項工作的動力。既然領(lǐng)導是以政績的考核內(nèi)容來確定工作的主次，那么在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展尚未達到發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟水平的之前，就應(yīng)該把公共體育事業(yè)等一系列公共服務(wù)事業(yè)納入政府考評體制內(nèi)?！耙藻X養(yǎng)事”機制的全面普及，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層把這些公共事業(yè)當作“包袱”甩掉，并且找到了合理理由——響應(yīng)上級號召，落實上級的“以錢養(yǎng)事”政策。因此，這一建議不是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的，而是對于政策的發(fā)布者提出的。本文呼吁應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的經(jīng)濟發(fā)展水平來適度實施“以錢養(yǎng)事”機制，而非一刀切的全面實施。

4.2 多渠道吸引體育專業(yè)人才為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公共體育事業(yè)做貢獻

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層缺乏專業(yè)體育人才是制約當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共體育事業(yè)發(fā)展的因素之一。由于沒有專業(yè)人員，該鎮(zhèn)在開展公共體育活動方面鮮有創(chuàng)新，且缺乏主動性。在吸引體育人才方面，一方面，由于當前公務(wù)員招考競爭激烈，且明確標明招收體育專業(yè)的崗位很少，如果從公務(wù)員招考這一途徑充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層體育人才，顯然杯水車薪。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的待遇不高，難吸引體育專業(yè)大學生。在調(diào)研中筆者與附近高校的社會體育專業(yè)負責人進行了探討，同時與韋源口鎮(zhèn)有關(guān)領(lǐng)導進行了溝通，認為當前比較可行的做法是，高校體育專業(yè)的社會實踐環(huán)節(jié)可以安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行。在經(jīng)費方面由高校的社會實踐專項資金支持。

4.3 積極挖掘本地民間體育文化，培育民間社會體育組織，為實施政府購買公共服務(wù)做好前期鋪墊

挖掘本地民間民俗體育文化，可以有效的激發(fā)當?shù)厝罕娮园l(fā)參與體育活動，以填補村民因迅速失地而導致的業(yè)余文化“真空”狀態(tài)，這也有利于本地村民和諧共存。韋源口鎮(zhèn)有兩大姓氏，這兩大姓氏居民占全鎮(zhèn)居民總?cè)丝诘?0%以上。最近幾年宗族祭祀活動開始從新活躍起來，體育部門應(yīng)該適度鼓勵開展基于宗族文化為基礎(chǔ)的體育民俗文化活動，并在此基礎(chǔ)上組建農(nóng)民自己的社會體育組織，為以后公共體育服務(wù)社會化打下基礎(chǔ)。

5.結(jié)束語

本文屬于個案研究，研究的局限性在于其成果不能反映整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共體育事業(yè)所面臨的全部問題?！耙藻X養(yǎng)事”機制只是現(xiàn)階段的一個政策，存在一定的時代特點，具有局限性。將來會是什么樣的運行模式，則看未來的發(fā)展所具體面臨的新問題、新情況。

［1］中共湖北省委、湖北省人民政府關(guān)于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見（2003）17號［Z］，2003.

［2］虞崇勝，徐紅林.推進政府購買公共服務(wù)是大勢所趨.人民論壇，2013－11：8.

［3］湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革報告：“以錢養(yǎng)事”實惠農(nóng)民［DB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com／politics／2009－05／25／content＿11430151.htm，2009－5－25.

［4］秦小平，王志剛，王健，胡慶山.“以錢養(yǎng)事”：農(nóng)村公共體育服務(wù)供給機制改革新思路［J］.上海體育學院學報，2012－1：32.

［5］張冰，秦小平.以錢養(yǎng)事機制在體育基本公共產(chǎn)品供給中的應(yīng)用研究［J］.山東體育學院學報，2012－10：6.

［6］賀雪峰.農(nóng)村公共服務(wù)市場化改革為什么錯了［N］.http：／／www.infzm.com／content／7511.南方周末官網(wǎng).2008－01－23.

［7］韋源口鎮(zhèn)經(jīng)濟概況［Z］.W鎮(zhèn)黨政文件，2012.

［8］http：／／www.hbhsxg.gov.cn／.黃石市新港物流工業(yè)園官網(wǎng).

10.16730 ／j.cnki.61－1019／g8.2016.10.015

2014年國家社科基金青年基金項目“新型城鎮(zhèn)化進程中我國縣域體育場館市場化配置規(guī)范與監(jiān)控研究”階段性成果（項目編號：14CTY00）；

2013年湖南省社會科學基金項目“城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型進程中鄉(xiāng)土社會體育文化發(fā)展困境及其邏輯研究——以H省W鎮(zhèn)為例”（項目編號：13YBB228）；

2013年湖北省高校人文社科重點研究基地湖北休閑體育發(fā)展研究中心開放基金項目“城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)村體育文化圖式再生產(chǎn)研究——以湖北省黃石市陽新縣韋源口鎮(zhèn)為例”（項目編號：201308）；

2013年中南林業(yè)科技大學校級基金“城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型進程中鄉(xiāng)土社會體育文化發(fā)展困境及其邏輯研究”（項目編號：2013YB07）。

朱羅敬（1979.3－），男，漢族，湖北襄陽人，碩士研究生，研究方向：體育社會問題，講師，中南林業(yè)科技大學體育學院；

舒宗禮，北京體育大學；賀鑫森，蘇州大學體育學院；

樊山玉，湖北省黃石市韋源口鎮(zhèn)政府；方春妮，湖北大學體育學院。