作者簡介：陳麗霞（1989-），女，漢族，山西平遙縣人，碩士研究生，北京工商大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，專業(yè)：財政學(xué)，研究方向：政府預(yù)算與管理。

摘要：老齡化背景下，養(yǎng)老服務(wù)逐漸成為我國地方政府購買公共服務(wù)的重要內(nèi)容，但目前仍處在部分地方政府的政策試點和探索時期。政府購買養(yǎng)老服務(wù)是在養(yǎng)老服務(wù)中引入市場競爭機制的一種制度安排，本文從養(yǎng)老服務(wù)需求的特殊性和多元化和養(yǎng)老服務(wù)供給的公益性和市場化入手，由養(yǎng)老供給矛盾主要分析探討了政府購買養(yǎng)老服務(wù)的兩種方式——補貼制和憑單制，通過其運作過程和優(yōu)劣比較分析得出了各自適用的范圍，以期推動我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)的研究進程。

關(guān)鍵詞：政府購買；養(yǎng)老服務(wù)；養(yǎng)老機構(gòu)；老年群體

2014年9月3日財政部等四部門日前下發(fā)《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，部署加快推進政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作。通知明確，到2020年，我國將基本建立比較完善的政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度。目前我國有60歲以上老年人2.02億，到2021年，這個數(shù)字將達到2.58億，老齡化水平也隨之提高到17.9%，如何實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”顯得愈發(fā)迫切。我國社會養(yǎng)老供給相當(dāng)匱乏，尚未有足夠的養(yǎng)老機構(gòu)來容納這么多老人，無法滿足老年福利保障的需求。目前只有從我國國情出發(fā)，采取與不同養(yǎng)老服務(wù)需求相匹配的政府購買養(yǎng)老服務(wù)的方式，才能把有限資源最大化利用，同時滿足老年群體的養(yǎng)老需求。

一、政府購買養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵及其服務(wù)特征

（一）政府購買養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵

政府購買養(yǎng)老服務(wù)是指政府與養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)之間簽訂的特定合同，作為契約的雙方，由政府出資，加盟非營利組織或者營利企業(yè)運作，由其負(fù)責(zé)相關(guān)事項的管理并提供服務(wù)，然后，政府對購買的相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)進行評估并對其進行付費，從而滿足老年人的精神與物質(zhì)生活需求，并保證老年群體養(yǎng)老的質(zhì)量的服務(wù)供給方式。

政府購買養(yǎng)老服務(wù)的機制即政府、養(yǎng)老機構(gòu)、社會這三方的有效結(jié)合，具體來看：政府是指政府作為購買社會養(yǎng)老服務(wù)的主要責(zé)任方，要把以前由政府直接提供的養(yǎng)老服務(wù)部分轉(zhuǎn)嫁給養(yǎng)老機構(gòu)，通過政府的財政收入向相關(guān)養(yǎng)老機構(gòu)支付費用，以滿足老年群體的社會需求；養(yǎng)老機構(gòu)為生產(chǎn)者、供給者和消費者提供各種選擇機會，用競爭的方式來提高資源的利用效率；而社會則試圖通過養(yǎng)老機構(gòu)和政府的協(xié)商與合作來減少成本，從而提髙社會養(yǎng)老服務(wù)供給的滿意度和效率。

（二）養(yǎng)老服務(wù)的特征

1、養(yǎng)老服務(wù)需求的特殊性和多元化。首先，養(yǎng)老服務(wù)需求具有特殊性。老年人群具有經(jīng)濟上的低收入性，生活上的貧困性，政治上的低影響力和心里上的高度敏感性等特點，老年人是被排斥在主流社會之外的邊緣性群體。因為他們的特殊性，在養(yǎng)老需求上紛繁復(fù)雜，亟需政府通過購買服務(wù)的方式，滿足他們的異質(zhì)性養(yǎng)老需求。

其次，養(yǎng)老服務(wù)需求具有多元化。老年人作為典型的弱勢群體，他們在性別、身體情況、家庭情況、子女?dāng)?shù)量、生活習(xí)慣等存在差異，養(yǎng)老服務(wù)需求已經(jīng)呈現(xiàn)日益“多元化、多層次”的特點。只有健全養(yǎng)老服務(wù)體系，提供更為豐富的社會服務(wù)，才能更好地滿足老年人的養(yǎng)老需求。

2、養(yǎng)老服務(wù)供給的公益性和市場化。現(xiàn)代西方公共產(chǎn)品理論根據(jù)是否具有非競爭性和非排他性特征，可將全部的社會產(chǎn)品分為私人產(chǎn)品、純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品三類。作為扶持老年群體的養(yǎng)老服務(wù)，老年群體對公共服務(wù)的需求和利用并不會減少其他老年群體的相應(yīng)需求和利用，并且，由于各種市場主體的共同參與和弱勢群體個人承擔(dān)部分費用的模式使這種服務(wù)的排他性更為明顯，因此，筆者認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)歸類為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這使其實現(xiàn)供給主體多元化成為可能，該項服務(wù)的供給也同時具有公益性和市場性。

首先，養(yǎng)老服務(wù)的供給具有公益性。養(yǎng)老服務(wù)作為我國的一項基本民生服務(wù)，要承擔(dān)著惠之于民的責(zé)任，并體現(xiàn)著我國對老年人群的精神關(guān)愛，對我國的社會穩(wěn)定和國家的長治久安起著無可替代的作用，所以養(yǎng)老服務(wù)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，基于政府具有資金政策優(yōu)勢、整合社會資源的能力以及廣泛的社會代表性，需要政府作為養(yǎng)老服務(wù)的天然提供者，該項服務(wù)的供給也需要國家政府的參與，具有一定的公益性。

其次，養(yǎng)老服務(wù)的供給具有一定的市場性。養(yǎng)老服務(wù)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有一定的私人產(chǎn)品的特征，如果其供給單純由政府來提供的話，必然會導(dǎo)致消費過度，不能實現(xiàn)社會資源的有效利用，而且我國的養(yǎng)老供給模式需要養(yǎng)老群體承擔(dān)一部分費用，所以其運作需要政府、養(yǎng)老機構(gòu)和老年消費者的共同參與才能維持一個高效的運行狀態(tài)。在這種三方合作的供給模式下，養(yǎng)老服務(wù)的供給必然會帶有一定的市場性。

基于我國的養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀，政府由于財政能力的限制，和資金運用的效率的不足，同時，作為一項準(zhǔn)公共產(chǎn)品，企業(yè)參與其中獲得的盈利效率必然受限，這就導(dǎo)致了企業(yè)對其供給的參與度不會過高。所以，在公益性和市場性的雙重交叉影響下，我國的養(yǎng)老服務(wù)很難被完全覆蓋，也產(chǎn)生了一定的空白區(qū)域，使得其具有了一定的有限性。

綜上，基于我國養(yǎng)老需求多元化和政府供給有限性的矛盾下，亟需借助社會組織的力量，運用政府購買服務(wù)的方式解決我國養(yǎng)老服務(wù)所面臨的問題。首先，政府購買養(yǎng)老服務(wù)有更大的靈活性，可以更直接有效地回應(yīng)老年群體的異質(zhì)化需求?！糂P（〗其次，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)作為個體與社會的中介組織，可以在公共服務(wù)供給的過程中形成老年群體與社會的互動關(guān)系，從而增加社會資本，滿足老年群體需求。因此，通過政府購買養(yǎng)老服務(wù)，讓養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)成為我國政府養(yǎng)老服務(wù)的重要承接對象是必然選擇。

二、政府購買養(yǎng)老服務(wù)的方式及適用性

（一）政府購買養(yǎng)老服務(wù)的方式

現(xiàn)行機制下，政府購買養(yǎng)老服務(wù)作為一項準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府在三方協(xié)作中必然要承擔(dān)更多的責(zé)任。政府承擔(dān)責(zé)任的實踐方式一般都采取的是向合作方發(fā)放補貼的方式進行，而按照補貼的對象來劃分的話，我們可以將其分為補貼供給者（即補貼制）和補貼消費者（即憑單制）兩種方式。本文主要研究這兩種方式。

1、一是補貼制，即給生產(chǎn)者（養(yǎng)老服務(wù)供給者）的補貼。政府通過向養(yǎng)老服務(wù)供給者給予補貼來增強其提供公共服務(wù)供給的能力。政府通過直接撥款、物資資助、政策優(yōu)惠等形式將資金下?lián)芙o承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)職能的企事業(yè)單位、民辦機構(gòu)和社會組織，由他們根據(jù)自身職能、專業(yè)及人員特色，提供相應(yīng)的公共服務(wù)。其運行方式如下圖所示：

2、二是憑單制，即給老年消費者的補貼。憑單制是政府圍繞特定物品或服務(wù)向特定老年群體實施的補貼，政府通常向服務(wù)對象發(fā)放食品券、消費券、養(yǎng)老券、交易券等多種憑單方式，來實現(xiàn)公共服務(wù)的委托授權(quán)。其運行方式如下圖所示：

（二）政府購買養(yǎng)老服務(wù)方式的優(yōu)劣比較分析

補貼制和憑單制作為我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)的兩種方式，補貼制發(fā)展過程比較長，而憑單制較短，他們在服務(wù)老年群體養(yǎng)老需求上各有優(yōu)劣，本文通過調(diào)研，主要從費用、養(yǎng)老機構(gòu)、政府監(jiān)管、社會滿意度等幾個方面進行對比分析，以期找出兩種方式的適用范圍，提高政府購買效率和民眾滿意度。

1、補貼制政府購買養(yǎng)老服務(wù)方式。優(yōu)點：（1）在政府成本控制方面，政府作為購買養(yǎng)老服務(wù)的提供方，無論按照何種定額支付費用，政府都能夠有效地控制每個單位的服務(wù)費用。（2）在扶持社會組織發(fā)展方面，補貼制購買路徑是補供方（養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)），因為給予了養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)很大的資金使用決策權(quán)利，所以對于他們有比較大的激勵作用。缺點：（1）在養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量上，政府按照總額給養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)劃撥資金，他們?yōu)榱双@取更多的利潤，有可能為了節(jié)約成本而減少服務(wù)的數(shù)量，最終降低服務(wù)的質(zhì)量。（2）在政治監(jiān)管上，政府選定的幾個特定的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提供服務(wù)，為政府尋租和腐敗提供了可能。（3）在養(yǎng)老服務(wù)滿意度品質(zhì)上，政府資助養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)限制老年人對服務(wù)生產(chǎn)方的選擇。

2、憑單制政府購買養(yǎng)老服務(wù)方式。優(yōu)點：（1）在養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量上，“憑單制”并非只存在老年人的選擇，也可增加政府也就是購買方的選擇環(huán)節(jié)。政府可以對服務(wù)組織的兩次選擇，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和老年人都擁有選擇權(quán)，從而有利于服務(wù)效率和質(zhì)量的提高。（2）在養(yǎng)老服務(wù)滿意度上，購買路徑是補需方，有利于老年人需要的滿足、意愿的表達，有利于服務(wù)質(zhì)量的提高，服務(wù)效果受到老年人的消費愿和能力的影響比較大。缺點：（1）消費方的道德風(fēng)險也容易發(fā)生，比如將服務(wù)券變現(xiàn)，影響了政策目標(biāo)的實現(xiàn)。（2）在積極性上，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的壓力將比較大，要面臨政府和老年人的雙重選擇，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)參與服務(wù)提供的積極性會降低。（3）在成本控制上，政府的監(jiān)督管理成本也非常高，程序復(fù)雜。憑單制的設(shè)計也比較困難，何種服務(wù)效果應(yīng)該獲得獎勵或報銷要根據(jù)政策需要不斷調(diào)整。

（三）政府購買養(yǎng)老服務(wù)方式的適用性分析

在政府購買養(yǎng)老服務(wù)中，由于政府購買養(yǎng)老服務(wù)的特點、政策目標(biāo)、具體的社會環(huán)境和政策環(huán)境都會對具體方式的選擇產(chǎn)生影響。因此，基于上述補貼制和憑單制的優(yōu)劣對比分析，筆者認(rèn)為可以從政府購買養(yǎng)老服務(wù)的制度環(huán)境、養(yǎng)老機構(gòu)資質(zhì)、購買服務(wù)對象、購買服務(wù)項目等四個方面考察政府購買養(yǎng)老服務(wù)方式是否具有合理性和匹配性。

1、在市場發(fā)展保障老年人的制度環(huán)境上。在養(yǎng)老服務(wù)市場沒有充分發(fā)育的情況下，應(yīng)該采用補貼制政府購買養(yǎng)老服務(wù)方式。因為在老年人的養(yǎng)老服務(wù)市場沒有發(fā)育成熟，養(yǎng)老機構(gòu)力量薄弱、政府職能沒有轉(zhuǎn)變的情況下，補貼養(yǎng)老機構(gòu)也能達成增加服務(wù)供給的數(shù)量，提高供給效率的目標(biāo)。相反，在養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)育成熟的情況下，可采用憑單制政府購買養(yǎng)老服務(wù)方式。老年人可以根據(jù)自己的需求“用腳投票”，選擇合適的養(yǎng)老機構(gòu)，促進市場的有效競爭，減輕政府的監(jiān)管壓力。

2、在扶持老年人的養(yǎng)老機構(gòu)資質(zhì)上。當(dāng)前我國扶持老年群體的養(yǎng)老機構(gòu)千差萬別，在質(zhì)量上也是參差不齊。對于服務(wù)生產(chǎn)績效優(yōu)良的養(yǎng)老機構(gòu)，向其進行服務(wù)購買的時候，為了簡化購買程序，可采用補貼制的購買方式。而對于市場發(fā)育不完善的養(yǎng)老機構(gòu)，可采用憑單制政府購買方式，通過市場競爭促進養(yǎng)老機構(gòu)的優(yōu)勝劣汰。

3、在政府購買養(yǎng)老服務(wù)的對象上。首先，從老年群體同質(zhì)化和異質(zhì)化需求區(qū)分，對于需求規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)化的養(yǎng)老服務(wù)采用補貼制政府購買方式，對于滿足老年群體個性化需求的養(yǎng)老服務(wù)更加適宜采用憑單制政府購買方式，這樣不僅可以充分顧及老年群體的意愿，給予他們選擇養(yǎng)老機構(gòu)的權(quán)利，而且方便他們享受服務(wù)。其次，從供需導(dǎo)向性上區(qū)分，補需方更能體現(xiàn)老年群體的需求，補供方更能體現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)的需求。供給導(dǎo)向型的服務(wù)和補貼制相匹配，而需求導(dǎo)向型的服務(wù)和憑單制相匹配。

4、在政府購買養(yǎng)老服務(wù)的項目上。對于滿足老年群體基本生活保障的基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)老機構(gòu)，需要政府通過補貼制方式，給予稅收、政策優(yōu)惠，鼓勵社會力量參與到服務(wù)老年群體的項目上來，增加養(yǎng)老服務(wù)的提供數(shù)量。而對于滿足老年群體一般普通生活消費品的支出可以使用憑單制政府購買方式，如醫(yī)藥購買，這樣一方面能夠促進企業(yè)競爭，提高企業(yè)效率，另一方面賦予老年群體選擇權(quán)利。（作者單位：北京工商大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）