作者簡介：楊群群（1990-），女，漢族，山東煙臺人，碩士研究生，青島大學商學院，研究方向：政府采購管理。

摘要：政府購買社會組織服務的項目化管理是我國近十年來出現(xiàn)的一種新的政府購買服務的方式，項目化管理因其在培育社會組織、推進政府職能轉(zhuǎn)移、提高公共服務質(zhì)量和效率等方面表現(xiàn)出的優(yōu)勢得到了學者們的廣泛關注并在各地展開了豐富的實踐。本文就當前國內(nèi)外對項目化管理方面的研究做出相關論述。

關鍵詞：項目化管理；政府購買

一、關于政府購買社會組織服務項目化管理的背景

改革開放以后，市場經(jīng)濟逐漸在我國經(jīng)濟生活中占主導地位，我國的公共服務方式也在跟隨著改革開放的深入逐步改革。政府以項目的形式向社會組織購買社會服務因其在培育社會組織、推進政府職能轉(zhuǎn)移、提高公共服務質(zhì)量和效率等方面表現(xiàn)出的優(yōu)勢得到了學者們的廣泛關注并在各地展開了豐富的實踐。

所謂“政府購買社會服務的項目化管理”，它是一種社會服務體制和機制，政府通過項目將資金供應和服務提供連接起來。作為一種公共服務提供的新方式，項目化也成為一種政府作為資助機構與社會組織建立的制度化的聯(lián)系方式[1].

二、政府購買社會組織服務項目化管理的研究綜述

（一）國外研究現(xiàn)狀

國外對“政府以項目化的形式購買社會服務”的研究主要以公共服務合同外包的形式體現(xiàn)，針對“公共服務合同外包”的定義，不同的學者有不同的理解。OECD認為公共服務合同外包改變了以往從政府內(nèi)部提供公共服務的方式，改為從政府外部去購買服務和產(chǎn)品。外包促進了服務提供商之間的競爭，在完全依靠市場無法提供服務的前提下，政府模仿市場隊公共服務實現(xiàn)供給和管理的過程。楊.趣爾.切亦認為，外包改變了政府直接供給的角色和身份，引入了具有市場經(jīng)濟特質(zhì)的承包商來實現(xiàn)公共服務的供給。由此可以將公共服務的實質(zhì)理解為政府不再壟斷公共服務的供給，并將公共服務拆分成生產(chǎn)和管理兩個環(huán)節(jié)，在生產(chǎn)的環(huán)節(jié)引入社會組織，而政府依然主導管理環(huán)節(jié)，以此提高公共服務的質(zhì)量和供給效率。

就國外的研究現(xiàn)狀而言，針對政府外包學者們將關注焦點主要集中在以下三個方面：購買什么？如何管理外包過程？合同外包的效果如何？

首先，在政府應該購買何種服務方面，消極者認為幾乎所有的公共服務都不可以外包，這種極端觀點以麥瑟爾為代表，消極著認為外包意味著政府的失職。而大多數(shù)學者不支持這種觀點。波士頓提出應該通過看該公共服務是否是政府的核心職能來確定是否合適外包。奧列弗.哈特則提出應該從公共服務的特征來判斷公共服務是否適合外包，認為服務質(zhì)量度量容易的公共服務較適合外包以便于管理和評估。薩瓦斯則認為，應從經(jīng)濟的角度來審視某種公共服務到底應由誰來生產(chǎn)，即取決于分離與否的成本核算。

確定了服務外包的項目后，政府將面對如何管理外包過程的問題。布朗和波特斯克將外包分為：可行性評估、執(zhí)行合同、監(jiān)督與評估承包者績效三個環(huán)節(jié)執(zhí)行合同環(huán)節(jié)為管理過程的重點，又分為競標、評估承包商、合同執(zhí)行三步。凱風將合同外包過程分為四步：議程設立、政策制定、政策執(zhí)行與政策評估[2]。庫珀則將合同管理過程分為整合、運作與分離三個環(huán)節(jié)，而合同的運作又包括合同談判、合同起草與聯(lián)盟的管理[3]。

在過去幾十年里，合同外包在以美國、英國為代表的國家公共服務領域的使用呈現(xiàn)逐步上升趨勢，但學者們對合同外包的效果懷有不同的看法，主要有三大派別：支持派、反對派和中間派。以薩瓦斯為代表的支持派認為，應從市場競爭的角度審視合同外包，認為合同外包能夠最大程度的提高效率、節(jié)省資金、改善服務質(zhì)量、增強責任心。以波士頓為代表的反對派認為，合同外包能夠帶來一些列問題，包括政府的腐敗和失職、壟斷、管理失控等。這將損害政府的合法性與社會公正。以霍奇為代表的中間派則認為，應對外包持謹慎的態(tài)度，堅持將市場競爭和政府管理相結合。

由此可見，不論在經(jīng)驗研究還是理論研究層面，支持和反對政府公共服務合同外包的結論都有，而且雙方所持的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和理論依據(jù)都很充分，所以可以預見，在公共服務合同外包的利益不確定的情況下有關這種政社合作提供公共服務方式的討論仍將繼續(xù)，但是雖然人們對合同外包持不同觀點，合同外包都將成為世界各國實現(xiàn)政府改革的重要舉措的工具。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

在研究和實踐政府購買社會服務項目制之前，在中國有兩種“項目制”不論是在實踐還是理論研究層面都已十分豐富完備，能夠給政府購買社會服務的項目制提供參考和借鑒。第一個“項目制”是國家在分稅制改革后實行的中央財政以項目的形式向下級政府和基層社會分配資金，實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付的國家治理體制，即所謂的“項目治國”。渠敬東在《項目制：一種新的國家治理體系》中對“項目治國”的項目制產(chǎn)生的原因及其作用進行了詳細的論述，并對項目制所能引起的對基層的危害進行了分析。第二個“項目制”便是社會組織對承接的項目的項目化管理機制，實施高效的項目管理已經(jīng)成為我國社會組織提高自身競爭力、適應環(huán)境變化的重要途徑，羅金蘭在《我國非營利組織與項目管理》中詳細論述了項目化管理對社會組織生存和發(fā)展的重要意義。

項目化管理政府購買服務中的“項目”是政府和社會組織圍繞如何更好的提供公共服務而展開的，廣義上講是一種社會服務項目。陳為雷在《社會服務項目制的構建及效應分析》中對社會服務項目進行了界定，他認為社會服務項目是政府作為自助者，社會組織作為承接者，實現(xiàn)隊公共服務的供給。由此政府應將自己的不部分職能轉(zhuǎn)移給社會組織，社會組織也應利用這部分職能高效質(zhì)優(yōu)的實現(xiàn)公共服務的提供。

在項目化管理過程方面，國內(nèi)學者普遍從四個環(huán)節(jié)進行研究：可行性研究、合同訂立、合同執(zhí)行、合同評估和反饋。許蕓將項目管理的過程分為四步：明確需求、制定規(guī)劃；公開招標、簽訂合同；項目實施、監(jiān)督管理；評估服務、后續(xù)跟進[4]。溫俊萍也此流程分為四步：選擇擬購買的服務并進行可行性研究；公開招標、選擇服務提供機構并簽訂合同；履行合同、實施監(jiān)督管理；評估服務績效、采取相應的激勵懲罰措施[5]?！糂P（〗此外，公益創(chuàng)投作為政府購買服務的項目化運作的一種方式，其運作流程也是政府項目化購買服務流程研究的一部分，王勁穎在《公益招投標和公益創(chuàng)投實踐的差異性分析》中梳理了公益招投標和公益創(chuàng)投的流程，公益招投標包括立項、招標、投標、評審、審批、簽訂合同、項目實施六個環(huán)節(jié)。公益創(chuàng)投包括項目征集、項目評審、報請審批、簽訂合同、項目實施五個環(huán)節(jié)[6]。

三、結論

放眼于中國國情，可以看到公共服務需求與落后供給之間產(chǎn)生了巨大的矛盾，所以轉(zhuǎn)變政府職能、提高公共服務的供給質(zhì)量和效率的訴求越來越強烈。政府購買社會組織服務的項目化運作方式以其特有的優(yōu)勢得到了學術界和實踐領域的廣泛關注。但是目前，中國對政府購買社會服務的項目化管理方面的研究還比較欠缺，并非是此問題不值得深究，由于中國政府購買社會服務的歷史還不長，項目化管理作為政府購買服務機制的一種運作形式也是近幾年才開始推行，項目管理所具有的優(yōu)勢在其他領域早已得到了驗證，所以對政府購買社會服務的項目化管理的研究必將得到政府和學者的更廣泛關注。（作者單位：青島大學商學院）

參考文獻：

[1]陳為雷.社會服務項目制的建構及效應分析[D].南開大學，2013。

[2]王雁紅.公共服務合同外包：一個研究綜述[J].天府新論，2012

[3]菲利普.庫珀.合同制治理—公共管理者面臨的挑戰(zhàn)與機遇[M].復旦大學出版社，2007

[4]許蕓.從政府包辦到政府購買.中國社會福利服務供給的新路徑[J].南京社會科學，2009

[5]溫俊萍.政府購買公共就業(yè)服務機制研究[J].中國行政管理，2010