◎周興文

社區(qū)律師制度的實踐：困境與出路
——以杭州為例

◎周興文

為了應對社會管理壓力，提升公民的法律素養(yǎng)，建設法治中國，社區(qū)律師制度作為一種行政管理創(chuàng)新的方式在全國各地廣泛開展。社區(qū)律師制度是政府履行行政給付行為的一種社會福利，具有豐富的法律價值。本文通過對杭州市社區(qū)律師服務模式的調查與分析，探討我國社區(qū)律師制度在實踐中的困境，并對健全社區(qū)律師制度提出若干對策建議。

社區(qū)律師制度 法律價值 規(guī)制 杭州

一 社區(qū)律師制度的背景、性質及價值

（一）社區(qū)律師制度的背景

隨著我國城市化進程的不斷加快，城市社區(qū)將發(fā)揮越來越重要的作用。同時，越來越多的基層矛盾發(fā)生在城市社區(qū)之中，城市社區(qū)漸漸成為基層矛盾發(fā)生的策源地和第一現(xiàn)場。因此，社區(qū)治理的難度和復雜度也進一步加大。將一些矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)，引導公眾運用法律知識和法律方式解決紛爭，是法治社會和法治國家建設中亟待解決的一個問題［1］。建設“法治中國”必須從基層開始，抓好源頭，下功夫建設法治社區(qū)。社區(qū)作為最基本的社會單元，在法治建設中將起到司法行政機關無法替代的作用。社區(qū)是法律服務最大的需要者，也是法律資源的“洼地”，因此，必須推進法律資源和服務直接下沉到社區(qū)［2］?！皩⒚芑庠诨鶎印笔谴髣菟?。由開展社區(qū)法律服務、律師進社區(qū)、送法下基層演化而成的社區(qū)律師制度，就是在這一大背景下產(chǎn)生的。

我國政府購買公共法律服務，開展城市社區(qū)法律服務，最早是從2002年司法部等9個部門聯(lián)合開展的科教、文體、法律、衛(wèi)生“四進社區(qū)”活動開始的［3］。這個活動的開展，標志著我國城市社區(qū)律師制度的形成。隨后，各地根據(jù)不同情況，律師進社區(qū)、送法下基層以不同的形式展開，并逐漸推向全國各地。

（二）社區(qū)律師制度的性質

社區(qū)律師制度是在政府購買公共服務的大背景下產(chǎn)生的配套制度。政府購買公共服務的根源，是政府履行行政給付的國家義務。國家義務的履行，以保障公民人權和公平正義的實現(xiàn)為出發(fā)點。人權是每個人自己也不能放棄的，且基于公共福祉的內在制約性。國家對于國民負有一定程度的人權保障義務［4］。公平正義是現(xiàn)代法治社會永恒的主題，是所有社會事務或社會存在的終極價值取向。為人民服務是現(xiàn)代政府存在的最高目的，政府的所有行政職能都必須緊緊圍繞這一根本目的來運轉。這是最重要和最根本的正義，也是所有行政正義的本源［5］。人權與公平正義是國家義務的兩大價值目標，社區(qū)律師制度同樣基于這兩大價值目標。

杭州市首次出現(xiàn)的政府購買法律服務的規(guī)范性文件，是《杭州市人民政府關于政府購買社會組織服務的指導意見》（杭政函〔2010〕256號）。該意見首次明確提出向社會法律服務機構購買法律服務［6］。經(jīng)過兩年的實踐，杭州市政府在2012年的采購目錄中，明確把法律服務列為購買服務的內容之一。法律服務，是指法律專業(yè)人士或相關機構以其法律知識和技能為法人或自然人維護其合法權益、提高經(jīng)濟效益、排除不法侵害、防范法律風險而提供的專業(yè)活動［7］。總之，社區(qū)的律師服務，是政府購買服務的一種方式。而社區(qū)律師制度的性質，就是由政府出資購買、常駐社區(qū)為社區(qū)居民提供法律服務，包括相關配套制度的一系列規(guī)定、規(guī)范。

（三）社區(qū)律師制度的價值

隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會轉型步伐逐漸加快，社會基層矛盾大量出現(xiàn)。進入21世紀后，我國出現(xiàn)的社會轉型問題與西方發(fā)達國家有許多相似之處。大勢所趨，我國要實現(xiàn)從“管理型政府”到“服務型政府”的轉變。服務型政府應當是為全社會提供公共產(chǎn)品和服務的政府，真正關注普通百姓的利益、需求和愿望，真正關心社會的弱勢群體，真正維護人民群眾的合法權益，使人民安居樂業(yè)、生活幸福、有尊嚴感［8］。

開展社區(qū)法律服務、送法下基層、建立社區(qū)律師制度，目的是集中社會的優(yōu)秀法律資源進入社區(qū)，傳播法律公平正義的福音。社區(qū)律師常駐社區(qū)，社區(qū)居民可以方便、快捷地向社區(qū)律師尋求法律幫助，節(jié)省了社區(qū)居民的時間和金錢。社區(qū)律師制度的設計結合了社區(qū)服務的優(yōu)勢，作為傳統(tǒng)法律援助服務的補充，能夠將社會上的法律資源加以鏈接整合，以社會政策與合同外包的方式進行調節(jié)，滿足廣大群眾的需要?！奥蓭熯M社區(qū)”開展社區(qū)法律服務，不僅直接服務于廣大社區(qū)居民，而且也服務于社區(qū)居民委員會。居民委員會作為最基層的群眾自治組織，其自身建設的狀況關系到社區(qū)的和諧穩(wěn)定和居民的幸福安康。律師進駐居民委員會，對于居民委員會的自身建設是很有幫助的。

二 杭州社區(qū)律師制度的結構與運行現(xiàn)狀

近年來，全國各地紛紛開展“律師進社區(qū)”法律服務活動。各地根據(jù)不同情況，開展社區(qū)法律服務的機制或模式各有特色。早在2002年，按照司法部《關于加強大中城市社區(qū)法律服務進社區(qū)工作的意見》和北京市司法局《關于進一步加強法律服務進社區(qū)工作的意見》的精神，北京市司法局率先開展社區(qū)律師活動［9］。這是我國社區(qū)律師制度的開端。隨后，上海、杭州、武漢、桂林以及廣東等地區(qū)，也紛紛形成各有特色的關于社區(qū)律師的制度或規(guī)范，服務于廣大的社區(qū)居民。

各地律師服務社區(qū)的具體操作模式不同，即便是同一城市的不同城區(qū)，實施的服務標準也會有差異。本文以實際調查的杭州市社區(qū)律師的模式為例，分析、探討我國社區(qū)律師制度的得失和當前存在的問題。

（一）基本結構

杭州市從2010年開始探索建立社區(qū)律師制度，經(jīng)過近五年的發(fā)展，已初具規(guī)模。2010年杭州市政府《關于開展“律師進社區(qū)”工作的實施意見》的出臺，標志著社區(qū)律師制度在政府的推動和規(guī)范下正式啟動。

杭州社區(qū)律師制度的基本結構，是政府通過與律師事務所簽訂行政合同，購買公共法律服務；社區(qū)居民到簽約服務商即律師事務所派遣的常駐律師那里消費服務。這兩個方面，構建起“政府—律師事務所—社區(qū)居民”的“三元主體”框架（見圖1）。

圖1 杭州社區(qū)律師服務“三元主體”框架

政府與服務提供者——律師事務所簽訂的是為了第三人利益的行政合同。杭州市政府將提供法律服務的“生產(chǎn)過程”外包給律師事務所，實現(xiàn)了從“服務生產(chǎn)者”向“服務購買者”的角色變換。政府作為行政合同的主體，負責制定政策方針、購買服務方案和評估監(jiān)管；律師事務所即服務提供者，通過與政府簽訂行政合同，負責提供社區(qū)法律服務的生產(chǎn)、相關政策的具體執(zhí)行，成為社區(qū)公共法律服務的提供者；社區(qū)居民則是直接的法律服務消費者。政府通過購買服務，簽訂行政合同，有利于確定服務的購買者與提供者的權利和義務。通過簽訂協(xié)議，提供公共法律服務的工作由政府向律師事務所轉移，社會福利的供給模式發(fā)生轉換，形成了政府主導、專業(yè)方參與、社區(qū)居民享受優(yōu)質便捷的法律服務的社會服務供給模式。

（二）服務結構

在政府購買社區(qū)法律服務的過程中，有關政府機關、律師事務所、社區(qū)居委會及社區(qū)居民、市律師協(xié)會等多方參與，形成“三元主體”的服務結構。以杭州市西湖區(qū)為例，區(qū)政府為廣大社區(qū)居民提供社區(qū)法律服務，體現(xiàn)了政府的主導與幫扶作用；區(qū)司法局、各街道（鎮(zhèn)）具體負責合作的服務提供商即律師事務所的選配、締結協(xié)議、監(jiān)督檢查和補貼發(fā)放，并組織協(xié)調社區(qū)居委會配合社區(qū)律師的工作，承擔社區(qū)律師服務中的具體事務；常駐社區(qū)的律師為享受服務的居民提供具體的服務內容和服務項目。具體模式見圖2。

圖2 杭州社區(qū)律師服務體系

（三）運行流程

杭州市人民政府從2012年開始，將“法律服務”列入政府采購目錄。在政府規(guī)范性文件《杭州市政府購買律師進社區(qū)（村）法律服務暫行辦法》中，規(guī)定了為社區(qū)居民在提供法律咨詢、獲得法律援助、開展法制宣傳、協(xié)助人民調解、參與社區(qū)建設、協(xié)助社區(qū)矯正以及其他服務項目七個方面進行政府購買。市律師協(xié)會在進行充分的項目論證的基礎上，向市司法局上報項目建議書，市司法局初步審核后向財政部門上報建議計劃。經(jīng)市財政預算審核確定后，下達相關撥款計劃并實施。在項目實施中，需進行律師事務所和律師的選拔。筆者在實際調查時了解到，在這種模式的運行中，杭州市和西湖區(qū)司法局對如何選擇社區(qū)法律服務的提供者即律師事務所，未做明確規(guī)定。在《杭州市政府購買律師進社區(qū)（村）法律服務暫行辦法》中，對于選擇律師事務所只有原則上的規(guī)定，即“市律師協(xié)會根據(jù)轄區(qū)對應、統(tǒng)一推薦、雙向選擇、適當調劑的原則，統(tǒng)一調度安排律師事務所與社區(qū)（村）結對。結對的律師事務所與社區(qū)（村）簽訂統(tǒng)一的服務協(xié)議書”。對于社區(qū)律師的選派要求和條件的規(guī)定，也比較簡單，具備律師執(zhí)業(yè)條件即可。對于如何保障優(yōu)質法律服務資源進駐社區(qū)，筆者認為是一個值得重視的問題。

三 社區(qū)律師制度運行中存在的主要問題

（一）缺失行政契約規(guī)制

社區(qū)法律服務是由政府出資購買的公共法律服務，社區(qū)律師是由政府財政補貼支持的。這種服務合約，是由服務的購買者政府與服務的提供者律師事務所在簽訂協(xié)議的基礎上產(chǎn)生的。這種協(xié)議，在我國臺灣的行政法上被稱為行政契約，在大陸地區(qū)被稱為行政合同，是一種法律行為。周佑勇教授對它的定義是：“行政主體為了達到行政管理目的，與其他行政機關或公民、法人和其他組織之間，經(jīng)雙方意思表達一致所達成的設立、變更或者終止某種權利義務關系的協(xié)議。”［10］筆者認為，這個定義還是比較確切的。以杭州市為例，區(qū)司法局等相關部門通過合同與律師事務所建立公私合作伙伴關系，雙方簽訂一個有益于第三人的行政合同。該行政合同的法律主體是政府與律師事務所，受益的第三人是社區(qū)居民。由此可見，社區(qū)法律服務的開展和具體實施，只有在行政合同的規(guī)范和約束下才能實現(xiàn)，它是實現(xiàn)公共服務目標和任務的前提條件。

在《杭州市“律師進社區(qū)（村）”工作服務協(xié)議書》中，只有短短8個條款，對于雙方當事人權利義務的規(guī)定過于簡單與抽象，這不利于政府行政決策，也不利于履行政府職能。具體而言，一方面，該協(xié)議只規(guī)定了甲方即服務提供者律師事務所服務的對象、時間、內容等，對于服務的限制、質量沒有相關的規(guī)定和要求。另一方面，該協(xié)議還缺少針對乙方即服務購買者社區(qū)居委會等相關組織或部門的約束性規(guī)定。此外，對于政府的政策如不到位或因財政撥款得不到保證而不能及時結算的情況，未規(guī)定違約責任。對于社區(qū)律師違法失職造成社區(qū)居民受到損害的賠償責任，以及政府監(jiān)管失責造成損害的賠償責任等，也都沒有做出規(guī)定。同時，該協(xié)議也沒有約定糾紛解決機制，缺少必要且有效的救濟途徑。

（二）缺乏專門的立法

目前，社區(qū)律師制度是在各地的辦法、條例、指導意見、實施方案等規(guī)范性文件的基礎上運作的，缺乏必要的法律、法規(guī)加以規(guī)制。政府出資購買社區(qū)律師服務，屬于政府采購的一種。目前雖然有《政府采購法》對其進行規(guī)制，但是還缺少必要的操作規(guī)范，因此有必要對其進行專門的立法。《政府采購法》僅僅解決了律師進社區(qū)中“進”的程序與條件，但沒有規(guī)制其監(jiān)管等問題。如果沒有形成明確的關于管理主體的法律規(guī)范，律師就無法充分發(fā)揮其作用，從而無法形成維護群眾利益的保護機制。包括采購主體、采購方式、采購流程、監(jiān)督考核等具體內容，在各地出臺的關于律師進社區(qū)的相關規(guī)范性文件中均不是十分明確。在實踐中，缺乏統(tǒng)一、公開、透明的標準和要求，或因購買的程序過于簡單、購買的過程透明度不高，致使聘請的法律人士的專業(yè)能力、服務水平參差不齊，有的甚至無法勝任提供法律服務的職責，難以真正實現(xiàn)政府購買公共法律服務的初衷和效果［11］。

總之，在我國現(xiàn)行的法律框架中，社區(qū)律師制度尚處于“無法可依”的狀態(tài)。在這種情況下，規(guī)范社區(qū)律師制度更多地依賴中央政策和地方規(guī)范性文件。這給社區(qū)律師制度的發(fā)展和完善帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

（三）政府的投入不足

律師進社區(qū)，為社區(qū)居民提供法律服務，律師事務所及其派遣的律師承擔了較多的社會職責。如果財政資源保障不充分，將會直接影響社區(qū)律師服務的有效性。

筆者了解到，杭州市目前社區(qū)律師財政補貼的標準是，主城區(qū)駐社區(qū)的律師補貼，按照每社區(qū)每年8000元的標準發(fā)放，全年共計近480萬元［12］。一名社區(qū)律師服務于一個社區(qū)，一年的補貼收入是8000元（不包括其所在街道或社區(qū)可能的獎勵或補貼），每月的收入不到700元。因政府的投入不足，社區(qū)律師領取的補貼僅僅為車費和誤餐補貼。部分社區(qū)處于偏遠郊區(qū)，交通成本較高，有限的補貼連基本的車費也未必能彌補［13］。如果要維持社區(qū)律師制度，有必要落實專項經(jīng)費，提高社區(qū)律師的待遇，以穩(wěn)定社區(qū)律師隊伍。筆者認為，對于社區(qū)律師每年補貼8000元這種“一刀切”的做法，既不科學，也不合理。首先，有的社區(qū)規(guī)模較大，有幾萬人，有的社區(qū)規(guī)模較小，只有幾千人，對于律師服務的需求以及律師的工作量顯然是不一樣的，因而“一刀切”的補貼標準是不合理的。其次，經(jīng)費補貼標準沒有與服務質量和數(shù)量掛鉤，而只是與時間掛鉤，也過于簡單化。對社區(qū)法律服務的投入不足，以及法律服務資源供給與社區(qū)居民的需求之間不相匹配，將直接影響社區(qū)法律服務的質量，部分律師也不會熱心于服務社區(qū)。

（四）律師資源配置不合理

通過調查了解到，杭州市的社區(qū)律師資源配置不合理，服務制度存在一些漏洞，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。第一，社區(qū)律師的結構不合理。在社區(qū)常駐律師中，大部分是年輕律師。選派年輕律師到基層，是考慮到年輕律師有闖勁，精力旺盛，富有激情，同時可以讓他們在基層得到鍛煉。但是社區(qū)的情況比較復雜，事務十分煩瑣，剛剛入行的年輕律師，往往辦案經(jīng)驗不足，分析問題、解決問題的能力不夠，面對社區(qū)大量的法律問題和法律咨詢，會感到很吃力。因此，社區(qū)居民對年輕律師不放心，容易產(chǎn)生不信任感。第二，社區(qū)律師人員的配置不合理。根據(jù)杭州市有關規(guī)定，每個社區(qū)只派駐一名律師，沒有考慮到社區(qū)的規(guī)模、人數(shù)、治安狀況及糾紛復雜程度不同，而是“一刀切”地采取一名社區(qū)派駐一名律師的硬性配置。在一些較大的社區(qū)，一名律師往往不能滿足社區(qū)需求。社區(qū)律師除了到社區(qū)值班，還忙于自身業(yè)務，在時間和精力上一個人無法滿足大社區(qū)的需求。而大社區(qū)人數(shù)多，矛盾糾紛也較多，一名社區(qū)律師往往心有余而力不足。這樣會導致大社區(qū)的服務面窄，服務的總量不足。而人數(shù)的短板，使得服務質量也無法提升。

四 對完善社區(qū)律師制度的思考

（一）合理規(guī)制運行流程

政府購買社區(qū)律師服務，應以提高社區(qū)法律服務質量、解決社區(qū)居民矛盾糾紛、促進社區(qū)和諧發(fā)展為出發(fā)點和最終目的。因此，政府有必要對制度運行流程進行全面梳理和合理規(guī)制。根據(jù)對杭州社區(qū)律師制度運行機制的剖析，筆者對涉及的行政行為進行了羅列區(qū)分（見表1）。

表1 杭州社區(qū)律師制度涉及的行政行為

由表1可知，社區(qū)律師制度的運行，是一個分階段、多過程、“三元主體”共同參與的“合作行政”組合［14］。合作行政的興起，意味著行政合同、行政指導、行政協(xié)調等行政行為大量出現(xiàn)［15］。這在社區(qū)律師制度中得到較為完整的體現(xiàn)，主要以行政合同、行政給付、行政指導、行政調查為載體。如果再將開展律師進社區(qū)活動之前的規(guī)劃、決策等行政行為包括其中，就為現(xiàn)代行政法描繪出了一幅嚴整的藍圖。正如日本學者鹽野宏所指出的那樣：“在現(xiàn)實行政中，還存在裁量基準、行政指導、行政計劃、行政調查等各種行政和制度。沒有關于這些行政和制度的分析，就不能論及現(xiàn)代的行政現(xiàn)象。”［16］但是在現(xiàn)行法律制度框架內，難以找到合法規(guī)制非強制性行政行為的有效途徑。對社區(qū)律師制度中所蘊含的行政行為進行思考，筆者認為非強制性行政行為是政府規(guī)制的重點。

前文指出，對于服務提供者的監(jiān)管是目前規(guī)制方面的一大漏洞。行政機關需要樹立契約管理思維，用契約精神規(guī)制社區(qū)律師的服務協(xié)議。在行政契約中，對雙方當事人的權利義務做出明確約定，在一定程度上能夠有效地防止以后在契約執(zhí)行上的紛爭。退一步說，即使發(fā)生紛爭，也能比較容易地判斷是非曲直［17］。筆者認為，一定要用契約式思維和方法健全社區(qū)律師制度。

（二）建立社區(qū)律師準入和監(jiān)管制度

面對服務質量參差不齊的服務提供者，遴選優(yōu)質的律師事務所和律師，是保障社區(qū)法律服務質量的關鍵環(huán)節(jié)。如何擇優(yōu)？擇優(yōu)的標準是什么？從調查中了解到，按照現(xiàn)行的行政規(guī)范，律師事務所和社區(qū)律師的遴選程序與結果的公正合理難以評判。因此，筆者認為應采取公開透明的程序進行招標，防止暗箱操作。

筆者了解到，杭州市政府對于律師進社區(qū)并沒有公開招標，而是采用單一來源采購、邀請招標等。例如，《杭州市“律師進社區(qū)”工作管理辦法（試行）》第二十二條規(guī)定，“律師事務所與社區(qū)結對，堅持轄區(qū)對應、統(tǒng)一推薦、雙向選擇、適當調劑的原則”，“區(qū)屬所原則上與本區(qū)域內社區(qū)結對，具體由市律協(xié)各區(qū)聯(lián)絡處統(tǒng)一調配”。以上規(guī)定，未見到公開招標的影子。這兩種方式均具有特殊性，只能在有限范圍內選擇，不利于社區(qū)居民獲得優(yōu)質的律師服務。社區(qū)法律服務的提供者都是律師事務所，天然地存在競爭。實行公開招標，有利于開展真正意義上的市場競爭，使社區(qū)居民能獲得最優(yōu)質的法律服務，并且能體現(xiàn)法治政府的公開、公正、公平。筆者認為，對于律師事務所的選擇和社區(qū)律師的遴選，應以公開招標為主；對于法律資源相對不足的街道（鎮(zhèn)），可以采用其他采購方式。

（三）出臺配套的法律規(guī)范

在時代的大背景和國家的大環(huán)境下，有必要總結各地律師進社區(qū)的經(jīng)驗與教訓，開展相關的立法活動，出臺配套法律法規(guī)，使社區(qū)律師制度規(guī)范化、制度化、法治化，使社區(qū)律師制度真正“有法可依”。

目前，各地都是依靠本地的政策或規(guī)范性文件開展社區(qū)法律服務活動的，缺乏法律基礎的問題越來越突出。為了從源頭上規(guī)制社區(qū)律師制度，迫切需要進行相關的立法。筆者建議，可以出臺《社區(qū)律師服務法》，明確將社區(qū)律師服務納入國家的法制軌道，加以明確化、規(guī)范化。當然，這是一個宏觀的遠景，目前還缺乏現(xiàn)實性。但是在條件較好的地方，可以出臺配套的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，取代原來的政策和規(guī)范性文件。規(guī)制社區(qū)律師制度的法律位階越高，就越能突出其重要性。以杭州為例，可以出臺關于社區(qū)律師制度的地方政府規(guī)章，取代原來發(fā)布的規(guī)范性文件；細化社區(qū)律師制度的運行模式，確定政府購買社區(qū)律師服務的采購主體、采購方式、采購流程、購買內容、監(jiān)督考核等具體內容?？傊?，要努力將整個社區(qū)律師制度納入法治化的框架內。

（四）加大政府財政投入

通過調查發(fā)現(xiàn)，政府的投入相對不足，已經(jīng)造成社區(qū)律師服務質量不佳的問題。以杭州市為例，每人每年8000元的補貼，對于一個社區(qū)律師來說是太低了。財政補貼過少，不利于提高社區(qū)律師的積極性。根據(jù)2014年杭州市律師協(xié)會的調查統(tǒng)計，杭州市律師一年的平均收入大約是45萬元［18］。相比而言，目前社區(qū)律師的財政補貼，無法吸引廣大律師，長此以往，會造成社區(qū)律師資源的流失。

筆者認為，應根據(jù)社區(qū)的規(guī)模和社區(qū)律師的工作量，量體裁衣地投入財政資源。一是要增加投入總量，吸引廣大律師尤其是年輕律師加入，為社區(qū)律師帶來新鮮“血液”。二是應根據(jù)社區(qū)的規(guī)模和服務人數(shù)的不同發(fā)放財政補貼。可以在原來補貼數(shù)額的基礎上，適度增加。如果是超大社區(qū)，可以采取每月2000元的標準進行補貼。三是要加大監(jiān)督考核力度。應在標準補貼的基礎上加入績效補貼，以行政獎勵的方式發(fā)放。根據(jù)每年的考核評比結果，對于考核優(yōu)秀的律師事務所或社區(qū)律師，可以發(fā)放6個月的財政補貼作為獎勵，以提高社區(qū)律師的工作積極性。四是要鼓勵街道、社區(qū)進行補貼獎勵。對于社區(qū)律師的財政撥款，市、區(qū)兩級財政各承擔50%。應鼓勵街道、社區(qū)在市、區(qū)兩級財政的補貼之外，再適當增加補貼，或年終進行考核獎勵，以激勵社區(qū)律師更加樂于奉獻自己的才智。加大政府對推行社區(qū)律師制度的投入，可以直接有效地保障社區(qū)律師制度的穩(wěn)定性與長效性。

（五）合理配置社區(qū)律師資源

為了解決社區(qū)律師資源配置不盡合理的問題，應充分發(fā)揮律師協(xié)會和司法局的溝通協(xié)調作用和監(jiān)管作用。律師協(xié)會作為律師的行業(yè)自律性組織，可以通過推薦和考核的方式，在社區(qū)律師的遴選中發(fā)揮重要的補充作用。通過推薦，將年富力強而又具有豐富執(zhí)業(yè)經(jīng)驗的律師推薦給社區(qū)。在年度考核中，應將工作表現(xiàn)和績效作為對律師事務所及律師考核的一項重要指標，以間接改善社區(qū)律師人員結構不合理的現(xiàn)狀。司法局應通過合理引導，將經(jīng)驗豐富、服務優(yōu)秀的律師吸引到社區(qū)律師隊伍中。每年度應組織專題培訓，對社區(qū)服務中常遇到的法律問題進行集中討論，通過大家的力量，尋找最佳解決方案［19］，提高社區(qū)律師應對咨詢和處理問題的能力。社區(qū)律師的常駐人數(shù)不應“一刀切”，而應根據(jù)社區(qū)居民的法律服務需求及社區(qū)的治安條件、規(guī)模狀況做綜合考慮。律師協(xié)會和司法局首先要進行摸底調查，召開聽證會或座談會，聽取不同社區(qū)的要求。應根據(jù)各地的律師資源，因地制宜，對社區(qū)律師進行合理配置。原則上，一個社區(qū)至少要有一名律師；對于規(guī)模大或法律服務需求大的社區(qū)，可以放寬限制?？傊康氖菨M足不同社區(qū)群眾的法律需求。

在建設法治中國的今天，律師將成為社區(qū)法治化建設的主力軍。通過有效的途徑和方式，在良好制度的運行下，律師將自己的聰明才智貢獻給社區(qū)居民，是新時期社會管理的一大創(chuàng)新。本文主要以行政法的視角考察社區(qū)律師制度，對核心問題的解決方案，也是在行政法的構架之內思考形成的。當然，僅僅依靠法律是不夠的，還需要政策的支持和公共管理服務水平的提高。作為一項社會福利制度，只有政府、社區(qū)律師與居民三方面積極配合，互相協(xié)調，才能使這項制度健康發(fā)展，發(fā)揮越來越大的積極作用。

注釋

［1］朱寧：《杭州市政府購買公共法律服務研究》，廈門大學碩士學位論文，2014，第32頁。

［2］章再彬：《推進城市社區(qū)治理法治化的對策建議》，《中共南昌市委黨校學報》2014年第6期。

［3］陳佳寧：《我國城市社區(qū)法律服務問題研究——以遼寧省鐵嶺市匯工園社區(qū)為研究對象》，吉林大學碩士學位論文，2011，第11頁。

［4］楊建順：《比較行政法——給付行政的法原理及實證性研究》，中國人民大學出版社，2009，第53頁。

［5］柳硯濤：《行政給付研究》，山東人民出版社，2006，第45頁。

［6］《杭州市人民政府關于政府購買社會組織服務的指導意見》（杭政函〔2010〕256號）確定的購買法律服務內容為：向社會法律服務機構購買法律服務，委托其向居民宣傳法律知識，提供法律援助，參與人民調解、社區(qū)矯正和安置幫教工作，參與基層民主管理，實現(xiàn)社會長治久安。

［7］浙江省杭州市司法局課題組：《政府購買公共法律服務的理論與實踐——以杭州市為例》，《中國司法》2014年第12期。

［8］章文潔：《行政法視野下的居家養(yǎng)老服務券制度》，浙江工商大學碩士學位論文，2013，第5頁。

［9］《北京市舉行律師法律服務進社區(qū)簽約儀式》，《中國司法》2002年第12期。

［10］周佑勇：《行政法原論》（第二版），中國方正出版社，2005，第324頁。

［11］陳佳：《政府購買公共法律服務研究以杭州市“律師進社區(qū)”為例》，中國社會科學院碩士學位論文，2012，第33頁。

［12］孫云等：《杭州市城鄉(xiāng)法律服務統(tǒng)籌發(fā)展的調查與思考——關于深化“律師進社區(qū)（村）”的調研報告》，杭州人大網(wǎng)站，2015年8月6日，http：／／www.hzrd.gov.cn／rdgz／dcyj／201303／t20130326_373756.html。

［13］杭州民盟調研處：《關于建立“律師進社區(qū)”長效活動機制的建議》，杭州民盟網(wǎng)，2015年8月16日，http：／／www.hzmm.org.cn／canzhengyizheng／tianyian／042QB62012.html。

［14］江必新、邵長茂：《社會治理新模式與行政法的新形態(tài)》，《法學研究》2010年第6期。

［15］徐繼敏：《國家治理體系現(xiàn)代化與行政法的回應》，《法學論壇》2014年第2期。

［16］〔日〕鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社，1999，第4頁。

［17］余凌云：《行政契約論》（第二版），中國人民大學出版社，2006，第48頁。

［18］陳洋根：《杭州律師今年平均收入將超45萬元》，《今日早報》2014年11月25日。

［19］王曉華：《發(fā)揮律師正能量 助力政府依法行政》，《中國律師》2015年第4期。

（責任編輯 王立嘉）

作者周興文，浙江工商大學法學院碩士研究生（郵政編碼 310018）。