◎周魯耀

杭州市旅游安全保障與監(jiān)管責(zé)任體系研究*

◎周魯耀

杭州市“大旅游”格局已經(jīng)初步形成，但在旅游安全監(jiān)管對象、主體與手段方面，仍受困于“小旅游”安全監(jiān)管格局。近年來，杭州市在探索旅游安全保障與監(jiān)管責(zé)任體系建設(shè)方面開展了一些行之有效的探索，但“大旅游”“小安全”的格局仍沒有完全打破。下一階段，應(yīng)從監(jiān)管理念、監(jiān)管機制、監(jiān)管責(zé)任、監(jiān)管手段、公眾安全意識、監(jiān)管能力以及社會監(jiān)管等方面，進一步完善杭州市旅游安全監(jiān)管責(zé)任體系。

旅游安全 監(jiān)管機制 責(zé)任體系 杭州

對于旅游產(chǎn)業(yè)而言，安全是前提和基礎(chǔ)；對于旅游產(chǎn)品而言，安全是游客旅游體驗和旅游感知的重要組成部分；對于旅游者權(quán)利保障而言，安全是一項旅游者的基本權(quán)利，是旅游權(quán)的基本元素。保障旅游安全不僅是旅游企業(yè)進行旅游產(chǎn)品開發(fā)、設(shè)計與經(jīng)營的先決條件，而且是政府開展旅游規(guī)劃、實施旅游管理的核心任務(wù)。所以，安全是旅游的“第一要素”，是旅游業(yè)發(fā)展的生命線。旅游安全問題不僅直接影響旅游目的地旅游業(yè)的健康發(fā)展，影響旅游目的地的吸引力，而且對整個區(qū)域社會經(jīng)濟的發(fā)展都會帶來影響。

作為世界著名的旅游目的地城市，杭州擁有西湖、運河等大量世界級旅游資源，而且很早就實現(xiàn)了從“旅游城市”向“城市旅游”的轉(zhuǎn)變，旅游資源與城市風(fēng)貌融合無間，旅游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為杭州市經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱。杭州市在積極推動旅游管理體制創(chuàng)新方面也始終走在全國前列，無論是旅游綜合管委會模式的建立和完善，還是《杭州市旅游條例》中相應(yīng)條款的設(shè)置和修訂，都始終保持“領(lǐng)先一步”的先發(fā)優(yōu)勢。極高的旅游知名度、集中的旅游資源和旅游客流、豐富的旅游資源、先行的政府治理體制，在讓杭州旅游享受制度和資源“紅利”的同時，也讓旅游安全保障工作得到了更多的關(guān)注。

一 “大旅游”格局下“小安全”監(jiān)管體系分析

（一）旅游安全監(jiān)管的雙重責(zé)任體系

旅游本身具有全要素、大產(chǎn)業(yè)、廣交叉、跨時空的特點，與之相適應(yīng)，旅游安全涉及旅游過程中的各個環(huán)節(jié)與各個方面。隨著全民旅游、全域旅游時代的加速到來，廣義的“旅游安全”實際上已經(jīng)涉及社會生產(chǎn)生活的各個領(lǐng)域。相對于一般安全管理工作而言，旅游安全既具有一般特性，更有其獨特的產(chǎn)業(yè)特征：旅游安全是一種全過程、全要素的動態(tài)安全保障，其本質(zhì)是對“人”的安全保障，而且安全本身也構(gòu)成了旅游產(chǎn)品不可或缺的組成部分。如圖1所示，在旅游安全領(lǐng)域同時存在兩套責(zé)任體系：一套是以旅游企業(yè)為原點的旅游安全生產(chǎn)責(zé)任體系；另一套是以旅游者人身財產(chǎn)安全保障為核心、以政府為主導(dǎo)推動的旅游公共安全責(zé)任體系。

圖1 旅游安全生產(chǎn)責(zé)任體系與旅游公共安全責(zé)任體系的關(guān)系

旅游目的地政府、旅游主管部門、安全主管部門、旅游企業(yè)主管部門等政府部門，以及旅游經(jīng)營企業(yè)和旅游者本身，都在旅游安全責(zé)任體系中承擔(dān)著雙重功能和角色：其一是保障旅游企業(yè)的安全生產(chǎn)，這一過程中旅游企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，相關(guān)主管部門和職能部門、社會公眾等承擔(dān)對旅游企業(yè)安全生產(chǎn)經(jīng)營活動的監(jiān)督管理職能；其二是旅游者人身財產(chǎn)安全的保障和救濟，這一過程中地方政府往往發(fā)揮著主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各職能部門及旅游企業(yè)共同開展相應(yīng)工作。旅游安全生產(chǎn)責(zé)任體系與旅游公共安全責(zé)任體系的運行機制和問責(zé)模式都存在差異，利用好兩套安全監(jiān)管機制、落實好兩套監(jiān)管責(zé)任體系，是提升旅游安全水平、構(gòu)建旅游安全責(zé)任體系的關(guān)鍵。兩套責(zé)任體系之間同樣也存在磨合與沖突，如果不能很好地協(xié)調(diào)化解，也可能在一定程度上導(dǎo)致旅游安全監(jiān)管責(zé)任體系中責(zé)任主體不清晰、責(zé)任邊界模糊、歸責(zé)原則難把握等系列難題。

旅游安全是旅游企業(yè)安全生產(chǎn)的重要內(nèi)容，同時又構(gòu)成了公共安全的重要組成部分。對旅游安全的日常監(jiān)管，主要是按照安全生產(chǎn)責(zé)任體系展開的，但旅游生產(chǎn)的對象是為游客提供旅游服務(wù)，涉及大量游客的生命財產(chǎn)安全，具有廣泛的社會影響。當(dāng)旅游安全事件發(fā)生后，政府應(yīng)對和善后處理通常又會按照公共安全責(zé)任體系進行。旅游安全生產(chǎn)責(zé)任體系與旅游公共安全責(zé)任體系同時存在，在一定程度上造成了旅游安全責(zé)任體系中主體責(zé)任、主管責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任之間容易產(chǎn)生交叉重疊或空白領(lǐng)域，對責(zé)任邊界、歸責(zé)原則的適用亦存在模糊之處。

（二）“大旅游”格局對傳統(tǒng)旅游安全責(zé)任體系的沖擊

隨著旅游業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)和社會資源的融合不斷加快，多元化業(yè)態(tài)創(chuàng)新日益顯著，旅游業(yè)已成為一個具有高度關(guān)聯(lián)性、開放性和包容性的跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、跨部門的綜合性產(chǎn)業(yè)。正如習(xí)近平總書記指出的，“旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)”，“旅游要為提高人民生活水平的質(zhì)量提供重要推動力”。

改革開放以來，國家對旅游業(yè)的綜合定位也在不斷調(diào)整。尤其是在2000年之后，提升旅游相關(guān)者利益、提升旅游公共服務(wù)水平成為新一輪旅游體制改革的核心目標(biāo)。該趨勢是在新公共管理運動在世界范圍內(nèi)興起、公民權(quán)利和政府責(zé)任成為行政體制改革中心任務(wù)的背景之下產(chǎn)生的，對公民的旅游權(quán)利以及政府提供和保障旅游公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的責(zé)任進行了重新界定，國務(wù)院于2009年底出臺《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，把旅游業(yè)定位為國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以此為標(biāo)志開始達到一個新的高峰。旅游安全在國內(nèi)特別是2000年以后逐漸成為社會關(guān)注的熱點領(lǐng)域與政府旅游管理的核心區(qū)塊。2013年《旅游法》頒行實施，對旅游安全做了專門一章的詳細(xì)規(guī)定，明確了旅游安全的政府監(jiān)管責(zé)任，凸顯了對旅游安全的高度重視。

“大旅游”格局的逐步形成、“全民旅游”的蔚然興起、《旅游法》的頒行實施以及國家治理體系和治理模式的深刻轉(zhuǎn)變，形成了當(dāng)前推動旅游安全工作上臺階、提層次的有利形勢。但在旅游安全的監(jiān)管領(lǐng)域，仍然存在四個“不相符”：旅游安全部門監(jiān)管體制與“大旅游”的格局不相符、單一的旅游行政監(jiān)管機制與政府治理模式轉(zhuǎn)型要求不相符、旅游者安全意識水平與“全民旅游”時代不相符以及現(xiàn)有旅游監(jiān)管技術(shù)能力與新興旅游業(yè)態(tài)的迅速發(fā)展不相符。這四個方面，是從旅游業(yè)健康持續(xù)發(fā)展以及更好地保護旅游者安全旅游權(quán)利出發(fā)對旅游安全監(jiān)管工作提出的更高要求，既為創(chuàng)建新型旅游安全監(jiān)管機制、構(gòu)建旅游監(jiān)管責(zé)任體系提供了契機，也對現(xiàn)有旅游監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型升級帶來了挑戰(zhàn)。

二 杭州市旅游安全保障與監(jiān)管責(zé)任體系建設(shè)的經(jīng)驗做法

中共杭州市委、市政府始終高度重視旅游安全，在打造旅游安全協(xié)同監(jiān)管平臺、加強旅游安全保障制度建設(shè)、推動市（區(qū)）旅游安全監(jiān)管工作機制創(chuàng)新、強化旅游安全技能培訓(xùn)和風(fēng)險排查等方面開展了大量卓有成效的工作，為確?！捌桨猜糜巍眲?chuàng)建工作順利實現(xiàn)，有效防范重大旅游安全事故發(fā)生，為杭州市旅游事業(yè)快速發(fā)展提供了穩(wěn)固的基礎(chǔ)和保障。

（一）部門協(xié)調(diào)合作方面，創(chuàng)新旅游安全聯(lián)合執(zhí)法體制

旅游安全工作不是旅游局一家之事，也不是旅游安全部門一個部門的職責(zé)。管好旅游安全，必須各個部門、各個處室統(tǒng)一行動起來，真正做到旅游安全管理的全員參與。作為國內(nèi)外重要的旅游目的地城市，杭州市將旅游安全監(jiān)管與旅游目的地綜合治理工作充分結(jié)合起來，化旅游安全“部門監(jiān)管”“行業(yè)監(jiān)管”為“整體監(jiān)管”“綜合監(jiān)管”。一方面，通過把旅游安全工作與旅游委員會其他各項檢查工作結(jié)合起來，成立由委員會領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的專項檢查組，協(xié)調(diào)各個業(yè)務(wù)處室開展旅游安全綜合檢查工作；另一方面，積極協(xié)調(diào)質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、公安等各個職能部門開展聯(lián)合檢查工作，實現(xiàn)旅游安全問題的及時發(fā)現(xiàn)與現(xiàn)場處理。

從2007年開始，杭州市政府出臺了《關(guān)于加強杭州旅游目的地環(huán)境秩序管理的實施意見》，提出要加強市區(qū)聯(lián)動，建立條塊結(jié)合的旅游環(huán)境管理模式，加大旅游目的地聯(lián)合執(zhí)法力度。在每年黃金周等旅游旺季，市旅游委員會均組織相關(guān)部門開展集中專項整治。2009年9月杭州市政府批轉(zhuǎn)了《關(guān)于加強杭州旅游目的地管理的實施意見》，正式啟動變臨時性聯(lián)合整治方式為常態(tài)性的聯(lián)合執(zhí)法治理機制，并抽調(diào)市旅游委員會、公安局、工商局、交通局、城管執(zhí)法局、質(zhì)監(jiān)局、衛(wèi)生局、文廣新局、民族宗教局、物價局、公安交警局共11家職能部門，組成常設(shè)化的市旅游目的地聯(lián)合執(zhí)法辦公室，牽頭負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全市旅游目的地環(huán)境秩序聯(lián)合執(zhí)法，督察、協(xié)調(diào)各單位對違法行為進行查處，尤其對風(fēng)景旅游區(qū)以及周邊如“野導(dǎo)”“黑車”等安全風(fēng)險較高的違法行為進行了重點整治。通過這些行動，杭州市在對市區(qū)范圍內(nèi)旅游潛在安全風(fēng)險點，尤其是“野導(dǎo)”“黑車”等安全隱患較高、查處難度較大的安全風(fēng)險點的排查治理工作中改變了旅游部門、安監(jiān)部門孤軍作戰(zhàn)的被動局面，收到了良好效果。

此外，杭州市還積極鼓勵臨安、建德等市及西湖風(fēng)景名勝區(qū)等旅游資源較集中的市、區(qū)開展旅游安全監(jiān)管工作創(chuàng)新，不斷探索旅游安全監(jiān)管工作的新機制與新手段。

（二）集中整治與專項整治相結(jié)合，扎實做好旅游安全排查工作

杭州市旅游委員會在旅游安全監(jiān)管中，始終堅持把基礎(chǔ)性、常規(guī)性的安全隱患排查與集中整治活動和專項整治活動相結(jié)合，通過專項整治與集中整治工作推進基礎(chǔ)性、常規(guī)性安全檢查，確保旅游安全檢查與風(fēng)險排查工作嚴(yán)密細(xì)致、萬無一失。近年來，杭州市旅游委員會通過“打非治違”“旅游交通”等一系列專項旅游安全整治工作，對旅游安全問題較多、安全隱患相對集中的領(lǐng)域集中力量開展了系統(tǒng)排查，并通過“計劃查與隨機查相結(jié)合、專項查與普遍查相結(jié)合、自主查與聯(lián)合查相結(jié)合”等方法確保專項治理工作的成果穩(wěn)固有效。另外，杭州市旅游委員會不斷加大季節(jié)轉(zhuǎn)換、人員變化及重大節(jié)日前的檢查督察力度，尤其對重點旅游項目、重點酒店和旅行社進行定期安全隱患大排查，將安全隱患消滅在萌芽之中。

（三）以“平安旅游”創(chuàng)建為抓手，健全旅游安全考核制度

杭州市旅游委員會以貫徹落實浙江省旅游局《關(guān)于深入開展平安旅游創(chuàng)建活動工作方案》為契機，會同交通、消防、技術(shù)監(jiān)督、衛(wèi)生等部門完善旅游安全的技術(shù)監(jiān)管，全面落實各項安全監(jiān)管責(zé)任制，并研究出臺了《旅游行業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達標(biāo)考核工作評定細(xì)則》，對景區(qū)（點）、賓館、旅行社的安全制度、安全組織機構(gòu)、安全生產(chǎn)條件、安全教育培訓(xùn)、安全檢查及事故控制六個方面進行細(xì)化，做到“安全理念人人確立、安全知識人人掌握、安全責(zé)任人人承擔(dān)、安全制度人人落實”，從而確保旅游行業(yè)安全有序發(fā)展。通過這些工作，加強了旅游企業(yè)的一線管理，推進了標(biāo)準(zhǔn)化考核進程，尤其是重點提升了A級旅游景區(qū)、星級飯店、旅行社安全管理能力，變突擊性、臨時性的安全檢查為常規(guī)性、制度化的安全檢查與考核。

（四）加強培訓(xùn)教育與安全演練，增強安全防范意識，提高應(yīng)對能力

杭州市旅游委員會高度重視對旅游安全監(jiān)管人員、旅游經(jīng)營企業(yè)以及游客“三位一體”的旅游安全知識與技能培訓(xùn)教育工作。通過召開旅游行業(yè)安全管理工作座談會、培訓(xùn)學(xué)習(xí)會等多種形式增強各級旅游主管部門的安全意識，提高其安全檢查執(zhí)法水平；嚴(yán)格督促旅游行業(yè)、旅游企業(yè)開展旅游安全知識學(xué)習(xí)和技能培訓(xùn)，建立旅游安全制度及學(xué)習(xí)臺賬，尤其對大型游樂設(shè)施、漂流等旅游安全風(fēng)險較高的經(jīng)營者專門組織安全培訓(xùn)。同時，積極開展旅游安全宣傳工作，通過編制和為游客發(fā)放旅游安全注意事項手冊、制作與播放旅游安全公益視頻及宣傳海報等方式，增強全社會的旅游安全意識。此外，杭州市旅游委員會還重視把安全知識學(xué)習(xí)與安全技能演練相結(jié)合，在實際演練中把安全知識轉(zhuǎn)化為安全管理和安全應(yīng)對能力。通過模擬游客突發(fā)疾病、酒店滅火疏散、突發(fā)地震、航班延誤、旅游車輛交通事故、食物中毒等常見旅游安全場景以及出境旅游游客遭遇搶劫、漂流應(yīng)急救援等安全事件多發(fā)環(huán)節(jié)，切實提高各級旅游部門及旅游企業(yè)應(yīng)對突發(fā)事件的能力。

（五）重視旅游安全風(fēng)險預(yù)警，強化主動防范與應(yīng)對

杭州市旅游安全監(jiān)管尤其重視對安全風(fēng)險的預(yù)警及提前預(yù)防，在積極防范、主動防范中實現(xiàn)旅游安全管理效益最大化。杭州市旅游委員會在系統(tǒng)總結(jié)既有工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極編制旅游安全總體應(yīng)急預(yù)案及針對各類突發(fā)性旅游安全事件的應(yīng)急預(yù)案，并督促和要求各類旅游企業(yè)，尤其是星級飯店、A級旅行社以及高風(fēng)險旅游項目經(jīng)營主體做好旅游安全應(yīng)急預(yù)案，做到突發(fā)性旅游安全事件發(fā)生后能夠在第一時間快速行動、正確應(yīng)對。在疫情、自然災(zāi)害等可能對旅游安全防范與監(jiān)管工作產(chǎn)生影響的因素到來之前，及時布控，提前采取各項針對性措施，盡力把損失降低到最小。

（六）拓展旅游質(zhì)監(jiān)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強社會網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督作用

杭州市在旅游安全監(jiān)管中充分重視和發(fā)揮質(zhì)監(jiān)網(wǎng)絡(luò)的抓手作用，通過對質(zhì)監(jiān)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)實行全程跟蹤管理，建立健全例會制度、聯(lián)絡(luò)員制度、考評制度、臺賬制度等方式構(gòu)建全方位旅游質(zhì)監(jiān)網(wǎng)絡(luò)，督促質(zhì)監(jiān)網(wǎng)絡(luò)成員單位特別是賓館飯店、景點景區(qū)自覺加強旅游安全工作。同時，通過印發(fā)旅游服務(wù)監(jiān)督反饋卡等方式，發(fā)揮游客的監(jiān)督作用。

通過這些工作，杭州市確保了“平安旅游”創(chuàng)建工作的順利實現(xiàn)，有效防范了重大旅游安全事故的發(fā)生，為杭州市旅游事業(yè)快速發(fā)展提供了穩(wěn)固的基礎(chǔ)和保障。對杭州市而言，旅游安全工作要上臺階、上層次，需要進一步健全和完善旅游安全監(jiān)管責(zé)任體系，進而對重點領(lǐng)域旅游安全監(jiān)管責(zé)任進行梳理和明確，并固化成為旅游安全責(zé)任認(rèn)定的操作流程。這是增強旅游安全工作意識、提高旅游安全保障工作質(zhì)量的前提，是進一步拓展和深化旅游安全體制與機制創(chuàng)新的基礎(chǔ)，也是杭州市旅游安全工作中亟須解決的重點任務(wù)。

三 杭州市旅游安全監(jiān)管工作面臨的挑戰(zhàn)

杭州市委在《全面深化重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革的決定》中提出，要使“圍繞推進國際重要的旅游休閑中心建設(shè)，形成提升城市國際化水平的體制機制”這一重大決策成為“十大舉措”之一，充分體現(xiàn)市委、市政府大力發(fā)展杭州旅游業(yè)的遠(yuǎn)見和決心。與“大旅游”格局相適應(yīng)，旅游安全的范圍明顯擴大，但其可控性大大降低。旅游安全監(jiān)管的體制仍局限于“小旅游”，旅游安全監(jiān)管的對象仍集中于旅游產(chǎn)業(yè)、旅游行業(yè)，旅游安全的主管部門仍局限于旅游主管部門，旅游安全監(jiān)管的手段仍停留于日常檢查與處罰。旅游安全監(jiān)管已成為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅靠旅游主管部門在某些重點領(lǐng)域開展檢查和處罰已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實的要求。

（一）旅游安全風(fēng)險常態(tài)化、全域化

隨著社會日益步入“大旅游”時代，旅游開始成為生活中的常態(tài)，人人都成為“旅游者”或潛在“旅游者”，大量產(chǎn)業(yè)被納入旅游產(chǎn)業(yè)鏈條之中。這種趨勢既反映了旅游業(yè)的規(guī)模在不斷擴大，影響力和整合力不斷提高，但同樣也造成了旅游業(yè)態(tài)的常態(tài)化與“游客”身份的泛化，進而導(dǎo)致對旅游安全事故界定上的困難。尤其是杭州作為世界知名的旅游目的地城市，其旅游資源分布廣泛，景區(qū)景點與城市風(fēng)貌融為一體，而外地游客數(shù)量巨大，更加劇了這一現(xiàn)象。

（二）旅游經(jīng)營者安全生產(chǎn)責(zé)任機制有待完善和細(xì)化

我國《安全生產(chǎn)法》明確規(guī)定，企業(yè)是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，對于安全事故負(fù)有主體責(zé)任?！堵糜畏ā返谄呤艞l至第八十一條對旅游經(jīng)營者旅游設(shè)施定期維護和檢測、旅游安全事故應(yīng)急預(yù)案制定、旅游安全事故時對游客的救助及報告制度進行了規(guī)定?！逗贾菔新糜螚l例》第二十五條規(guī)定：“旅游經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)建立安全管理責(zé)任制，對可能涉及旅游者人身、財產(chǎn)安全的事項，應(yīng)當(dāng)事先向旅游者做出真實的說明和明確的警示，并根據(jù)有關(guān)規(guī)定采取防止危害發(fā)生的措施?！边@亦可視為旅游經(jīng)營者對旅游安全負(fù)有主體責(zé)任。但既有法律法規(guī)對旅游企業(yè)的安全責(zé)任主要是概括性規(guī)定，配套的操作性方案及細(xì)則仍不完備。但對于如何協(xié)調(diào)不同政府部門、政府部門與經(jīng)營者及社會組織之間的旅游安全責(zé)任，也缺少具體的規(guī)定。

（三）旅游企業(yè)安全主體責(zé)任與政府安全責(zé)任容易混淆

旅游安全不但是一種生產(chǎn)責(zé)任，更是一種公共安全責(zé)任。由于旅游安全事故往往影響面廣、涉及人群多、善后處理較困難，因此無論是旅游生產(chǎn)安全風(fēng)險的事前預(yù)防，還是旅游安全事故發(fā)生后的應(yīng)對處理，各級政府及相關(guān)部門都會積極開展工作，并在其中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。政府直接參與旅游安全預(yù)防及事故應(yīng)對處理，有利于各項工作迅速開展，但不能把政府部門對旅游安全的“主管責(zé)任”與旅游經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的“主體責(zé)任”相混淆。對于政府而言，其所承擔(dān)的本應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)旅游企業(yè)開展安全防范、指揮旅游企業(yè)及相關(guān)部門及時妥善處理安全事故、協(xié)調(diào)旅游企業(yè)與消費者之間的爭議處理等工作，但作為“旅游安全生產(chǎn)責(zé)任”體系中的政府監(jiān)管責(zé)任與作為“旅游公共安全責(zé)任”體系中的政府直接責(zé)任往往難以有效區(qū)隔，經(jīng)常導(dǎo)致政府越過旅游企業(yè)成為安全責(zé)任的主體，進而把政府安全責(zé)任演化成為一種“無限責(zé)任”。

（四）旅游安全主管責(zé)任與監(jiān)管責(zé)任不清晰

旅游安全“主管責(zé)任”是旅游企業(yè)主管部門所擔(dān)負(fù)的對旅游企業(yè)安全生產(chǎn)事項審查并組織旅游企業(yè)開展安全防范及應(yīng)對處理的職責(zé)。在旅游安全領(lǐng)域，主要旅游經(jīng)營者與政府主管部門之間存在多種主管類型，旅游安全監(jiān)管工作也與之相適應(yīng)而存在多種不同的類型，分別為單一部門主管模式、多部門分別主管模式、多部門綜合主管模式以及臨時指定型的部門主管模式。這幾種不同類型的主管模式分別在旅行社、景區(qū)、賓館以及新興旅游項目等方面表現(xiàn)最為突出。旅游安全“監(jiān)管責(zé)任”則是相關(guān)部門對旅游企業(yè)是否按照安全生產(chǎn)流程和操作規(guī)范開展經(jīng)營活動進行檢查監(jiān)督并對其予以糾察整改的職責(zé)。通常而言，“主管責(zé)任”主要是對旅游企業(yè)是否具備安全生產(chǎn)資質(zhì)和條件的靜態(tài)判斷，以及對旅游企業(yè)安全防范常規(guī)性工作的指導(dǎo)監(jiān)督；而“監(jiān)管責(zé)任”則屬于專業(yè)性監(jiān)督，是對旅游企業(yè)工作流程、操作規(guī)范及技術(shù)設(shè)施設(shè)備是否符合專業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督檢查。旅游涉及多個行業(yè)和領(lǐng)域，很多涉及旅游尤其是在新興旅游業(yè)態(tài)中發(fā)生的安全事件，其主管部門和監(jiān)管部門不明確；而旅游行政主管部門與除旅行社之外的其他旅游企業(yè)之間并無直接業(yè)務(wù)主管關(guān)系，也無法作為旅游安全主管責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任。

（五）相關(guān)部門的旅游安全協(xié)力責(zé)任缺少強制性

旅游安全涉及多個領(lǐng)域、多個行業(yè)、多個地區(qū)，具有職能交叉、業(yè)務(wù)交叉的特點，旅游安全工作的開展本身需要政府各個部門及行業(yè)協(xié)會、社會力量的協(xié)調(diào)聯(lián)動。《旅游法》第七十六條明確規(guī)定：“縣級以上人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)旅游安全工作。縣級以上人民政府有關(guān)部門依照法律、法規(guī)履行旅游安全監(jiān)管職責(zé)?！睂⒙糜伟踩ぷ髀氊?zé)賦予縣級以上人民政府，在一定意義上也是為了保證旅游安全工作開展的部門協(xié)同性，但當(dāng)前由于部門間的長效安全協(xié)調(diào)機制尚未形成，協(xié)力責(zé)任的內(nèi)容、要求和實施步驟缺少具體的規(guī)定，也導(dǎo)致相關(guān)部門的旅游安全協(xié)力責(zé)任難以落實?！逗贾菔新糜螚l例》將旅游安全監(jiān)管的主體僅規(guī)定為“市、區(qū)、縣（市）旅游主管部門”，與《旅游法》的已有規(guī)定產(chǎn)生了沖突。為了更好地處理相關(guān)部門、旅游企事業(yè)單位、旅游者在旅游安全風(fēng)險防范、旅游安全隱患排查、旅游安全事件應(yīng)對中的責(zé)任與義務(wù)，現(xiàn)階段可以通過制定旅游安全應(yīng)急總體預(yù)案的形式，將相關(guān)部門的職能分工予以明確。

（六）旅游安全責(zé)任歸責(zé)與追責(zé)原則不明確

旅游安全問題涉及自然因素、生態(tài)環(huán)境、社會、技術(shù)等多方面，影響旅游安全的因素包括地質(zhì)災(zāi)害和氣象災(zāi)害等自然因素，也包括食品衛(wèi)生等衛(wèi)生因素，同時還涉及刑事犯罪和社會動亂等社會因素、自然災(zāi)害等環(huán)境生態(tài)因素，甚至涉及政治斗爭、文化沖突等政治因素。從旅游安全事故類型看，幾乎涉及《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中列舉的所有公共安全分類。由于需要對諸多因素進行綜合考量評判，因此在對旅游安全歸責(zé)原則及追責(zé)原則的把握上存在一定的困難，這在一定程度上也導(dǎo)致旅游安全責(zé)任與職權(quán)不對應(yīng)、責(zé)任履行情況與問責(zé)結(jié)果不對應(yīng)的情況。

四 進一步完善杭州旅游安全監(jiān)管責(zé)任體系的對策建議

杭州市旅游安全監(jiān)管工作面對旅游業(yè)高速發(fā)展與旅游管理體制改革所帶來的雙重壓力，需要進一步完善旅游安全監(jiān)管責(zé)任體系。具體包括以下內(nèi)容。

（一）明目擴胸，樹立“大旅游”安全監(jiān)管理念

《中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會公報》與《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》都反復(fù)強調(diào)，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從“管理”到“治理”，反映了政府在社會事務(wù)管理方面從傳統(tǒng)的單一政府“管控”向“協(xié)商”“共治”的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的旅游安全部門管理主要是基于旅游項目和旅游企業(yè)資質(zhì)審批權(quán)的監(jiān)管，在當(dāng)前政府部門簡政放權(quán)的背景下，安全監(jiān)管手段和機制都需要做出適時調(diào)整。當(dāng)前推動旅游安全監(jiān)管工作，必須順應(yīng)推進現(xiàn)代化的旅游公共事務(wù)治理體系與治理能力這一建設(shè)目標(biāo)，需要我們在思路上明目擴胸，在方法上講求創(chuàng)新，改變過去過于倚重審批、罰款等前置與追責(zé)環(huán)節(jié)來開展旅游安全監(jiān)管工作的傳統(tǒng)做法，強化旅游監(jiān)管工作的部門配合，切實提高政府旅游安全監(jiān)管能力，構(gòu)建“上下聯(lián)動、政企協(xié)同、社會參與”的多層次、立體式旅游安全監(jiān)管體系，真正使旅游安全監(jiān)管工作落到實處、收到實效。

（二）部門協(xié)同，建立旅游安全聯(lián)合監(jiān)管機制

一方面，旅游安全貫穿“吃、住、行、游、購、娛”等全部旅游要素，旅游風(fēng)險可能發(fā)生在旅游的每一個環(huán)節(jié)；另一方面，對旅游安全要素的監(jiān)管權(quán)分散在各個政府職能部門、涉旅企業(yè)以及旅游項目所在地基層政府中。旅游安全管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要政府組織的積極引導(dǎo)，也離不開當(dāng)?shù)毓舶踩芾聿块T的協(xié)助，更需要旅游企業(yè)的配合，因此需要將政府旅游安全責(zé)任在不同政府部門間進行合理配置并構(gòu)建聯(lián)合監(jiān)管機制。隨著旅游外延邊際的不斷擴大，各有關(guān)部門要對旅游安全進行聯(lián)合監(jiān)管，建立機制、加強配合、明確職責(zé)，不留監(jiān)管空白。

（三）強化制度，落實旅游企業(yè)安全責(zé)任機制

旅游安全生產(chǎn)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各個環(huán)節(jié)和細(xì)節(jié)落實到位才能確保游客的人身財產(chǎn)安全及安全感受。要確保旅游企業(yè)主要負(fù)責(zé)人及各個部門、各工作小組、操作員工都具備良好的安全生產(chǎn)意識，制定完善的安全規(guī)則及安全章程，嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定并予以落實，根據(jù)安全章程規(guī)范作業(yè)規(guī)程，依照崗位責(zé)任制劃分崗位標(biāo)準(zhǔn)，落實細(xì)節(jié)工作確保旅游安全。同時，要完善旅游企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任機制，對企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、管理者及一線員工的行為進行約束規(guī)范，全面促進旅游企業(yè)安全生產(chǎn)能力的提升。

（四）權(quán)利導(dǎo)向，更新旅游安全政府監(jiān)管手段

隨著《旅游法》的頒行實施，我國對旅游者的權(quán)利保護進入了一個新的階段，對政府的旅游安全保障責(zé)任也提出了更高的要求。傳統(tǒng)的旅游安全部門管理主要是基于旅游項目和旅游企業(yè)資質(zhì)審批權(quán)的監(jiān)管，部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動相對薄弱，對社會力量的引導(dǎo)利用存在短板。在當(dāng)前政府部門簡政放權(quán)的背景下，安全監(jiān)管手段和機制都需要做出適時調(diào)整，順應(yīng)推進現(xiàn)代化的旅游公共事務(wù)治理體系與治理能力這一建設(shè)目標(biāo)，拓展監(jiān)管思路，創(chuàng)新監(jiān)管方式，在繼續(xù)保持和強化審批、罰款等前置與追責(zé)環(huán)節(jié)開展旅游安全監(jiān)管工作的基礎(chǔ)上，充分利用現(xiàn)代科技手段和智慧旅游成果，創(chuàng)新旅游安全監(jiān)管方式，加大對旅行社組團旅游過程中的旅游交通、旅游住宿、旅游餐飲、旅游購物等重點領(lǐng)域的安全監(jiān)管力度。一方面，積極推進旅行社團隊管理系統(tǒng)的應(yīng)用，將目前的出境游、赴臺游備案制度延伸涵蓋至國內(nèi)游和入境游；另一方面，研究開發(fā)旅游安全監(jiān)管（應(yīng)急）系統(tǒng)，實現(xiàn)旅游安全預(yù)警、旅游團隊動態(tài)監(jiān)管、旅游突發(fā)事件應(yīng)急處置以及旅游安全臺賬管理的系統(tǒng)化和信息化，促進旅游企業(yè)安全主體責(zé)任的落實，減少旅游安全事故的發(fā)生。

（五）明確職責(zé)，完善政府旅游監(jiān)管責(zé)任體系

一是要強化旅游部門的監(jiān)管責(zé)任。根據(jù)“誰審批誰負(fù)責(zé)”的原則，旅游部門要加強對旅行社的安全督察，負(fù)責(zé)旅行社安全生產(chǎn)制度、措施的制定和責(zé)任的落實，與交通部門共同監(jiān)管旅行社租賃和使用旅游車輛開展旅游活動的全過程；根據(jù)“誰舉辦誰負(fù)責(zé)”的原則，旅游部門負(fù)責(zé)其主辦或承辦的各類旅游節(jié)慶、展會和旅游營銷活動的安全監(jiān)管工作，制定各類應(yīng)急預(yù)案并監(jiān)督落實；根據(jù)安全生產(chǎn)工作的具體要求，旅游部門還要督促其機關(guān)內(nèi)部和直屬單位安全管理制度的制定和落實，增強安全意識，提高防范能力。二是要加強對旅游飯店和旅游景區(qū)的安全監(jiān)管。根據(jù)《消防法》《特種設(shè)備安全法》《食品安全法》《道路交通安全法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，飯店、景區(qū)的消防設(shè)施和消防安全措施由公安消防部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，電梯、鍋爐、壓力管道、客運索道等特種設(shè)備的安全由質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，從業(yè)人員健康、食品衛(wèi)生等由衛(wèi)生防疫和食藥部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，交通工具和交通設(shè)施的安全由交通部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，地質(zhì)安全、自然災(zāi)害、環(huán)境污染等由國土、水利、港航、環(huán)保等部門負(fù)責(zé)監(jiān)管；根據(jù)“誰審批誰負(fù)責(zé)”的原則，風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、文物保護單位、濕地公園單位等類型的旅游景區(qū)則分別由建設(shè)、環(huán)保、國土、林業(yè)、文物等相關(guān)批準(zhǔn)部門負(fù)主要的安全監(jiān)管責(zé)任。同時，星級飯店和A級景區(qū)作為旅行社組織旅游團隊活動的主要場所，旅游部門要依據(jù)兩個推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)《旅游飯店星級的劃分與評定》《旅游景區(qū)質(zhì)量等級的劃分與評定》積極配合相關(guān)職能部門督察旅游安全制度落實、執(zhí)業(yè)人員持證上崗、取得證照齊全有效等相關(guān)情況，實現(xiàn)多層次、全覆蓋的安全保障。

（六）重視教育，加強旅游者安全意識教育

隨著旅游逐漸成為國民重要的生活方式，旅游者的維權(quán)意識日益增強，旅游安全問題也逐步成為社會公眾與媒體關(guān)注的熱點。但旅游者維權(quán)意識日益增強的同時，旅游中的安全防范意識仍有待增強。隨著群眾生活水平的不斷提高，旅游逐漸成為一種重要的生活方式，并被接受為一項基本的公民權(quán)利。而自助游、自駕游等個性化旅游方式和高危高風(fēng)險的探險游、運動游等旅游新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，新的旅游消費方式涉及面廣、專業(yè)性強、安全性低、掌控難度大。相比旅游業(yè)態(tài)和旅游目的地的快速擴展，對旅游者安全意識和安全技能的培訓(xùn)仍顯不足。由于安全意識淡薄、安全知識匱乏、追求低價產(chǎn)品、忽視旅游保險等，部分游客在旅游過程中不遵守相關(guān)的安全規(guī)定，對旅游活動中存在的各類風(fēng)險缺乏足夠的認(rèn)識和警惕，事故發(fā)生后，游客自身又缺乏必要的安全避險常識，這些都成為引發(fā)或擴大旅游安全事故損失的重要原因。因此，旅游安全監(jiān)管既要規(guī)范旅游企業(yè)的經(jīng)營活動，又要重視旅游者自身安全意識的增強和安全能力的提高。

（七）整合資源，強化新型旅游業(yè)態(tài)安全監(jiān)管能力

隨著我國旅游市場體系日趨成熟、產(chǎn)業(yè)規(guī)模逐步擴大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)能級不斷提升，“醫(yī)療旅游”“教育旅游”“購物旅游”“水上漂流”“分時度假”等新型旅游業(yè)態(tài)大量涌現(xiàn)，大大拓展了旅游資源，豐富了旅游產(chǎn)品，成為構(gòu)建“大旅游”產(chǎn)業(yè)的生力軍。相對于傳統(tǒng)旅游業(yè)態(tài)，新興旅游業(yè)態(tài)表現(xiàn)出更強的產(chǎn)業(yè)融合性與技術(shù)融合性，同時也伴隨著更高的安全風(fēng)險。這就對旅游安全監(jiān)管工作的綜合性、專業(yè)性、技術(shù)性以及協(xié)調(diào)聯(lián)動、快速反應(yīng)能力提出了更高的要求。旅游新業(yè)態(tài)出現(xiàn)的時間短、發(fā)展速度快、安全監(jiān)管手段單一、應(yīng)急處置經(jīng)驗不足，需要整合各方資源，構(gòu)建務(wù)實有效的監(jiān)管體系。一是針對社會資源轉(zhuǎn)化為旅游資源的項目，如工業(yè)旅游、農(nóng)業(yè)旅游、體育旅游、中醫(yī)藥旅游等，旅游部門要積極配合原先的社會資源主管部門做好旅游安全監(jiān)管工作；二是針對新出現(xiàn)的高危、高風(fēng)險旅游業(yè)態(tài)，在依法沒有部門審批的情況下，旅游部門要依照屬地管理的原則，根據(jù)《旅游法》的要求，由新業(yè)態(tài)所在地人民政府主導(dǎo)建立聯(lián)合監(jiān)管體制，對有重大安全隱患的項目要堅決關(guān)停并轉(zhuǎn)，確保旅游新業(yè)態(tài)的安全和可持續(xù)發(fā)展；三是針對自駕游、自助游等新型旅游方式，旅游部門要與交通、氣象、外事等相關(guān)部門密切配合，加強安全教育與引導(dǎo)，及時提供旅游公共安全信息，切實增強旅游者的安全防范意識，提高旅游者的安全事故應(yīng)對能力。

（八）全員參與，建立旅游安全社會監(jiān)督員制度

建立和完善旅游安全社會監(jiān)督員制度，是對旅游安全監(jiān)管制度的重要補充，是落實《旅游法》有關(guān)安全監(jiān)管制度規(guī)定的重要舉措，也是積極利用社會力量、創(chuàng)新旅游安全監(jiān)管工作機制的重要手段。當(dāng)前旅游安全監(jiān)管工作面臨專制管理人員少、管理涉及領(lǐng)域廣、安全監(jiān)管專業(yè)性強、安全隱患防范責(zé)任重等現(xiàn)實問題。旅游安全社會監(jiān)督員制度可以有效引導(dǎo)、發(fā)揮社會監(jiān)督力量的作用，真正實現(xiàn)旅游行業(yè)的無縫監(jiān)管、全面監(jiān)管、日常監(jiān)管，督促涉旅企業(yè)安全責(zé)任的落實，提升旅游安全監(jiān)管工作的社會公信力，形成行業(yè)管理與社會監(jiān)督以及常態(tài)管理與動態(tài)管理相結(jié)合、齊抓共管的局面。

（責(zé)任編輯 方晨光）

作者周魯耀，浙江大學(xué)城市學(xué)院法學(xué)院公共管理系講師、公共管理學(xué)博士（郵政編碼 310015）。