◎?qū)O勝梅

構(gòu)建老齡事業(yè)發(fā)展評價指標體系探討*
——以浙江省為例

◎?qū)O勝梅

隨著人口老齡化的加劇，老齡事業(yè)發(fā)展如何順應人口結(jié)構(gòu)變動和外部經(jīng)濟社會條件的變化，適時調(diào)整工作目標和重點，是擺在各級政府面前的重要課題。老齡事業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)，有賴于一套操作性較強的評價指標體系。本文以浙江省為例，根據(jù)“十三五”老齡事業(yè)發(fā)展的目標和重點，對老齡事業(yè)評價指標體系進行探討，構(gòu)建了評價理論模型和以這一模型為基礎的評價指標體系，并介紹其評價方法，以期為全面科學地評價浙江省老齡事業(yè)發(fā)展狀況，制定下一步發(fā)展戰(zhàn)略、目標和規(guī)劃提供決策參考。

老齡事業(yè) 評價指標 浙江

人口老齡化是21世紀的全球化挑戰(zhàn)。浙江作為東部經(jīng)濟發(fā)達省份，不僅人口老齡化進入時間早、發(fā)展速度快，而且老年人口內(nèi)部構(gòu)成呈現(xiàn)高齡化和空巢化的態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年末，按戶籍人口統(tǒng)計，浙江省60歲及以上老年人口為945.08萬人，占總?cè)丝诘?9.44%。其中，80歲及以上的高齡人口為146.66萬人，占老年人口總量的15.52%。失能、半失能老年人口為65.39萬人，占老年人口總量的6.92%［1］。據(jù)預測，浙江老年人口總數(shù)將于2048年前后達到峰值，為1709萬人，占總?cè)丝诘?3.78%，屆時每3個人中就有一個65歲及以上的老年人。面對不斷加劇的人口老齡化、高齡化和空巢化，老齡事業(yè)發(fā)展如何順應人口結(jié)構(gòu)變動，以及外部社會經(jīng)濟條件變化所帶來的新問題、新需求和新要求，適時調(diào)整工作目標和重點，已成為擺在各級政府面前的重要課題。人口老齡化不僅意味著老年人口總量的增加，以及社會養(yǎng)老和醫(yī)療保障負擔的加重，而且意味著養(yǎng)老觀念和養(yǎng)老模式的變化。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能正在不斷弱化，逐步被以社會保險和社會救助為主要內(nèi)容的現(xiàn)代社會保障體系，以及以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的社會化養(yǎng)老服務體系所取代。老年人口的供養(yǎng)體系，也由過去的以經(jīng)濟供養(yǎng)為主發(fā)展成為包括經(jīng)濟供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉等多方面的內(nèi)容。所有這些，都要求我們適時調(diào)整老齡事業(yè)的工作目標和重點，以推進老齡事業(yè)的全面健康發(fā)展。老齡事業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)，有賴于一套操作性較強的評價指標體系，通過量化的指標，對不同時期、不同區(qū)域的老齡事業(yè)發(fā)展綜合狀況和單項指標進行客觀、公正的評估，找出存在的差距和問題，提出相應的對策建議，為不斷改進并加強老齡工作提供參考依據(jù)。

一 浙江省老齡事業(yè)的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

多年來，浙江省委、省政府按照“黨政主導、社會參與、全民關懷”的老齡工作方針，注重落實管理和服務基礎，建立健全老齡工作組織和老年保障體系，加強老年維權(quán)機構(gòu)建設，提升老年文化生活質(zhì)量，積極推進老齡事業(yè)全面發(fā)展，取得了顯著成效，基本實現(xiàn)了“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學、老有所樂、老有所為”。

1.惠及全體老年人的社會養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度體系全面建立，城鄉(xiāng)老年人的基本養(yǎng)老和醫(yī)療保障需求得到初步滿足

建立與社會經(jīng)濟發(fā)展水平和人口老齡化程度相適應的社會養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系，是發(fā)展老齡事業(yè)的重要任務和優(yōu)先領域。經(jīng)過多年努力，浙江已全面建立惠及全體老年人的社會養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度體系，城鄉(xiāng)老年人口的基本養(yǎng)老和醫(yī)療保障需求得到初步滿足。截至2014年底，全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達2442.55萬人，其中440.16萬離退休人員享受養(yǎng)老金，人均養(yǎng)老金水平為2500元／月，居全國各省份第一位［2］。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)為1342萬人，其中580萬名60歲以上的老年人享受到了不低于120元／月的基礎養(yǎng)老金。全省職工基本醫(yī)療保險的參保人數(shù)為1900萬人，退休人員不僅個人不用繳納基本醫(yī)療保險費，而且對個人賬戶計入金額和個人負擔醫(yī)療費的比例也給予適當照顧。全省城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險參保人數(shù)為3251萬人，基本實現(xiàn)對所有老年人口的全覆蓋。80歲以上的高齡老人還可以享受每月不低于30元的高齡補貼，平均標準為54.53元／（人·月）［3］。

2.社會救助體系建設穩(wěn)步推進，困難老人基本能得到及時救助

早在1996年，浙江就在全國率先建立了城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度。2001年，又制定出臺了《浙江省最低生活保障辦法》，以政府規(guī)章的形式確立了最低生活保障制度的法律地位。多年來，浙江最低生活保障制度穩(wěn)步實施，基本實現(xiàn)對城鄉(xiāng)所有低保對象的應保盡保，貧困老年人的基本生活得到有效保障。為了讓城鄉(xiāng)困難群體能夠共享經(jīng)濟發(fā)展成果，浙江還根據(jù)社會經(jīng)濟的發(fā)展和物價水平的提高，建立了低保待遇的動態(tài)調(diào)整機制，并根據(jù)貧困老人、殘疾老人等不同情況建立了分類分層的救助體系。2014年，全省共救助經(jīng)濟困難老年人49.98萬人，救助總金額為12.73億元。由政府或村級集體經(jīng)濟發(fā)放養(yǎng)老補助的村（居）總數(shù)達14721個，169.41萬城鄉(xiāng)老年居民享受到了養(yǎng)老生活補貼［4］。全省農(nóng)村“五?！睂ο蠛统擎?zhèn)“三無”對象的集中供養(yǎng)率分別達到95%和99%。此外，浙江還建立了困難群體的醫(yī)療救助制度，42.86萬老年人得到醫(yī)療救助，這在一定程度上緩解了貧困老年人看病難和看不起病的問題。

3.城鄉(xiāng)老年組織逐步健全和完善，為老服務能力明顯提升

經(jīng)過多年努力，目前浙江已經(jīng)建立了比較健全和規(guī)范的城鄉(xiāng)老年組織，為老服務能力明顯提升。一是城市社區(qū)老齡工作深入推進，為老服務網(wǎng)絡基本形成。截至2014年末，全省共有3702個社區(qū)建立了老齡工作小組，占社區(qū)總數(shù)的93.02%。有3706個社區(qū)建立了老年人協(xié)會，占社區(qū)總數(shù)的93.12%。全省社區(qū)老年人入會人數(shù)達216.53萬人，占社區(qū)老年人口總數(shù)的74.73%。二是農(nóng)村老年人協(xié)會建設得到加強，規(guī)范化水平不斷提高。全省建立老年人協(xié)會的行政村有26714個，入會老年人數(shù)為510.01萬人，占行政村老年人口總數(shù)的83.24%。其中，達到規(guī)范化建設標準的行政村老年人協(xié)會有23137個，占已建老年人協(xié)會總數(shù)的86.61%。三是老年生活照料服務體系深入推進。截至2014年底，全省已有83個市、縣（市、區(qū)）開展了居家養(yǎng)老服務工作，共建立居家養(yǎng)老服務組織2173個，經(jīng)培訓持證上崗的居家養(yǎng)老專職護理人員有2838人，由政府補貼享受居家養(yǎng)老服務的老年人達3.49萬人［5］。

4.老年文體教育事業(yè)蓬勃開展，老年人口精神文化生活日益豐富

為了豐富老年人口的精神文化生活，多年來，浙江按照建設“文化大省”的基本要求，加大對老年文化事業(yè)的財政投入，不斷完善老年教育網(wǎng)絡，活躍老年文化生活。截至2014年末，全省已建立老年電大分校及教學點12795個（所），比上年同期增加1487個（所），增長13.15%。注冊學員人數(shù)為85.62萬人，累計畢（結(jié)）業(yè)學員達331.35萬人次。全省共有老年大學179所，在校學員15.21萬人；老年學校2442所，在校學員20.36萬人；各類老年文藝團隊1.64萬個，參加活動的老年人達54.48萬人；老年體協(xié)3.25萬個，會員達370.36萬人，經(jīng)常參加體育活動的老年人有578.36萬人［6］。

5.老年服務設施不斷完善，老齡事業(yè)投入逐年增加

截至2014年末，全省共有各類養(yǎng)老機構(gòu)2236家，養(yǎng)老床位數(shù)31.23萬張，其中護理型床位數(shù)11.21萬張，百名老人擁有養(yǎng)老床位3.3張。全省共有民辦養(yǎng)老機構(gòu)1192家，床位數(shù)達16萬張，占總床位數(shù)的51.23%。全省已建市、縣（市、區(qū)）養(yǎng)老服務指導中心99個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道養(yǎng)老服務中心1274個，社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心13143個，城市居民養(yǎng)老服務站和具有居家養(yǎng)老服務功能的農(nóng)村“星光老年之家”分別為2308個和14138個，日間照料及托老床位數(shù)為15.54萬張，有專職護理人員3.87萬名。建有老年食堂7484個，居家養(yǎng)老志愿者服務隊伍16980支，志愿者42.83萬人。享受政府購買養(yǎng)老服務的老年人達到26.13萬人，各級政府補貼總額達3.6億元。全省共有各類老年活動中心（室）3.39萬個，總建筑面積達1112.56萬平方米，“四星級”“三星級”“二星級”“一星級”老年活動中心（室）分別達到44個、1163個、9621個和3422個［7］。

6.老年維權(quán)制度建設不斷加強，老年人合法權(quán)益得到維護

多年來，浙江堅持法律和道德手段并重，積極加強老年人權(quán)益保障，有效地促進了老年人各項合法權(quán)益的實現(xiàn)。一是加大宣傳教育力度。全面加強以《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》為核心的老年維權(quán)法律、法規(guī)和政策的宣傳，進一步增強全社會維護老年人合法權(quán)益的法律意識。二是嚴格涉老案件的執(zhí)法檢查。對老年人因養(yǎng)老、醫(yī)療等糾紛的訴訟，法院予以優(yōu)先立案、優(yōu)先審理和優(yōu)先執(zhí)行。2014年，全省共受理涉老案件4213件，審結(jié)案件4009件，占受理案件總數(shù)的95.16%；執(zhí)行2244件，占審結(jié)案件總數(shù)的55.97%。三是堅持老年法律援助。2014年，全省各級已建老年法律援助中心486個，援助涉老案件2779件；已建各類老年維權(quán)機構(gòu)4216個，從事老年人維權(quán)工作的專兼職工作人員達6383人。各級老齡辦和基層老年組織收到涉老群眾來信4031件，得到妥善處理的有3179件，占總數(shù)的78.86%；接待涉老來訪19400人次，反映問題得到妥善處理的為17220人次，占總數(shù)的88.76%［8］。

（二）存在的問題

多年來，浙江老齡事業(yè)建設雖然成效顯著，但面對不斷加劇的人口老齡化、高齡化以及空巢化，老齡事業(yè)發(fā)展依然相對滯后，面臨不少矛盾和問題，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.養(yǎng)老保障水平總體偏低，不同制度間待遇差距大

經(jīng)過連續(xù)12年的養(yǎng)老金待遇調(diào)整，浙江企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平雖然在穩(wěn)步提升，從2005年的人均每月908元，提高至2014年的2067元。但從養(yǎng)老金的替代率看，卻沒有相應提高。2014年全省企業(yè)退休人員養(yǎng)老金平均替代率為51.27%，與制度設計的60%的替代率目標還有較大距離。而且不同制度之間，養(yǎng)老金的待遇水平相差較大。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的待遇水平較低，最低基礎養(yǎng)老金水平只有120元／月，僅為同期企業(yè)退休職工平均養(yǎng)老金水平的1／17、同期農(nóng)村最低生活保障標準的1／4。這樣的水平很難保障老年人口的基本生活。而且隨著人口老齡化的不斷加劇，不管是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，還是城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，都面臨較大的基金支付壓力，制度的可持續(xù)性堪憂。

2.老年人醫(yī)療保障問題依然嚴峻

城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度的建立，雖然在一定程度上緩解了城鄉(xiāng)老年人口看病難、看病貴的問題，滿足了他們的醫(yī)療保障需求，但受籌資水平的限制，報銷補償水平總體較低，老年人的醫(yī)療保障問題并未從根本上得到解決。據(jù)統(tǒng)計，2014年，浙江省城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險的住院補償率為36.5%，門診補償率為24%，參保者個人負擔依然較重。而老年群體又是一個疾病高發(fā)群體，較易出現(xiàn)常見病、多發(fā)病，提高報銷比例的需求很迫切。另外，由于政府公共衛(wèi)生經(jīng)費投入低，老年人在社區(qū)公共衛(wèi)生服務方面所應享受的優(yōu)惠還不能得到充分體現(xiàn)，“以醫(yī)養(yǎng)防”的現(xiàn)象依然存在。而且我國現(xiàn)行的醫(yī)療機構(gòu)和養(yǎng)老機構(gòu)相互獨立，自成系統(tǒng)，使得老年人在健康狀況和生活自理面臨困境時，無法得到及時有效的治療，不得不經(jīng)常往返于家庭、醫(yī)院和養(yǎng)老機構(gòu)之間，既耽誤治療、增加費用，又加重了家庭負擔。

3.養(yǎng)老服務體系難以滿足養(yǎng)老服務需求

近年來，浙江養(yǎng)老服務體系建設雖然發(fā)展較快，但與日益增長的養(yǎng)老服務需求相比，矛盾依然非常突出。一是現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)的存量與日益增長的養(yǎng)老服務需求不匹配，社會養(yǎng)老服務跟不上人口老齡化的進程。2014年，全省老年人口總數(shù)為945.08萬人，而養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)為31.23萬張，機構(gòu)養(yǎng)老床位數(shù)占老年人口的比重為3.3%，與國際上通行的4%～7%相比，還存在一定差距。二是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，縣、鄉(xiāng)、村養(yǎng)老服務設施相對薄弱，城鄉(xiāng)“星光老年之家”沒有發(fā)揮應有的作用，家庭服務、集中供養(yǎng)、殘疾老年人護理等養(yǎng)老服務嚴重滯后。三是缺乏居家養(yǎng)老的配套措施。目前，政府出臺的優(yōu)惠政策主要針對的是機構(gòu)集中供養(yǎng)對象，很少惠及居家養(yǎng)老的服務對象，已設置的服務項目不能很好地滿足居家養(yǎng)老的老年人口的需求。四是服務隊伍的綜合素質(zhì)偏低。從業(yè)人員年齡大、文化程度低，缺乏護理技能和專業(yè)知識，不能適應護理、養(yǎng)老、醫(yī)療、康復、臨終關懷等一體化的養(yǎng)老服務需求。五是民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展困難。現(xiàn)有政策對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的扶持不配套，門檻又高，導致一些民辦養(yǎng)老機構(gòu)陷入進退兩難的境地。新建民辦養(yǎng)老機構(gòu)又受土地、規(guī)劃、消防、審批等政策的制約，往往被拒之門外。

4.老年人精神文化需求不能得到較好滿足

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展以及城鄉(xiāng)居民收入水平的不斷提高，老年人口物質(zhì)層面的需求得到了一定滿足，精神層面的需求開始被不斷激發(fā)和釋放出來。近年來，各地廣場舞的興起說明，老年人口對自身的健康越來越關注。如何在有效保障老年人口基本生存權(quán)的基礎上，實現(xiàn)老年人口的文化、體育以及社會參與等發(fā)展權(quán)，使他們老有所學、老有所樂、老有所為，依然是老齡工作的重點。雖然近年來浙江不斷加大老年文化、體育等活動場所的建設力度，建立了不少“星光老年之家”、各類老年活動中心（室）及老年大學等活動場所，但因活動場所規(guī)模小、基礎設施差、活動內(nèi)容單一等因素，還不能充分滿足老年人的精神文化、體育健康以及娛樂需求。一些老社區(qū)的老年活動場所亟須改善，基層農(nóng)村文化體育設施建設亟須加強，老年人口參與社會的體制機制還有待進一步健全和完善。

5.高齡和失能老年人照顧問題比較突出

隨著人口預期壽命的不斷延長，高齡和失能老人越來越多。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年底，浙江省80歲以上的高齡老人共有146.66萬人，失能、半失能老年人口達65.39萬人，分別占全省老年人口總量的15.5%和6.92%［9］。這部分老年群體亟須得到長期的生活照料，否則既影響老年人自身的生活質(zhì)量，又牽扯老年人子女及親屬的精力。目前浙江的專業(yè)康復護理機構(gòu)和專業(yè)護理人員都十分缺乏，全省護理型養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)僅占養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)的35%，養(yǎng)老護理工作又因社會地位低，待遇差，工作累，很難吸引和留住人才。目前從業(yè)者主要以外來務工人員為主，這些人員不僅年齡大，而且大多缺乏專業(yè)護理技能。加快發(fā)展專業(yè)老年護理機構(gòu)以及培養(yǎng)專業(yè)老年護理人員已刻不容緩，應引起政府和社會的高度重視。

二 構(gòu)建老齡事業(yè)發(fā)展評價指標體系的設想

（一）構(gòu)建思路

構(gòu)建老齡事業(yè)發(fā)展評價指標體系的目的，主要在于解決“十三五”乃至更長時間內(nèi)浙江省老齡事業(yè)發(fā)展中的重點問題，實現(xiàn)老齡事業(yè)發(fā)展的總體目標。為此，在構(gòu)建老齡事業(yè)發(fā)展評價指標體系時，必須考慮三個方面的問題：一是發(fā)展老齡事業(yè)，政府到底需要重點做哪些工作？二是保障這些工作順利完成所需要的外部條件是什么？三是實施效果如何？是否需要根據(jù)實施效果進行目標修正與調(diào)整？根據(jù)遞進因素分析法［10］，我們認為浙江省老齡事業(yè)發(fā)展評價指標體系可分為三個“因素指標”，即老齡事業(yè)發(fā)展水平、老齡事業(yè)支撐能力和老齡事業(yè)發(fā)展效果?；谏鲜稣J識，我們構(gòu)建了評價浙江省老齡事業(yè)發(fā)展綜合狀況的三維理論模型（見圖1）。X軸表示老齡事業(yè)發(fā)展水平，Y軸表示老齡事業(yè)支撐能力，Z軸表示老齡事業(yè)發(fā)展效果。

圖1 老齡事業(yè)發(fā)展評價三維模型

老齡事業(yè)發(fā)展水平主要反映需要由政府承擔或由政府推動的工作執(zhí)行和完成情況。我們認為，在“十三五”乃至更長時間內(nèi)，浙江省老齡事業(yè)的工作重點主要集中在以下幾個方面：一是老年人口的社會保險問題；二是老年人口的社會救助問題；三是老年人口的社會優(yōu)待問題；四是老年人口的社會服務問題；五是老年人口的精神文化生活問題。因此，老齡事業(yè)發(fā)展狀況可以轉(zhuǎn)化為5個下級指標。

老齡事業(yè)發(fā)展支撐能力建設是保障老齡事業(yè)發(fā)展的人力和物力基礎，尤其是隨著科技的發(fā)展和社會的進步，如何充分發(fā)揮科技在老齡事業(yè)發(fā)展中的作用，將是未來老齡事業(yè)發(fā)展的一大趨勢。我們認為，老齡事業(yè)支撐能力建設可以進一步分解為資金投入、隊伍建設和技術(shù)支撐3個下級指標。

老齡事業(yè)發(fā)展效果是從老齡事業(yè)面向的工作對象來考察老齡事業(yè)發(fā)展狀況的。老齡事業(yè)的主要工作對象是老齡人口，他們的生存狀況和感受可以直接反映浙江省老齡事業(yè)的發(fā)展成效，具體可通過主觀效果、客觀效果以及社會參與等方面來體現(xiàn)。因此，老齡事業(yè)發(fā)展效果指標可進一步分為主觀感受、客觀預期和社會參與3個下級指標。

（二）指標體系框架和指標選擇

為全面、客觀地反映浙江省老齡事業(yè)發(fā)展所處的階段，確定政府推動老齡事業(yè)發(fā)展的工作目標和重點，在評價指標的具體選擇上，必須充分考慮科學性、可比性、可量性、適中性以及公平性。根據(jù)以上構(gòu)建思路和指標選擇考慮，借鑒國內(nèi)外有關老齡事業(yè)發(fā)展程度的評價指標，并結(jié)合浙江省老齡事業(yè)發(fā)展實際，我們將浙江省老齡事業(yè)發(fā)展評價指標體系的基本框架確定為7個二級指標、18個三級指標、67個四級指標。指標量過于龐大，既容易使相關性強的指標相互重疊，也會導致評價目的發(fā)生轉(zhuǎn)變。在與浙江省老齡委協(xié)商，并征求和吸收相關政府部門意見和建議的基礎上，我們對67個四級指標做了進一步調(diào)整。綜合考慮數(shù)據(jù)的可獲取性、變量組合關系以及指標之間的相對獨立性，在滿足評價目標的前提下，構(gòu)建了由7個二級指標、18個三級指標、52個四級指標組成的浙江省老齡事業(yè)發(fā)展評價指標體系（見表1）。

表1 浙江省老齡事業(yè)發(fā)展評價指標體系

續(xù)表

1.老年社會保險指標

社會保險是國家為化解公民年老、疾病、失業(yè)、死亡等風險而建立的制度安排，是社會保障的核心內(nèi)容。社會保險中與老年人直接相關的主要有養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，這兩項社會保險的完善與否將對老年人的生活質(zhì)量產(chǎn)生直接影響，應成為評價老齡事業(yè)發(fā)展的關鍵指標。浙江養(yǎng)老保險制度主要由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民基本生活保障制度三項制度組成。由于被征地農(nóng)民基本生活保障制度只是一項過渡性制度安排，我們暫不將其納入評價體系。醫(yī)療保險則由職工基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險兩項制度構(gòu)成。對于各項社會保險制度，我們將從參保率和保障水平兩個方面進行評價。

2.老年社會救助指標

社會救助是社會保障的最后一道安全保障網(wǎng)，對于緩解和消除老年貧困有著非常重要的作用。老年群體作為社會弱勢群體，大多缺乏勞動能力或勞動能力有限，一旦步入貧困，很難憑借自身的努力改變現(xiàn)狀。因此，社會救助對老年人來說尤為重要，是老齡事業(yè)發(fā)展中不可忽視的一個方面。目前浙江的社會救助，主要由最低生活保障制度和專項救助援助組成。從浙江的實際來看，傳統(tǒng)體制內(nèi)和城鎮(zhèn)地區(qū)老年人口的社會保障覆蓋率已達較高水平，且能享受較高保障，而農(nóng)村地區(qū)老年人口所能享受的救助水平仍有待進一步提高。對于各項制度，我們將從制度覆蓋率以及救助水平兩個方面對其進行評價。

3.老年社會優(yōu)待指標

老年優(yōu)待是政府和社會對老年人的一種褒揚，體現(xiàn)了社會文明和進步。從一定意義上講，這也是國家為保障和維護老年人的一定生活質(zhì)量、滿足其物質(zhì)和精神需要而采取的社會福利措施。老年優(yōu)待包括服務型優(yōu)待和津貼型優(yōu)待，具體可從老年優(yōu)待項目數(shù)、老年優(yōu)待覆蓋率以及老年優(yōu)待津貼水平等方面進行評價。

4.老年社會服務指標

社會養(yǎng)老服務是人口老齡化提出的必然要求，包括機構(gòu)養(yǎng)老服務、居家養(yǎng)老服務和集中供養(yǎng)等。我們將從養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)占老年人口的比重、護理型養(yǎng)老床位數(shù)占全部養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)的比重、開展居家養(yǎng)老服務社區(qū)占社區(qū)總數(shù)的比重、農(nóng)村“五?！睂ο蠹泄B(yǎng)率和城鎮(zhèn)“三無”對象集中供養(yǎng)率等幾個方面，來對老年社會服務進行評價。

5.老年社會文化指標

發(fā)展老年社會文化，是豐富和提高老年人精神文化生活的需要，具體包括老年文化建設、老年教育建設和老年體育建設三個方面。在老年文化建設上，應增加面向服務老年人的展覽館、博物館、圖書室、文化館等文化娛樂場所，充分利用好現(xiàn)有設施為老年人服務。在老年教育建設上，需加大對老年教育的資金投入，因地制宜地辦好老年大學、老年網(wǎng)上學校，提高老年教育的覆蓋率。在老年體育建設上，應經(jīng)常組織基層老年文體活動和老年體育健身運動會，組建老年體育團隊，讓更多老年人參與到體育活動中來。

6.老齡事業(yè)能力建設指標

老齡事業(yè)的發(fā)展必須有一定的人力、物力和財力做支撐。對老齡事業(yè)的投入，是保障老齡事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎。根據(jù)資金來源的不同，可以分為財政投入和其他投入。其中，財政投入是老齡事業(yè)投入的主要來源，主要包括社會保障支出占財政支出的比重、老齡事業(yè)支出占社會保障支出的比重、老年人口人均老齡工作專項經(jīng)費等；其他投入包括福彩公益金、慈善機構(gòu)、基金會、社會捐贈、企事業(yè)單位捐贈、海外捐贈、集體經(jīng)濟扶持等用于老齡事業(yè)的資金和物質(zhì)投入。老齡工作隊伍建設則是保障老齡事業(yè)發(fā)展的人力支撐，可用每萬名老年人口老齡辦專職人員數(shù)和社區(qū)志愿者人數(shù)占社區(qū)總?cè)丝诘谋戎氐葋磉M行評價。而科技的應用可為老齡事業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支撐，具體可用社區(qū)電子網(wǎng)絡服務平臺覆蓋率、應急呼叫救助系統(tǒng)覆蓋率來進行評價。

7.老齡事業(yè)發(fā)展效果指標

老齡事業(yè)發(fā)展效果，可從老年人的主觀感受、客觀預期以及社會參與三個維度來進行評價。老年人的主觀感受包括老年人安全感、老年人幸福感、老年人生活滿意度等；客觀預期可以通過平均預期壽命、老年人體質(zhì)監(jiān)測合格率等指標來反映；社會參與可以通過基層老年協(xié)會普及率、基層老年協(xié)會合格率以及老年人口中志愿者比例等指標來反映。

三 基于指標體系的綜合評價方法

指標體系的綜合評價，不僅需要對不同指標在整個體系中的權(quán)系數(shù)進行賦值，而且需要對數(shù)據(jù)進行無量綱化處理。對指標體系的權(quán)系數(shù)進行賦值，可以采用熵技術(shù)支持下的AHP評價模型和專家群民主決策支持下定性指標定量轉(zhuǎn)化兩種不同方法。指標的“價值”量化，可以采用模糊隸屬度函數(shù)法進行無量綱化處理。在此基礎上，通過構(gòu)建綜合測度模型進行運算。

（一）專家群民主決策支持下定性指標定量轉(zhuǎn)化的賦權(quán)方法

當所選擇的評價指標數(shù)量過多時，采用熵技術(shù)支持下的AHP評價模型確定評價指標權(quán)系數(shù)，可能會導致不符合遞推性公理，也可能會因煩瑣的判斷和復雜的計算而令非本領域的專家望而生畏，即便是本領域的專家亦會感到繁難。解決上述兩大問題的有效途徑，就是選擇專家易于介入、形式簡單、處理方便且相對客觀的專家群民主決策支持下定性指標定量轉(zhuǎn)化的賦權(quán)方法，以此確定52個四級指標的權(quán)系數(shù)，然后將三級指標相對于總目標的權(quán)系數(shù)按比例分配到四級指標中去，從而得到52個四級指標相對于總目標的權(quán)系數(shù)。我們采用專家群民主決策支持下定性指標定量轉(zhuǎn)化的賦權(quán)方法，來確定浙江省老齡事業(yè)發(fā)展評價指標體系的權(quán)重。

（二）評價指標無量綱化處理

評價老齡事業(yè)發(fā)展程度，除了科學確定各指標在整個評價指標體系中的權(quán)系數(shù)外，還需要對指標進行無量綱化處理，使其量綱、社會經(jīng)濟意義、表現(xiàn)形式以及與總目標的作用趨向彼此不同的指標之間具有可比性，進而進行實力的綜合測評?？紤]到評價指標體系中既有正向指標，又有逆向指標，指標間的“好”與“壞”在很大程度上帶有模糊性，因此，采用模糊隸屬度函數(shù)法對各指標的“價值”進行量化。其函數(shù)模型一般形式如下。

對正向指標，采用半升梯形模糊隸屬度函數(shù)，即

對逆向指標，采用半降梯形模糊隸屬度函數(shù)，即

（三）綜合評價模型

指標權(quán)系數(shù)和量化值確定之后，采用以下公式求浙江省老齡事業(yè)發(fā)展綜合評價指數(shù)F及各大類分指標評價指數(shù)。

在式（3）中，F(xiàn)為浙江省老齡事業(yè)發(fā)展綜合評價指數(shù)，f（A）、f（B）、f（C）分別為發(fā)展水平指數(shù)、支撐能力指數(shù)和發(fā)展效果指數(shù)。

上述模型中，f（A1）、f（A2）、f（A3）、f（A4）、f（A5）分別代表發(fā)展水平5個二級指標的合成指數(shù)，f（B資金）、f（B隊伍）、f（B技術(shù)）分別代表支撐能力3個三級指標的合成指數(shù)，f（C主觀感受）、f（C客觀預期）、f（C社會參與）分別代表發(fā)展效果3個三級指標的合成指數(shù)。而發(fā)展水平中5個二級指標的合成指數(shù)，即老年社會保險指數(shù)、老年社會救助指數(shù)、老年社會優(yōu)待指數(shù)、老年社會服務指數(shù)和老年社會文化指數(shù)分別利用下面的模型進行計算。

四級指標的合成指數(shù)則全部用下式進行計算，即

在式（12）中，X=1，2，3，4，5，6；n為第X個指數(shù)的四級指標數(shù)量；ωj為第j個指標的權(quán)系數(shù)，j=1，2，…，m；Φj為第j個指標的模糊隸屬度函數(shù)值。

四 政策建議

（一）根據(jù)老齡事業(yè)發(fā)展評價指標編制老齡事業(yè)年度統(tǒng)計報表

老齡事業(yè)評價指標體系的實施，需要大量的基礎數(shù)據(jù)做支撐。為便于數(shù)據(jù)采集，更好地監(jiān)測全省以及各地市老齡事業(yè)發(fā)展水平，建議省老齡委對原有的年度老年人口以及老年事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報表進行更新，按照已定的規(guī)范化評價指標來編制全省、各市縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度老齡事業(yè)統(tǒng)計報表，為全面、客觀地評價和研究各地老齡事業(yè)發(fā)展狀況提供最基本的數(shù)據(jù)來源，并進行縱向和橫向比較與管理。建議在新報表中，增加關于老年優(yōu)待、老年社會服務以及老齡事業(yè)財政投入等方面的統(tǒng)計指標。

（二）對全省老齡事業(yè)發(fā)展進行年度評價，并向社會公開發(fā)布

隨著人口老齡化的不斷深化，老年人口及其相關問題越來越成為社會各界和研究機構(gòu)關注的熱點。建議根據(jù)老齡事業(yè)發(fā)展評價指標體系，對全省以及11個地市的老齡事業(yè)發(fā)展狀況、支撐能力以及實施效果進行年度評價，找短板、補不足，表揚先進、鞭策落后，以促進全省老齡事業(yè)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。同時，編制老齡事業(yè)發(fā)展年度報告，并向社會公開發(fā)布，以便相關政府部門、科研機構(gòu)和企事業(yè)單位使用。為了提高評價結(jié)果的公平性和公正性，建議委托具有獨立地位的第三方機構(gòu)或高校來對指數(shù)進行評價，以減少政府行政力量的干預和影響。

（三）適時調(diào)整評價指標、權(quán)重以及目標值

根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，老齡人口的需求層次和內(nèi)容是不同的。因此，老齡事業(yè)發(fā)展的目標和工作重點也應有所不同。為了更好地發(fā)揮評價指標體系的作用，以指標促目標，建議根據(jù)不同經(jīng)濟發(fā)展階段老年人口的需求變化以及政府工作重點的轉(zhuǎn)變，適時對老齡事業(yè)的評價指標、權(quán)重以及目標值進行調(diào)整，以更好地促進老齡事業(yè)發(fā)展，滿足老年人口不斷增長的物質(zhì)和精神文化需求，使他們“老有善養(yǎng)”“病有良醫(yī)”“困有優(yōu)助”，為建設“兩美”現(xiàn)代化浙江做出貢獻。

注釋

［1］《浙江省2014年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計公報》。

［2］《浙江省2014年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計公報》。

［3］《浙江省2014年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計公報》。

［4］《浙江省2014年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計公報》。

［5］《浙江省2014年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計公報》。

［6］《浙江省2014年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計公報》。

［7］《浙江省2014年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計公報》。

［8］《浙江省2014年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計公報》。

［9］《浙江省2014年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計公報》。

［10］遞進因素分析法是指標體系構(gòu)建的一種常用方法，主要通過處于不同層次的“因素指標”對“待解釋指標”進行解釋，將評價目標逐級分解，直至將所有的因素全部轉(zhuǎn)化為定量指標，處于不同層次的“因素指標”和“待解釋指標”組成一個“樹”形結(jié)構(gòu)圖。通過這樣一層一層的遞進分析，可以全面揭示待評對象。

（責任編輯 王立嘉）

作者孫勝梅，浙江省人力資源和社會保障科學研究院副研究員、研究室主任（郵政編碼 310012）。