黃德林，周典

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北武漢430074）

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國家資源型城市黃石市行政區(qū)劃優(yōu)化問題研究

黃德林，周典

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北武漢430074）

摘要：以國家資源型城市湖北省黃石市為例，運(yùn)用有關(guān)行政區(qū)劃理論，結(jié)合黃石市的實(shí)際情況，對行政區(qū)劃優(yōu)化問題進(jìn)行研究，以期為此類城市行政區(qū)劃優(yōu)化提供借鑒。文章深入研究了該市中心城區(qū)行政區(qū)劃的現(xiàn)狀、存在的問題及原因，并針對黃石市行政區(qū)劃優(yōu)化提出了具體路徑。

關(guān)鍵詞：黃石市行政區(qū)劃；資源型城市；改革。

一、前言

“十八屆三中全會(huì)”通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：要“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”。行政區(qū)劃是一個(gè)國家地方治理的重要組成部分，具有相對穩(wěn)定性，同時(shí)也隨著國家政治、經(jīng)濟(jì)等其他方面的變化而變化。新中國成立以來，我國行政區(qū)劃在繼承歷史上行政區(qū)劃特點(diǎn)的同時(shí)，也有所創(chuàng)新，特別是改革開放以來，行政區(qū)劃改革出現(xiàn)許多新情況。對于我國目前的行政體制而言，城市能否得以快速發(fā)展、以及政府的權(quán)利如何分配，都直接受到行政區(qū)劃的影響。因此城市發(fā)展的好壞受行政區(qū)行政權(quán)力以及行政資源的影響非常大。

自1997年以來，我國行政區(qū)劃調(diào)整可以分為三個(gè)階段。1997~2004年為第一階段，在此階段，各類行政區(qū)區(qū)劃經(jīng)常調(diào)整。1997年縣改市被凍結(jié)，行政區(qū)劃調(diào)整的主要方向便是撤縣（市）設(shè)區(qū)，此種方式擴(kuò)大了城市轄區(qū)。2005~2010年為第二階段，被調(diào)整的行政區(qū)數(shù)量開始減少。[1](p23-28)2003年撤縣設(shè)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)提高，行政區(qū)劃調(diào)整的重點(diǎn)又從撤縣設(shè)區(qū)轉(zhuǎn)向了市轄區(qū)調(diào)整與區(qū)縣調(diào)整。2011年至今為第三階段，被調(diào)整的行政區(qū)劃數(shù)量開始增加。

比較分析我國中部地區(qū)近年來撤地設(shè)市、撤縣（市）設(shè)區(qū)、區(qū)縣調(diào)整三種行政區(qū)劃的調(diào)整方式，其中撤地設(shè)市次數(shù)最多，其次是區(qū)縣調(diào)整，最少的是撤縣（市）設(shè)區(qū)。不過，近幾年撤縣設(shè)區(qū)的步伐有開始加快。這表明我國中部地區(qū)政府部門認(rèn)為，需要擴(kuò)大城市規(guī)模增加城市數(shù)量，通過城市的發(fā)展調(diào)動(dòng)周邊縣鄉(xiāng)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、黃石市行政區(qū)劃基本概況

黃石市于1950年8月21日正式成立。黃石市的形成有著源遠(yuǎn)流長的歷史。東漢時(shí)有相關(guān)史料的記載，其中就有“黃石城”一說，而因該地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，冶煉業(yè)較為發(fā)達(dá)，后于宋乾德五年以前建大冶縣。黃石地區(qū)采礦冶煉的歷史也是非常悠久的，有著三千多年的冶煉文化，而考古甚至可追溯到春秋時(shí)期。

目前，黃石市國土面積4583平方公里，人口95.09萬人。黃石市轄4個(gè)城區(qū)：黃石港區(qū)、西塞山區(qū)、下陸區(qū)、鐵山區(qū)；1個(gè)縣級市：大冶市；1個(gè)市管縣：陽新縣；1個(gè)國家級開發(fā)區(qū)：黃石經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。其中，黃石港區(qū)人口23.5萬人，轄區(qū)面積為42

黃石地區(qū)分布著豐富而多樣的礦產(chǎn)資源，屬于資源型發(fā)展地區(qū)，所以在黃石地區(qū)，行政區(qū)劃的劃分、工業(yè)的分布都與礦產(chǎn)資源有著密不可分的聯(lián)系（圖1）。而黃石地區(qū)的礦產(chǎn)資源南北分布不均，北邊分布相對集中，所以黃石城區(qū)依托礦產(chǎn)資源發(fā)展，依礦產(chǎn)資源周邊而建。金屬礦、煤、水泥用灰?guī)r是黃石地區(qū)主要的三種礦產(chǎn)資源，礦產(chǎn)資源的分布與冶煉產(chǎn)業(yè)的分布是一致的。其中金屬類礦產(chǎn)鐵、銅、金、銀、鎢、鉬、鈷等，相對集中分布于沿銅綠山一帶地區(qū)，因而在這一帶地區(qū)，采礦冶煉企業(yè)較多。煤炭相對集中于牛頭山－黃荊山等地，還有鐵山周邊鐵礦儲(chǔ)量豐富，因此眾多鐵礦、煤礦在此建立發(fā)展；水泥用灰?guī)r在黃石地區(qū)儲(chǔ)量充足，大都分布在沿江地區(qū)，例如陽新縣沿江地區(qū)水泥用灰?guī)r具有運(yùn)輸便利優(yōu)勢。

以上分析表明行政區(qū)劃劃分、工業(yè)布局與資源分布區(qū)域有著密切的關(guān)聯(lián)。儲(chǔ)量豐富的礦產(chǎn)資源推動(dòng)了黃石地區(qū)經(jīng)濟(jì)的的發(fā)展，但是與此同時(shí)，這也讓黃石轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源型城市，對資源產(chǎn)生依賴。但是資源畢竟是有限的，因此在資源開采的歷史過程中勢必會(huì)影響到冶煉業(yè)等工業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而影響城市規(guī)劃發(fā)展。[2] (p141-144)

三、黃石市行政區(qū)劃設(shè)置存在的問題及其原因分析

（一）存在的問題。

1.市轄區(qū)數(shù)量設(shè)置過多，發(fā)展空間狹隘。

本文選擇了同樣位于湖北省的所有地級城市與黃石市進(jìn)行比較。與之比較的數(shù)據(jù)包括：市轄區(qū)平均面積、市轄區(qū)平均人口數(shù)量、市轄區(qū)平均GDP以及市轄區(qū)數(shù)量。（表1）

圖1　

由上表可看出，相比較的10個(gè)地級市中，擁有1個(gè)轄區(qū)的地級市有3個(gè)，擁有2個(gè)轄區(qū)的地級市有2個(gè)，擁有3個(gè)轄區(qū)的地級市有3個(gè)，擁有4個(gè)轄區(qū)的地級市僅有1個(gè)，擁有5個(gè)轄區(qū)的地級市也僅為1個(gè)。由此可見，湖北省大部分地級市設(shè)置的市轄區(qū)數(shù)量并不算多。

與黃石市相比較的9個(gè)地級市中，所有地級市的市轄區(qū)平均面積均比黃石市市轄區(qū)的平均面積大得多。相比較的這九個(gè)地級市中，與黃石市相差最大的城市是十堰市，十堰市市轄區(qū)平均面積為1686.7平方公里，比黃石市市轄區(qū)平均面積62.75平方公里大1623.95平方公里；與黃石市差距最小的城市是黃岡市，黃岡市市轄區(qū)平均面積也比黃石市市轄區(qū)平均面積大接近300平方公里。

表1　湖北省所有地級城市與黃石市的比較

對比各地級市市轄區(qū)平均人口數(shù)量，可以看出：與黃石市相比較的所有地級市，其市轄區(qū)平均人口數(shù)量均比黃石市市轄區(qū)平均人口數(shù)量多得多。孝感市市轄區(qū)平均人口數(shù)量為85萬人比黃石市轄區(qū)平均人口數(shù)量17萬人多68萬人，是9個(gè)地級市中與黃石市相比差距最大的城市；與黃石市相比差距最小的城市是荊門市，該市市轄區(qū)平均人口數(shù)量為27.6萬人，也比黃石市市轄區(qū)平均人口數(shù)量多10.6萬人。

黃石市市轄區(qū)平均GDP規(guī)模與這9個(gè)地級市市轄區(qū)平均GDP規(guī)模相比，也有較大差距。九個(gè)與黃石市相比較的地級市中，僅鄂州市與黃岡市市轄區(qū)平均GDP比黃石市市轄區(qū)平均GDP少。其中鄂州市平均GDP為86億元，比黃石市市轄區(qū)平均GDP132億元少46億元；黃岡市市轄區(qū)平均GDP 為123億元，僅比黃石市市轄區(qū)平均GDP少9億元。然而，值得注意的是，鄂州市和黃岡市市轄區(qū)平均面積、人口數(shù)量均比黃石市多，不僅如此，鄂州市市轄區(qū)數(shù)量也比黃石市市轄區(qū)數(shù)量少1個(gè)，而黃岡市僅擁有1個(gè)市轄區(qū)——黃州區(qū)，黃岡市市轄區(qū)數(shù)量比黃石市市轄區(qū)數(shù)量少3個(gè)。

通過與湖北省所有地級市的對比，從整體上來看，黃石市市轄區(qū)面臨人口數(shù)量過少的問題；不僅如此，黃石市更面臨轄區(qū)數(shù)量設(shè)置過多，造成了轄區(qū)面積過小的局面，進(jìn)而導(dǎo)致黃石市市轄區(qū)面臨發(fā)展空間狹隘的問題。這些不合理的因素很大程度上制約了這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

黃石市四個(gè)市轄區(qū)中，黃石港區(qū)2014年地方生產(chǎn)總值為150億元；下陸區(qū)2014年地方生產(chǎn)總值為201億元；西塞山區(qū)2014年地方生產(chǎn)總值為156.1億元；鐵山區(qū)2014年地方生產(chǎn)總值為21.68億元。在一定的經(jīng)濟(jì)總量和行政區(qū)管轄范圍的限制性條件下，類似黃石市這樣，市轄區(qū)設(shè)置過多，則會(huì)導(dǎo)致在行政管理上，市政府與區(qū)政府出現(xiàn)缺位以及越位的情況。另外，各區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡狀況加劇，各區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與各區(qū)所轄行政區(qū)面積不匹配。

市轄區(qū)設(shè)置數(shù)量增多，行政管理層級進(jìn)而增多，自然意味著行政管理工作量的大增，與此同時(shí)，因?yàn)閷蛹壍脑黾樱沟眯姓芾沓绦蜃兊酶訌?fù)雜，因而導(dǎo)致市、區(qū)政府行政管理效率下降。[3](p86-89)另外，在實(shí)行從垂直管理體系的相關(guān)行政部門，區(qū)政府的管理范圍和權(quán)力空間將會(huì)被壓縮，同時(shí)由于其內(nèi)部部門的管理缺少制約，進(jìn)而使得其內(nèi)部各部門的工作協(xié)調(diào)以及維護(hù)工作難度變大。[4](p81-86)

2.體制不順。

很多地級市都存在城鄉(xiāng)并存的情況，黃石市亦位列其中。黃石市轄區(qū)的管理幅度很大,總?cè)丝谶_(dá)95.09萬人。由于各轄區(qū)不僅需要承擔(dān)中心城區(qū)的管理職責(zé)，同時(shí)還要承擔(dān)其周邊區(qū)域的縣級管理職責(zé)，因此，黃石市轄區(qū)根本無法能夠既行使好管理城市的職責(zé)，同時(shí)又抓好農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)工作。這樣的體制，導(dǎo)致典型的“市區(qū)同城”——市、區(qū)政府同時(shí)管理中心城區(qū)現(xiàn)象出現(xiàn)。

3.區(qū)級政府工作的被動(dòng)性。

一般情況下，市政府會(huì)通過決議或者文件拖動(dòng)某項(xiàng)涉及城市建設(shè)的政策得以實(shí)施,而此時(shí)，市轄區(qū)常常是這些決議與政策實(shí)施的配合者。因此,在這些決策開始被實(shí)施的時(shí)候，市轄區(qū)往往會(huì)從自己的角度考慮，判斷被實(shí)施的政策能給其帶來怎樣的收益或者代價(jià)。[5](p95-98)區(qū)級政府一旦發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施的機(jī)會(huì)成本比較大，就有可能出現(xiàn)懶政的情況，造成市政府要求實(shí)施的政策難以執(zhí)行，這樣一來，政府的承諾將存在難以兌現(xiàn)的可能，政府信譽(yù)面臨透支，因此，市政府不得不給區(qū)政府施加壓力，強(qiáng)硬推進(jìn)。[6](p63-83)

4.農(nóng)業(yè)政策難落實(shí)。

近些年來，對于“三農(nóng)”問題，中央予以高度重視,特別是針對欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)地區(qū)，中央對此有諸多的惠農(nóng)政策以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)助。由于黃石市下有較多市轄區(qū)以及街道辦的緣故，因此沒有被納入真正意義上的農(nóng)業(yè)區(qū)，故中央諸多的惠農(nóng)政策、農(nóng)業(yè)補(bǔ)助未能落實(shí)，使得政區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)相對落后，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)增收困難。

5.存在“市管市”的情況。

黃石市下轄的大冶市是一個(gè)縣級市?！笆泄苁小斌w制的存在，不僅導(dǎo)致行政區(qū)劃層級混亂、城市行政區(qū)通名矛盾等問題，而且由于城市行政區(qū)的地域性傾向非常明顯，縣級市城市與鄉(xiāng)村的性質(zhì)被混淆甚至扭曲，嚴(yán)重違背了城鄉(xiāng)分治的慣例。

（二）原因分析。

1.與行政區(qū)劃有關(guān)的法律法規(guī)不完善，行政區(qū)劃的劃定缺乏法定程序。

目前，關(guān)于我國行政區(qū)劃方面的法律法規(guī)內(nèi)容簡單，規(guī)定粗略，缺少細(xì)則化、科學(xué)化的量化指標(biāo)，因此，與之相關(guān)的法律法規(guī)在行政區(qū)劃實(shí)踐中缺乏可操作性。正因如此，沒有細(xì)則的規(guī)定、科學(xué)化的指標(biāo)，行政權(quán)力得到了非常大的任意行使空間，行政區(qū)劃的法治力度被削弱，政府意志違反法律的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，在行政區(qū)劃方面，對政府的違規(guī)行為進(jìn)行制裁的法律條款比較少，因此，法律法規(guī)的約束力基本成為空中樓閣。由于法律的不完善，法定程序的缺乏，致使有令不行，有禁不止的情況，在行政區(qū)劃的執(zhí)法過程中時(shí)有發(fā)生。

2.行政部門存在膨脹的內(nèi)在動(dòng)力。

政府職能重心定位與行政區(qū)劃調(diào)整之間內(nèi)在聯(lián)系密切。政府職能中心在不同的具體條件下的調(diào)整，從根本上決定了行政區(qū)劃改革的基本目標(biāo)，因此，行政區(qū)劃改革始終圍繞著政府基本職能以及政府基本執(zhí)政目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)進(jìn)行。行政區(qū)的擴(kuò)大，往往意味著地區(qū)經(jīng)濟(jì)體量的增大，作為政績考核的重要指標(biāo)之一的GDP推動(dòng)著政府的各種行政行為，因此，一旦政府部門想要通過調(diào)整行政區(qū)劃的方式來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體量的快速增大，行政區(qū)域?qū)⒈谎杆贁U(kuò)大。

3.社會(huì)參與和監(jiān)督力度薄弱。

“人是政治的動(dòng)物”。在行政區(qū)劃劃分制定中，基本看不到公眾參與的身影，制定全程幾乎全由政府主持，在此期間雖然有部分專家能夠參與政府關(guān)于行政區(qū)劃制定的討論中，但是最終行政區(qū)改革與否以及如何改革都由政府說了算。另一方面，公眾對于政府的行政行為監(jiān)督比較弱，提別是在行政區(qū)劃制定方面，由于行政區(qū)劃的制定相對于其他行政行為而言，處于并非易見之處，因此，公眾對于政府在行政區(qū)劃制定方面的行為監(jiān)督力度更為薄弱。由此，政府可以帶著幾乎完全的隨意性與主觀性制定行政區(qū)劃。

四、黃石市行政區(qū)劃優(yōu)化路徑探討

從必要性方面看，改革現(xiàn)有市中心城區(qū)行政區(qū)劃勢在必行、刻不容緩。

融入武漢城市發(fā)展圈的黃石市經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，由此面臨城市建設(shè)不斷加快的新形勢和新環(huán)境。順應(yīng)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，調(diào)整行政區(qū)劃格局，是加速城市化進(jìn)程、理順城市管理體制的需要，是加快推進(jìn)市中心城區(qū)發(fā)展、適應(yīng)新一輪城市總體發(fā)展規(guī)劃、全面協(xié)調(diào)規(guī)劃與區(qū)劃矛盾的需要，也是促進(jìn)生產(chǎn)力合理布局、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源整合的需要。

黃石市中心城區(qū)行政區(qū)劃戰(zhàn)略調(diào)整是促進(jìn)政府改革、職能轉(zhuǎn)變，提高行政效率，降低行政支出成本的需要，是推進(jìn)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展民主政治的需要，也是更好地服務(wù)群眾，營造安居樂業(yè)環(huán)境，全面建設(shè)殷實(shí)和諧文明的幸福黃石的需要。

1.重新劃分黃石市中心城區(qū)的行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)。

黃石市四個(gè)區(qū)的面積大小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人口規(guī)模均有較大的差別。如鐵山區(qū)面積29平方公里與42平方公里的黃石港區(qū)面積相差無幾，然而兩區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量相差巨大，黃石港區(qū)2014年的經(jīng)濟(jì)總量為150億元，而面積與之相差不大的鐵山區(qū)同年的經(jīng)濟(jì)總量僅為21.68億元。各市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡狀況可見一斑。因此，為平衡各區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，同時(shí)也為黃石市未來長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，可將彼此相鄰的兩個(gè)區(qū)合并為一個(gè)區(qū)，即四區(qū)變兩區(qū)。

（1）將黃石港區(qū)與西塞山區(qū)合并為一個(gè)區(qū)，因該兩區(qū)相鄰，黃石港區(qū)經(jīng)濟(jì)總量與人口數(shù)量分別為150億元、23.5萬人，西塞山區(qū)經(jīng)濟(jì)總量與人口數(shù)量同黃石港區(qū)相比相差無幾，分別為156億元、24.2萬人，但此兩區(qū)面積相差甚大，黃石港區(qū)面積僅為42平方公里，西塞山區(qū)面積為112平方公里，因此，將黃石港區(qū)與西塞山區(qū)合并有利于該兩區(qū)的優(yōu)勢互補(bǔ)，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（2）將下陸區(qū)與鐵山區(qū)合并為一個(gè)區(qū)，因該兩區(qū)相鄰，且下陸區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量與人口數(shù)量分別為201億元、18萬人，鐵山區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量與人口數(shù)量分別為21.6億元、5.8萬人，同時(shí)下陸區(qū)與鐵山區(qū)面積相差也比較大，分別為68平方公里與29平方公里，將下陸區(qū)與鐵山區(qū)合并，有利于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大的一方帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)薄弱的一方，以強(qiáng)扶弱，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

這樣一來，黃石市通過轄區(qū)的合并，減少了該市轄區(qū)政府行政機(jī)構(gòu)，有利于節(jié)省黃石市轄區(qū)政府的行政成本，并在相當(dāng)大的程度上提高了政府的行政效率。

2.調(diào)整“市管市”體制。

這一點(diǎn)由黃石市下轄的大冶市便可見一斑，正是由于這種體制的存在，造成了行政層級的混亂，從體制上就不利于黃石市與大冶市的健康快速發(fā)展，給黃石市與大冶市的發(fā)展帶來了一系列的負(fù)面影響。按照相關(guān)法律法規(guī)，這種行政區(qū)域設(shè)置雖然有《設(shè)立縣級市標(biāo)準(zhǔn)》為依據(jù)，但對其管理所使用的“代管”方式，是缺乏根據(jù)的。黃石市代管大冶市，從本質(zhì)上來說，大冶市只是在名稱上改稱為市，實(shí)質(zhì)上仍由黃石市實(shí)行市管縣方式進(jìn)行管理。大冶市并沒有地級市所應(yīng)具有的所有權(quán)力，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)，招商引資時(shí)，也會(huì)受到黃石市直接或間接的壓制。另外，縣的工作重心向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)傾斜，而市的工作重心則是發(fā)展商業(yè)經(jīng)濟(jì)，將大冶轉(zhuǎn)換為縣級市，在其商業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到黃石市一定壓制的同時(shí)，對其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也形成了一定的打擊。因此由黃石市代管大冶市的這種“市管市”體制應(yīng)該被調(diào)整甚至取消。

3.堅(jiān)持行政區(qū)劃調(diào)整的法治化。

地方政府往往存在土皇帝的做派，與此同時(shí)，也存在因上級指示的緣故，不顧地方發(fā)展?fàn)顩r，將行政區(qū)劃進(jìn)行隨意調(diào)整。而黃石市政府則屬于前者。黃石市下轄的黃石港區(qū)、石灰窯區(qū)（2001年更名為西塞山區(qū)）、下陸區(qū)、鐵山區(qū)四區(qū)，是黃石市在1979年正式設(shè)立的。歷經(jīng)36年，經(jīng)濟(jì)狀況早已改變，多年前設(shè)立的四個(gè)區(qū)的做法也已不再適應(yīng)如今黃石市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展了。然而，縱使這樣的行政區(qū)劃阻礙了黃石市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，黃石市政府仍毫無法治意識(shí)，對此視而不見，出現(xiàn)懶政怠政的行為。

在進(jìn)行行政區(qū)域調(diào)整的同時(shí)，必須要堅(jiān)持法制化這一原則。要求國家在設(shè)置行政區(qū)域時(shí)必須依據(jù)憲法以及相關(guān)法律的各項(xiàng)要求，必須依據(jù)各種法制規(guī)范行事，切不可隨意、隨心而為。同時(shí)，依照法制化的原則設(shè)置行政區(qū)域也有利于管理以及城市的健康發(fā)展。

4.堅(jiān)持行政區(qū)變更的程序化。

在相當(dāng)大的程度上，行政區(qū)劃的變更是否民主、理性都由程序決定。然而，行政區(qū)劃的變更程序在我國實(shí)際的操作中并沒有得到重視。雖然《行政區(qū)劃變更報(bào)批程序》對變更行政區(qū)劃的程序作了部分規(guī)定。然而，該規(guī)定缺少對計(jì)劃單列市、副地級市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃設(shè)置程序的規(guī)定。從現(xiàn)有規(guī)定和實(shí)際操作上看，行政區(qū)劃的設(shè)置程序未對外部開放，缺乏應(yīng)有的科學(xué)論證，審批程序非常復(fù)雜，從某種程度上而言，行政區(qū)劃的變更程序完全是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的程序。要保障人民群眾的根本利益，保障國家與地方的利益，就應(yīng)改革我國的行政區(qū)劃變更程序，使其更民主更科學(xué)。

5.明確城市行政區(qū)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)階段，包括黃石市在內(nèi)的城鎮(zhèn)型政區(qū)設(shè)置相當(dāng)混亂。從1955年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》，到改革開放以后，國務(wù)院提出了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的方針，再到1993年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告》，國家對于行政區(qū)設(shè)置在不斷地進(jìn)行調(diào)整，但是每次調(diào)整都不徹底，在實(shí)行新規(guī)定時(shí)對于原有的舊的原則的改革總是不徹底的，總有一些殘留，這就導(dǎo)致對于行政區(qū)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)有點(diǎn)模糊，各種時(shí)期的體制導(dǎo)致的結(jié)果并存于原本不適應(yīng)原有體制的時(shí)代。所以，還需進(jìn)一步對行政區(qū)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)加以明確，尤其是區(qū)縣的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)語

行政區(qū)的劃分是一個(gè)復(fù)雜的過程，與相關(guān)法律政策的完善程度、公眾與專家參與程度以及行政部門的意愿有著非常大的聯(lián)系。對城市行政區(qū)劃進(jìn)行改革，是根據(jù)城市發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況的需要，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的最大化。

當(dāng)前黃石市行政區(qū)劃的改革面臨重重困難卻又勢在必行。作為資源型城市的黃石市，必須要實(shí)行城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，在這一轉(zhuǎn)型過程中，必然要面臨城市行政區(qū)劃的改革。因此，必須要從行政區(qū)劃的改革方面入手，通過優(yōu)化黃石市行政區(qū)劃，精準(zhǔn)發(fā)力，推進(jìn)黃石市行政區(qū)劃改革，促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型，以此引導(dǎo)黃石市形成經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)和諧、城市發(fā)展協(xié)調(diào)的新局面。

筆者撰寫此文，通過分析黃石市行政區(qū)劃現(xiàn)狀，探析其原因，并針對性地提出具體的改革路徑，與此同時(shí)，筆者亦有意通過黃石市行政區(qū)劃改革的探討，為其他同類型城市行政區(qū)劃改革提供借鑒與參考。

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責(zé)任編輯周剛

作者簡介：黃德林（1959—），男，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。周典（1992—），男，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院公共管理專業(yè)碩士研究生。book=55,ebook=61平方公里；西塞山區(qū)人口為24.4萬人，轄區(qū)面積為112平方公里；下陸區(qū)人口為18.1萬，轄區(qū)面積為68平方公里；鐵山區(qū)人口為5.8萬人，轄區(qū)面積為29平方公里。

中圖分類號：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號：1003-8477（2016）02-0058-05