陳都，陳志勇

（中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院，湖北武漢430073）

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中國地方政府財政汲取能力影響因素的實證研究——基于2003-2013年省級面板數(shù)據(jù)的實證分析

陳都，陳志勇

（中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院，湖北武漢430073）

摘要：通過構(gòu)建基于2003～2013年的省級面板數(shù)據(jù)的固定效應(yīng)回歸模型，對我國地方政府財政汲取能力的影響因素問題進行實證研究的結(jié)果顯示：地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平對地方政府財政汲取能力，財政收入分權(quán)度對于地方政府財政汲取能力，稅收努力程度對地方政府財政汲取能力都有著相當(dāng)顯著的積極影響；從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)來看，第二產(chǎn)業(yè)占比對于地方政府財政汲取能力有著顯著的正向影響，而第三產(chǎn)業(yè)占比對地方政府財政汲取能力，城鎮(zhèn)化率在近年來對地方政府財政汲取能力有著顯著的負(fù)的影響；對外開放水平對于地方政府財政汲取能力則沒有顯著的影響。

關(guān)鍵詞：地方政府；分權(quán)度；財政汲取能力；實證研究

一、引言

財政汲取能力是政府為提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)從轄區(qū)內(nèi)獲得收入的能力，它是政府成功履行公共品供給職責(zé)的財力保障。由于我國1994年的分稅制改革尚未能建立起完整、徹底的財政分權(quán)制度，地方政府只能通過“土地財政”方式彌補地方公共品供給的巨大資金缺口。近幾年來，隨著房地產(chǎn)市場景氣度下降和拆遷成本的上升，“土地財政”的功能日趨減弱，地方政府又紛紛轉(zhuǎn)向通過地方投融資平臺進行隱性舉債的方式籌集資金，從而導(dǎo)致了當(dāng)前我國地方政府巨額存量債務(wù)的形成?？梢姡堑胤秸斦橙∧芰Φ牟蛔?，才使得舉債方式成為我國許多地區(qū)地方政府公共品供給的重要資金來源甚至主要資金來源，而這種公共品供給財力保障機制，從長遠來看，不僅缺乏可持續(xù)性，還會造成政府財政風(fēng)險的不斷上升。我國地方政府巨額存量債務(wù)的化解，從根本上來說，主要是有賴于地方政府自身財政汲取能力的提高，而地方債合法化后，我國未來每年分配給各地區(qū)的發(fā)債額度，也應(yīng)以各地區(qū)地方政府的財政收入水平作為重要依據(jù)。因此，通過深入研究，厘清地方政府財政汲取能力的影響因素，采取相應(yīng)政策措施提高我國地方政府的財政汲取水平，對于我國當(dāng)前地方債務(wù)風(fēng)險的化解和未來地方政府公共品供給能力的提高，具有十分重要的意義。

二、研究綜述

（一）國外研究。

國外對政府財政能力尤其地方政府財政能力的研究較為少見，已有研究大多集中于政府能力的界定和評價。Almond、Powell（1966）認(rèn)為政府能力就是政府適應(yīng)環(huán)境的能力，其主要表現(xiàn)為保障轄區(qū)內(nèi)居民利益、抵御外部的破壞性。[1](p29)Lindley（1975）、Spiesman（1978）則認(rèn)為，政府能力是政府完成任務(wù)、運作項目的能力。[2](p797)[3](p4)Coleman（1975）將政府能力界定為獲取資源滿足轄區(qū)內(nèi)公民的偏好以求得生存的能力。[4](p14)對于“財政能力”的確切概念，西方財政學(xué)文獻中很少見。Boadway等（2000）認(rèn)為，財政能力可以用人均收入或人均稅基來表示。[5](p120)

上世紀(jì)60年代，IMF就經(jīng)濟發(fā)展階段、外貿(mào)部門規(guī)模和產(chǎn)業(yè)構(gòu)成等因素對一國潛在稅收收入能力的影響問題進行了探索。Lotz和Morss（1967）則首先嘗試了運用“稅柄”法對政府稅收收入能力進行了實證研究。Stotsky和Mariam（1997）則使用OLS方法構(gòu)建面板回歸模型探查了影響地方政府財政收入水平的決定性因素。

（二）國內(nèi)研究。

1993年，王紹光、胡鞍鋼開啟了國內(nèi)研究政府財政能力的先河，其提出了一國政府應(yīng)具備四種國家能力，并具體界定了“財政汲取能力”。此后，國內(nèi)學(xué)者對政府財政能力進行了一些理論研究和實證研究，但總的來說國內(nèi)對這一領(lǐng)域的研究也并不多見。國內(nèi)就這一領(lǐng)域的理論研究主要集中于政府財政能力的定義、內(nèi)涵，實證研究主要集中于政府財政能力度量的指標(biāo)和測度方法等方面。

從理論研究方面來看，李文星（2000）、紀(jì)宣明（2002）、馬恩濤（2007）、劉尚希（2007）、賈智蓮（2010）先后從不同角度對政府財政能力進行了界定，學(xué)者們的共識是，財政能力是一個系統(tǒng)群集結(jié)構(gòu)，其包括了多項能力，但其中最核心的能力是財政汲取能力和公共品供給能力。從實證研究來看，學(xué)者們采取不同的實證方法對政府財政能力進行了分析。如紀(jì)宣明等（2002）運用了模糊數(shù)學(xué)模型對地方政府財政能力進行評價；龍竹（2004）使用層次分析法與標(biāo)準(zhǔn)化評價方法相結(jié)合對中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政能力進行了分析；牛向陽（2007）采取主成分分析方法對我國西部12個省（自治區(qū)、直轄市）的財政能力做出了評價；尚元君（2009）利用1993-2005年中國31個省、市、自治區(qū)的面板數(shù)據(jù)，用固定效應(yīng)模型分析了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共部門規(guī)模、財政自給率等因素對各省財政收入能力的影響；賈智蓮，盧洪友（2009）采取DEA方法使用省級截面數(shù)據(jù)對我國26個省份的省級政府財政汲取效率進行了評價。

層次分析法中對指標(biāo)的設(shè)權(quán)往往缺少科學(xué)性，且難以突顯主要指標(biāo)的作用；模糊綜合評價則會遺漏很多有用的信息，導(dǎo)致誤判的機率較大。因此，采取這兩種方法做出的評價往往科學(xué)性不足。采用面板回歸分析方法能得到更為科學(xué)、可靠的評價結(jié)果，但綜觀現(xiàn)有研究，采用面板回歸方法的較少，且在運用過程中存在較為明顯的缺陷。此外，已有研究著重研究了地區(qū)經(jīng)濟水平、地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、地方政府稅收努力等因素對地方政府財政汲取能力的影響，而大多忽視了財權(quán)分權(quán)這一重要因素對地方政府財政汲取能力影響。

三、模型構(gòu)建與變量選擇

（一）模型構(gòu)建。

本文將運用中國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）2003～2013年的面板數(shù)據(jù)對地方政府財政汲取能力的影響因素進行實證研究。借鑒尚元君（2009）和賈智蓮(2011)等學(xué)者的研究思路，本文擬建立如下面板回歸模型1:

其中，被解釋變量sgr為地方政府財政汲取能力水平；es和fd為主要解釋變量，分別是指經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入分權(quán)度；x1、x2、x3、x4、x5為與地方政府財政汲取能力有關(guān)的一組控制變量，x1表示稅收努力程度、x2表示第二產(chǎn)業(yè)占比、x3表示第三產(chǎn)業(yè)占比、x4表示城鎮(zhèn)化率、x5表示對外開放水平。下標(biāo)i，t分別表示第i省(直轄市、自治區(qū))和第t年。

考慮到前期經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入分權(quán)度可能對當(dāng)期地方政府財政汲取能力產(chǎn)生影響，因此加入主要解釋變量的滯后一期項后，得到以下面板模型2：

（二）變量選擇。

1.被解釋變量。

對于地方政府財政汲取能力水平的衡量指標(biāo)，現(xiàn)有研究大多是選擇潛在財力指標(biāo)，即使用代表稅法或者等稅負(fù)累計收入法得到各地區(qū)財政收入的估算值代表地方政府財政汲取能力水平。筆者認(rèn)為，在回歸分析中變量觀察值應(yīng)盡量遵循確定性原則，這樣更有利于保證模型分析的科學(xué)性、可靠性，因此，在具有能較好刻畫變量的確定值型指標(biāo)的情況下，本文決定使用各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）人均財政收入決算數(shù)的對數(shù)衡量地方政府財政汲取能力水平。

2.主要解釋變量

（1）經(jīng)濟發(fā)展水平。

本文使用以2003年為基期進行GDP平減后獲得的各省（直轄市、自治區(qū)）人均實際GDP的對數(shù)來刻畫地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平。

（2）財政收入分權(quán)度。

在理論界，財政分權(quán)的測度仍缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且我國財政分權(quán)與國外相比要復(fù)雜很多，國內(nèi)對財政分權(quán)的實證研究也很少，在這些研究中，雖然對財政分權(quán)指標(biāo)的具體構(gòu)建有所區(qū)別，但基本都是運用收支份額來刻畫財政分權(quán)度。事實上，財政分權(quán)并非一個單緯度的問題，因此使用單一的指標(biāo)很難精確刻畫分權(quán)程度。然而，我們不得不做出次優(yōu)的選擇，正如Marinez和McNab指出的，“信息的缺乏導(dǎo)致我們不得不用簡單的收支份額度量財政分權(quán)”。[6](p70)參照已有研究和本文研究目的，并考慮到數(shù)據(jù)的可得性，本文選擇使用各省(直轄市、自治區(qū))人均本級公共財政收入決算數(shù)/中央人均公共財政收入決算數(shù)來刻畫地方政府與中央政府的財政收入分權(quán)度。

3.控制變量。

為全面考慮可能影響地方政府財政汲取能力的各方面因素，本文中還加入了以下控制變量：

（1）稅收努力程度。

本文使用各省(直轄市、自治區(qū))政府本級財政收入決算數(shù)占地區(qū)GDP的比重來刻畫地方政府的稅收努力程度，因為該指標(biāo)反映了由本級政府直接支配的資源占該地區(qū)GDP的份額，從而可以較好的反映當(dāng)?shù)卣畬Φ貐^(qū)經(jīng)濟稅源的斂財力度。

（2）第二產(chǎn)業(yè)占比和第三產(chǎn)業(yè)占比。

第二產(chǎn)業(yè)GDP占地區(qū)GDP的比重和第三產(chǎn)業(yè)GDP占地區(qū)GDP的比重，作為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重要體現(xiàn)，對地方政府財政汲取能力也可能造成影響。

（3）城鎮(zhèn)化率。

本文以各省(直轄市、自治區(qū))非農(nóng)人口比重來刻畫地區(qū)的城鎮(zhèn)化率。

（4）對外開放水平。

本文使用地區(qū)進出口總額與地區(qū)GDP的比重來刻畫地區(qū)的對外開放水平。

四、數(shù)據(jù)來源與變量描述

本文研究使用了2003～2013年我國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的省級面板數(shù)據(jù)，原始數(shù)據(jù)來自于相關(guān)年度的《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》、《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》。變量的描述性統(tǒng)計如表1所示：

表1　變量統(tǒng)計描述

五、計量結(jié)果分析

對模型進行hausman檢驗，以分析該采用隨機效應(yīng)模型還是固定效應(yīng)模型。Hausman檢驗的原假設(shè)是：固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型的估計量沒有實質(zhì)上的差異。其檢驗統(tǒng)計量服從卡方分布。然后根據(jù)hausman檢驗的結(jié)果選擇模型，然后進行回歸分析。

Hausman檢驗的統(tǒng)計量為159.84，其P值為0.000，遠遠小于0.05，說明應(yīng)該采用固定效應(yīng)模型。固定效應(yīng)模型結(jié)果如下：

從模型1的回歸結(jié)果來看，R方為0.9578，說明模型的擬合優(yōu)度很高。而F檢驗值為20.68，大于1%臨界值，說明模型顯著成立。從系數(shù)可知，兩個解釋變量的系數(shù)P值均為0.000，遠遠小于0.05，說明兩個解釋變量的系數(shù)通過了檢驗，且兩個自變量的系數(shù)均為正值。根據(jù)系數(shù)可知，當(dāng)人均GDP每增加1%單位，則人均本級財政收入將增加1.17571%。財政收入分權(quán)度每增加1%，則人均本級財政收入將增加0.18732 %。控制變量中，有稅收努力程度、第二產(chǎn)業(yè)占比兩個變量的系數(shù)為正且通過了檢驗，即對因變量具有顯著影響，根據(jù)系數(shù)可知，稅收努力程度、第二產(chǎn)業(yè)占比每增加1%，本級財政收入將分別增加2.91524%、1.06306%。城鎮(zhèn)化率的系數(shù)為負(fù)值，且也通過了檢驗，城鎮(zhèn)化率每增加1%，人均本級財政收入將減少0.85556%。而第三產(chǎn)業(yè)占比和對外開放水平兩個控制變量的系數(shù)的P值均大于0.05，說明這兩個控制變量對人均本級財政收入的影響并不顯著。

表2　各自變量對省級政府財政汲取能力影響的固定效應(yīng)回歸結(jié)果

從模型2的回歸結(jié)果來看，在引進主要解釋變量的滯后一期項后，R方為0.9517，說明模型的擬合優(yōu)度也很高。而F檢驗值為22.18，大于1%臨界值，說明模型顯著成立。從系數(shù)可知，兩個解釋變量的系數(shù)P值均為0.000，遠遠小于0.05，說明兩個解釋變量的系數(shù)通過了檢驗，且這兩個變量的系數(shù)均為正值，當(dāng)人均GDP每增加1%單位，則人均本級財政收入將增加0.62051%。財政收入分權(quán)度每增加1%，則人均本級財政收入將增加0.30190%。兩個解釋變量的滯后項對因變量的影響也十分顯著，即通過了檢驗，其中滯后一期人均GDP每增加1%單位，則人均本級財政收入將增加0.63142；滯后財政分權(quán)度每增加1%，則人均本級財政收入將增加0.15115 %。控制變量中，有稅收努力程度、第二產(chǎn)業(yè)占比兩個變量的系數(shù)為正且通過了檢驗，即對因變量具有顯著影響，根據(jù)系數(shù)可知，稅收努力程度、第二產(chǎn)業(yè)占比每增加1%，本級財政收入將分別增加2.91698%、0.88384 %，城鎮(zhèn)化率的系數(shù)為負(fù)值，且也通過了檢驗，城鎮(zhèn)化率每增加1%，人均本級財政收入將減少0.78859%。城鎮(zhèn)化率的提高不利于地方政府財政汲取能力的提升，這與主流期望不符，究其原因，可能是由于我國當(dāng)前高速的城市化并非完全意義上的城市化，從表面上看，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，但是，一方面城市未能對這些新遷移人口給予城市居民的社會福利，另一方面，配套的城市設(shè)施建設(shè)不匹配，這使得大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍只是作為城市流動人口，并未能實現(xiàn)完全意義上的市民化，導(dǎo)致城市規(guī)模效益無法得以有效發(fā)揮，從而阻礙了了城市的擴散輻射功能及經(jīng)濟集中效應(yīng)的釋放，以致反而對地方政府財政汲取能力提升造成不利影響。[7](p71)而第三產(chǎn)業(yè)占比和對外開放水平兩個控制變量的系數(shù)的P值均大于0.05，說明這兩個控制變量對人均本級財政收入的影響并不顯著。第三產(chǎn)業(yè)占比對地方政府財政汲取能力只存在并不顯著的正向影響，這與我們的預(yù)期不同，究其原因，很可能是由于我國地方政府對第三產(chǎn)業(yè)的稅收征管積極性及征管能力要低于第二產(chǎn)業(yè)。按照現(xiàn)行稅制，地方政府的主要收入來自于營業(yè)稅和增值稅分享部分，稅源主要來自第二產(chǎn)業(yè)的制造業(yè)、建筑業(yè)及及第三產(chǎn)業(yè)中的房地產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)中除房地產(chǎn)業(yè)外的其他服務(wù)業(yè)部門大多具有小微企業(yè)多、經(jīng)營分散、收入隱蔽性強等特點，導(dǎo)致第三產(chǎn)業(yè)的稅收征管難度較大，以至于地方政府對第三產(chǎn)業(yè)的稅收征管積極性不高，征管效率較為低下。

六、結(jié)論與啟示

本文采用我國2003～2013年的省級面板數(shù)據(jù)，運用最小二乘法（OLS），構(gòu)建了固定效應(yīng)回歸模型，對地方政府財政汲取能力的影響因素問題進行了實證研究。研究結(jié)果表明，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平對地方政府財政汲取能力有著非常顯著的正向影響，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，意味著稅源越多，從而給地方政府財政汲取能力的提高奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)；財政收入分權(quán)度對于地方政府財政汲取能力也有著顯著的積極影響，這表明雖然現(xiàn)行的財政分權(quán)制度還不完整、不徹底，但仍然對地方政府從地區(qū)經(jīng)濟稅源中攫取收入的積極性產(chǎn)生了一定的激勵作用；稅收努力程度對地方政府財政汲取能力也有著相當(dāng)顯著的積極影響，在既定經(jīng)濟資源稟賦和財政分權(quán)制度下，稅收努力程度的提高可成為提高地方政府財政汲取水平的重要渠道；從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)來看，第二產(chǎn)業(yè)占比對于地方政府財政汲取能力有著顯著的正向影響，而第三產(chǎn)業(yè)占比對地方政府財政汲取能力存在著不顯著的正向影響，第二產(chǎn)業(yè)對地方政府財政汲取能力的貢獻要大于第三產(chǎn)業(yè)；從城鎮(zhèn)化率來看，城鎮(zhèn)化率在近年來對地方政府財政汲取能力有著顯著的反向影響；對外開放水平對于地方政府財政汲取能力則沒有顯著的影響。

根據(jù)本文的研究結(jié)果，我們可獲得以下啟示：

第一，分稅制的實行和地方標(biāo)尺競爭的開展，使得地方政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的積極性大大提高，而自十八大以來我國已進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)階段，有意減弱了以GDP為標(biāo)尺的政治錦標(biāo)賽，加強了在環(huán)保、公共服務(wù)等方面對地方政府官員的政績考核，但考慮到經(jīng)濟發(fā)展水平的提高是增強地方政府財政汲取能力的基礎(chǔ)性條件，地方政府仍應(yīng)采取各種措施力保地區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)定、高質(zhì)的增長。

第二，我國地方政府財政困局的化解，從根本上來說，其背后的核心問題是如何健全、深化財政分權(quán)制度。自1994年分稅制改革以來，我國財權(quán)表現(xiàn)出不斷上移的趨勢，財權(quán)分權(quán)度的降低直接導(dǎo)致了地方政府財政汲取能力的不足，才使得舉債方式成為我國許多地區(qū)地方政府公共品供給的重要資金來源甚至主要資金來源，但這種公共品供給財力保障機制，從長遠來看，不僅缺乏可持續(xù)性，還會造成政府財政風(fēng)險的不斷上升。筆者認(rèn)為，有必要適當(dāng)提高財政收入分權(quán)度。一方面，中央應(yīng)加快對房地產(chǎn)稅、資源稅等地方性稅種的頂層設(shè)計，并盡快予以推行實施，以重新做實地方稅體系，彌補地方政府財權(quán)的“空心化”；另一方面，可考慮對增值稅等中央地方共享稅種的分享比例重新進行劃分，適當(dāng)調(diào)高地方政府的分配比例。

第三，在現(xiàn)行財政分權(quán)格局短期內(nèi)無法改變的現(xiàn)實情況下，稅收努力程度的提高可成為提升地方財政汲取水平的重要渠道。近年來我國地方政府財政收入之所以能保持較高的增長速度，很大程度上來自于其稅收努力程度的提高，地方政府應(yīng)繼續(xù)加強稅源監(jiān)管，不斷減少稅收漏洞，強化征收能力。尤其是要加強對第三產(chǎn)業(yè)的稅收征管，要清楚認(rèn)識到服務(wù)業(yè)的興起是經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，要克服畏難心理，加強稅務(wù)人才隊伍建設(shè)，通過運用科學(xué)化、信息化管稅新手段從服務(wù)業(yè)中挖掘新的稅源，給地方政府財政汲取能力的提高創(chuàng)造新的增長點。

第四，不能使農(nóng)民工真正實現(xiàn)市民化，我國的城市化進程就并非完全意義上的城市化。必須加快配套的市政設(shè)施和保障房等城市設(shè)施建設(shè)，提高城市的人口吸納能力，同時不斷提高這些新遷移人口的社會福利水平，直至達到與城市居民同等的市民化待遇水平，這樣才能使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入城市，使城市規(guī)模效益得以有效發(fā)揮，真正釋放城市的擴散輻射作用及經(jīng)濟集中效應(yīng)，從而提高地區(qū)經(jīng)濟密度，為地方財政提供更多的、更有效的稅源，并促進地方政府財政汲取效率的提升。

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責(zé)任編輯郁之行

·人文視野·哲學(xué)

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“地方政府性債務(wù)管理和風(fēng)險防范研究”（12&ZD047）的階段性成果；國家民委少數(shù)民族教育發(fā)展研究基地2014年度招標(biāo)課題（JYJD201402）的階段性成果。

作者簡介：陳都（1982—），男，中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院博士研究生。陳志勇（1958—），男，中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院院長，教授、博士生導(dǎo)師。

中圖分類號：F810

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-8477（2016）02-0098-05