王猛（中國人民大學公共管理學院，北京100872）

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經濟理性、制度結構與鄉(xiāng)土邏輯：農村政策執(zhí)行中的“共謀”現象研究

王猛
（中國人民大學公共管理學院，北京100872）

摘要：基于制度邏輯與利益邏輯，建立政策執(zhí)行的“主體—情境—行為”分析框架。本框架關注政策執(zhí)行中的行動者及其利益、政策執(zhí)行的正式制度情境與非正式制度情境、政策執(zhí)行的行為選擇及行為結果。對G村兩起政策執(zhí)行共謀的案例研究發(fā)現，利益沖動是共謀的內在動因，分離的執(zhí)行結構與虛置的監(jiān)督體制為共謀提供了制度空間，鄉(xiāng)土邏輯與農村文化則是共謀的社會土壤。這意味著政策執(zhí)行需要通過制度設計來實現“激勵兼容”，并重視民情與運用地方性知識。

關鍵詞：政策執(zhí)行；經濟理性；制度結構；鄉(xiāng)土邏輯；共謀

一、研究問題與相關研究

政策執(zhí)行是發(fā)生在多層級[1](p78)、多主體間的互動行為，上下級政府間、政策執(zhí)行者與政策對象間在政策執(zhí)行中的行為和互動模式成為理解政策執(zhí)行的關鍵。農村公共政策執(zhí)行必然涉及多層級的執(zhí)行主體以及基層政府與村民間頻繁、持續(xù)、緊密的行為互動，因此，農村政策執(zhí)行中的偏差行為歷來是政策執(zhí)行研究的重要議題。農村政策執(zhí)行中的“共謀”現象作為政策執(zhí)行偏差的特殊表現形式則是我們理解當前農村公共政策執(zhí)行基本邏輯與運作形態(tài)的重要窗口。

國外公共政策執(zhí)行的理論研究大致經歷了三個階段，即關注自上而下途徑的第一代研究、關注自下而上途徑的第二代研究與強調整合模式的第三代研究[2](p48-50)。國內學者對中國公共政策執(zhí)行亦嘗試構建本土化的理論和模型。歸納而言，對中國公共政策執(zhí)行的研究和解釋可大致劃分制度理論（如府際關系[3]、行政發(fā)包制[4]、科層制結構[5]、制度缺陷論[6]）、行動理論（如政策激勵[7]、政策偏差[8]、政策變通[9]、政策執(zhí)行類型學[1]）與博弈理論（如利益差別說[10]、博弈理論[11]、委托代理理論[6]）三條進路。對政策執(zhí)行中共謀現象的研究，主要關注了政府與政府之間、政府與企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間三種類型的共謀行為。對政策執(zhí)行中政府間共謀行為的解釋中制度邏輯與利益邏輯是兩種典型的競爭性理論。如周雪光在中國行政體制的制度背景下探討基層政府間的共謀行為；[12](p40)倪星與楊君從“縱向隱蔽利益同盟”的產生與延續(xù)解釋了地方政府（官員）間的縱向共謀行為。[13](p69)而米恩廣對政府間共謀行為的發(fā)生基礎和觸發(fā)機制進行了歸納。[14](p86)

但這些研究和解釋都值得進一步拓展。其一，政策執(zhí)行研究把討論的議題放在了各級政府與各種利益集團的策略行為與博弈關系上，而很少將焦點集中于目標群體（政策對象）上，[15](p42)較少研究執(zhí)行主體與政策對象在執(zhí)行過程中的互動。對共謀行為的探討，則較少關注政府與公民特別是基層政策執(zhí)行者與政策對象間的共謀行為。因此，在研究主題上關注基層政策執(zhí)行者與政策對象之間的共謀行為，可以拓展政策執(zhí)行與共謀現象研究的范圍。其二，在很多情形下，基層執(zhí)行者與政策對象間常存在低度的利益一致或潛在的沖突。利益邏輯并不能完全解釋基層政策執(zhí)行者（主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部）與政策對象（村民）之間的共謀行為。其三，許多政策如計劃生育、退耕還林都經過廣泛的政策動員，并且有強有力的政策執(zhí)行體制和政策資源支持，但這樣一種組織嚴密的政策執(zhí)行卻并未能有效解釋實際政策執(zhí)行中的偏差行為。因此，本文著重探討基層政策執(zhí)行者與政策對象相互配合，采取策略共同規(guī)避上級政府政策的“共謀”行為，在整合已有理論的基礎上提出理解農村政策執(zhí)行中“共謀”現象的理論框架。

二、經濟理性、制度結構與鄉(xiāng)土邏輯：“共謀”現象的解釋框架

依循利益邏輯（理性邏輯）與制度邏輯并不能有效和全面把握農村政策執(zhí)行中的共謀行為。利益邏輯與制度邏輯的解釋囿于政策執(zhí)行體制內部，而缺乏對體制外環(huán)境、行為互動如何影響政策執(zhí)行進行研究，[16](p6)并且沒有提煉形成具有解釋力的分析概念與理論框架。因此，本文在理性邏輯與制度邏輯之外，引入解釋農村政策執(zhí)行中共謀行為的“鄉(xiāng)土邏輯”，并提出“主體—情境—行為”的分析框架，通過對川北G村兩個政策執(zhí)行案例的考察，對農村政策執(zhí)行中的共謀行為進行闡釋，并進一步拓展基層政策執(zhí)行的解釋框架。

本文所指的“鄉(xiāng)土邏輯”是農村政策執(zhí)行中所形成的區(qū)別于城市政策執(zhí)行的鄉(xiāng)土特質，適應于鄉(xiāng)土社會政治生態(tài)、非制度化的問題解決方式，如不成文的慣例、規(guī)范、習俗、潛規(guī)則等。在這一意義上，“鄉(xiāng)土邏輯”具有托克維爾所講的“民情”[17](p332)與吉爾茲所言的“地方性知識”（Local Knowledge）[18]的含義。筆者之所以引入“鄉(xiāng)土邏輯”的概念是因為公共政策在基層的執(zhí)行要特別關注其面臨的真實情境及在此情境中形成的主體間互動關系，農村政治社會生態(tài)、地方知識對政策執(zhí)行的影響。這也啟發(fā)政策制定者與執(zhí)行者必須考慮“地方差異性”問題，[16](p6)關注政策運行的真實情境與互動結構，采取差異化、權變型的策略?；诖?，構建了理解農村政策執(zhí)行的“主體—情境—行為”框架（圖1）。政策執(zhí)行“主體—情境—行為”框架不僅關注制度主義解釋框架對制度的強調，而且關注行動主義所強調的具體行為，更是以過程主義的視角全面考察懷有理性動機的行動者在國家制度嵌入鄉(xiāng)村、正式制度結構與非正式制度互動與調適的具體情境中是采取何種行為與互動模式的。

圖1　政策執(zhí)行的“主體—情境—行為”框架

行動主體的分析著重考察政策執(zhí)行中的利益相關者及其角色。農村政策執(zhí)行中通常包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部和村民三大主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于行政體制的末端，是國家權力在基層最直接的代言者，也是公共政策的直接執(zhí)行層。通常說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通常有兩大利益訴求：一是通過完成上級政府交代的任務實現晉升；二是在晉升空間有限的情況下謀求自身經濟利益的最大化。村干部處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村民之間，處在連接基層政府與農村之間的鄉(xiāng)村政策執(zhí)行的節(jié)點上。一方面，村干部本身作為村民，亦是政策執(zhí)行的目標群體；另一方面，村干部還扮演著實際的政策執(zhí)行者角色。村干部及所在的村委會常常是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成政治任務的重要工具，[19](p100)承擔著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦的大量的政策執(zhí)行事項。而作為政策對象的村民則遵循自身獲利最大、受損最小的邏輯，或規(guī)避，或順從政策執(zhí)行。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部與村民的三角互動關系中，存在兩種“委托—代理”關系，即村民與村干部之間存在的“顯性、軟約束”的“委托—代理”關系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部間存在的“隱性、硬約束”的“委托—代理”關系。村民與村干部之間的委托代理關系是顯性的，但在實際運行中村民對村干部及村委會較難實現制度化的約束和控制，而更多依靠一些人情、關系等軟制度來進行制約。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的委托代理關系雖然是潛在的，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則能對村干部進行實際控制。因此，處在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村民之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農村之間的村干部實際扮演著政策掮客（policy brokers）的角色。

政策執(zhí)行框架中的制度情境考察政策執(zhí)行體制的制度結構在滲入基層鄉(xiāng)村社會中是如何運行的，特別是在融入鄉(xiāng)村的社會政治生態(tài)后又是如何變化和調試的，鄉(xiāng)土邏輯在“遭遇”國家制度時又會做何反應?；诮洕硇浴⒅贫冉Y構與鄉(xiāng)土邏輯共同作用，政策執(zhí)行過程中的行動主體又會如何行為，這種行為選擇的結果、意義和價值又是什么。接下來，筆者以川北G村兩起政策執(zhí)行的案例對此進行解釋與研究。

三、政策執(zhí)行中的“共謀”：川北J鎮(zhèn)G村的案例

J鎮(zhèn)位于四川東北部，全鎮(zhèn)以低山丘陵地勢為主，幅員面積50.24平方公里，轄24個行政村，10個社區(qū)，10.8萬人口（2010年）。G村位于J鎮(zhèn)東北部，有河流沿村而過，下有甲、乙、丙、丁四個自然村（組）。全村共330戶，約1500人。G村交通閉塞，勞動力多外出務工，無任何特色農產品。甲、丙兩組位于河壩區(qū)，沿河而建，地勢較平坦，耕地位于低處；乙、丁兩組位于山區(qū)，耕地多分散在坡地上，狹窄而貧瘠。

案例1 2004年，G村開始實施退耕還林政策。由于丁組在四個村組中所處位置較高，林地和荒地更多。在統(tǒng)計上報退耕還林面積時，丁組組長聯(lián)合該組村民多上報了64畝土地以獲取更多糧食補償。G村村委會在統(tǒng)計和核實丁組耕地面積時，發(fā)現了丁組的多報情況，在要求每年將一部分補償款交于村委會后給予了允許。次年，在發(fā)放退耕還林補償款后，乙組村民得知丁組多報退耕還林面積后將此事反映到鎮(zhèn)政府。鎮(zhèn)政府分管副鎮(zhèn)長Z和一位農林辦工作人員L進出核查此事，并重新丈量退耕還林面積，發(fā)現情況基本屬實。丈量過程中，還發(fā)現了丁組村民有在已退耕土地上繼種莊稼的情況。丈量后，組民留鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部在丁組Q家吃午飯。經鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部協(xié)商，考慮到丁組“耕地多位于山林地區(qū)，土地十分貧瘠，農業(yè)歉收非常嚴重，農民生活水平確實較低”的現實情況，并未對違反政策續(xù)種的土地進行強制清理。對多報土地面積的情況做如下處理：考慮到多報了64多畝地確實過多，故減少到32畝左右，對外宣稱多報了32畝地。并決定用丁組的荒山、荒地和荒溝來填補這32畝地，不足部分則由丁組每戶均攤，32畝地所獲補貼按照擁有土地的人頭平分（“黑人”即超生人口，不擁有土地則不享有）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要求村干部“把材料搞好些，免得遭查出來了”，要村民們“莫要聲張，注意影響”。

案例2 丁組村民胥某（夫）和何某（妻）育有一子，已17歲（2007年），有些“哈戳戳的”（腦子不靈活、做事不靈便），小學輟學，在家干農活。2007年2月，許某和何某在未辦理“準生證”的情況下又生一子。5月，該情況被同村人舉報到鎮(zhèn)政府。派出一名副鎮(zhèn)長和一名計生辦人員下鄉(xiāng)核實情況并處理。兩人進村后首先找到了村支書和村主任初步核實此事，后到胥家“集體辦公”、“解決問題”，聲稱要罰款（社會撫養(yǎng)費）。夫婦二人見干部到自家來辦公，就禮貌性地安排就座、燒水、泡茶和上煙，并將辦“滿月酒”時親戚送的禮品拿出來供鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部品嘗。隨后，何某忙里忙外準備午飯，胥某則陪干部“擺龍門陣”（聊天）。席間，鎮(zhèn)計生辦工作人員W向胥某和何某宣講了當前的計劃生育政策和繳納社會撫養(yǎng)費的規(guī)定，并說“趁大家（鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、當事人和鄰居）都在，一起想辦法把這個問題解決了”。計生人員認為該家孩子僅是有些哈戳戳和沒有上學，并不符合準生二胎條件，且沒有辦理“準生證”，違反了計劃生育政策。胥某和何某訴說了家里困難的情況，聲稱“家里莫錢，你們看到辦”。副鎮(zhèn)長認為，這個事情可以慢慢商量，要考慮他家的具體情況。今年鎮(zhèn)里超生戶有好多個，縣上也在檢查，還是不要把事情鬧大了。村支書X（與胥某是遠房親戚）和村主任L表態(tài)，考慮到該家長子“腦殼有點問題”，家庭條件“比較具體”（比較貧困），生二胎可以理解，罰款就不要太多，“意思”一下就行。最后商量決定：對外就說這個娃兒是撿來的，算做領養(yǎng)；罰款一千元作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)辦公的津貼，并繳納三百元的“準生證”手續(xù)費。①經調查，當時該縣收取社會撫養(yǎng)費農村平均在8000元左右，城鎮(zhèn)在40000元左右。顯然，胥某家繳納的費用遠低于這個標準。且需注意，既然是領養(yǎng)也就沒有辦理準生證一說。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部再三向胥某夫婦強調要和鄰居們說好，對外都一致說“這個娃兒是撿來的”，免得以后查出來大家都遭殃。2007年底，胥某憑村委會和鎮(zhèn)民政部門開具的領養(yǎng)證明，在派出所給孩子順利地上了戶口。

上述兩個案例雖具有一定的特殊性和局限性，但在中國基層社會還是比較典型的，特別是偏遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村地區(qū)。因此，對此類案例的分析和討論對理解與認識公共政策在基層社會的運行現狀具有典型意義。

四、農村政策執(zhí)行：經濟理性、制度結構與鄉(xiāng)土邏輯

上述兩案例的共性是：并非村民或村干部政策意識淡薄與不懂政策的問題，而是有意地共謀規(guī)避政策。因此，我們以上述兩個案例為主軸展開，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部和村民緣何產生共謀行為，以期獲得對政策執(zhí)行偏差或異化的一個場景化認識和初步結論。

（一）共謀的內在動因：利益沖動。

傳統(tǒng)的解釋很容易政策執(zhí)行偏差或共謀行為歸因為政策宣傳不足、執(zhí)行資源不足、政策執(zhí)行人員和農民素質不高等因素。顯然，對共謀規(guī)避政策的現象做以上解釋是簡單粗暴的，特別在基層社會對計劃生育、退耕還林等類似政策的宣傳力度不可謂不大，呈現出宣傳手段多樣化、密集度高、覆蓋面廣等特征的情況下。這些解釋并沒有把握這些原因之間的邏輯關聯(lián)。政策執(zhí)行過程在本質上是利益分配方案的落實過程。在政策調控下，理性的自利人都會追求自身的最大利益，進行利益權衡。對公共政策執(zhí)行的理解，要善于把握和分析執(zhí)行情境中的行動者。農村公共政策執(zhí)行一般涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部和村民三大利益主體。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部：基于政策執(zhí)行與自我利益的雙重考量。

從利益角度出發(fā)，作為執(zhí)行者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與政策對象達成共謀主要基于以下三方面考慮：首先，政策對象的利益與政策執(zhí)行者的地域利益、部門利益和個人利益存在潛在一致。在J鎮(zhèn)G村的案例中，其所在的Y縣是四川省退耕還林重點縣。Y縣在落實該省退耕還林政策過程中采取了目標責任制，要求各鎮(zhèn)退耕還林面積需達到一定比例。而J鎮(zhèn)由于人均耕地少，村民擔心退耕后糧食不足，積極性并不高。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成Y縣的政策目標也就對G村的虛報行為給予了默許。同時，多報退耕還林面積，鎮(zhèn)政府還可以獲得更多的糧食或現金補貼以及退耕還林的管理經費。而案例1的另一背景是當時還未取消農業(yè)稅。農業(yè)稅還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要財政來源。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在完成縣上的退耕還林指標時，希望盡量少地減少本鎮(zhèn)耕地面積以保證農業(yè)稅收入。

案例2中，該縣實行“重點管理、一票否決、追蹤獎懲”的計生管理制度，把計生工作作為考核個人政績和個人實績的重要依據，對主管鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、計生辦工作人員、包村干部實行同獎同罰。將計劃生育率、社會撫養(yǎng)費征收率、再生育審批、統(tǒng)計誤差率、計生服務、綜合治理等指標納入考核。以社會撫養(yǎng)費征收和再生育審批為例，該縣規(guī)定，社會撫養(yǎng)費征收例數兌現率達100%得2分，每低10%扣1分，扣完為止；金額兌現率達80%得10分，每低10%扣1.5分，扣完為止；未及時審批的（先生后批）每發(fā)現1例扣2分，扣完為止?？紤]這一背景，就容易理解為何鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部并沒有對胥某家強制收取社會撫養(yǎng)費。如果強制收取，也就承認了超生（計劃外生育）的情況。一方面，胥某家“先生后批”就會影響該鎮(zhèn)的計劃生育率；另一方面，胥家的經濟條件勢必會拖延甚至抗拒繳納社會撫養(yǎng)費，又會直接影響社會撫養(yǎng)費征收率。因此，將小孩視作撿來收養(yǎng)的既不影響上述若干指標，同時也減少了對胥某家的罰款，算是一個權宜之計。

其次，共謀能夠降低政策執(zhí)行成本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所執(zhí)行的政策以“三農”為主，必需農民的積極配合。此外，農民在抵制政策時往往具有群體性和效仿性等特征。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（與村干部）在執(zhí)行政策時做得“太絕”，得罪的人太多，以后下鄉(xiāng)辦事就會“寸步難行”，“老百姓對上面政策啥的也是不冷不熱”。那樣，政策執(zhí)行的成本就會大大增加。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部嚴格按照政策規(guī)定辦理上述兩例，取得既定政策效果，那么在該組集資修路、水利工程建設、森林防火、村委會選舉等政策實施中就可能遭遇巨大阻力。

最后，基于自我利益的考慮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部參與政策共謀都會或多或少得到一些好處。獲得“回扣”、“下鄉(xiāng)辦公津貼”、百姓送禮都是實在的物質利益。據了解，2005年，丁組有多位組民到副鎮(zhèn)長Z家送過新收大米和年豬肉。對身處基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，其利益還包括社會信譽、百姓評價等。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多出生在本鎮(zhèn)或鄰鎮(zhèn)，都是從農村“走出去”的，可能其家人和親戚也在農村。所以，在執(zhí)行政策時要留有余地。

2.村干部：政策對象與政策執(zhí)行者的雙重角色。

理解村干部的行為邏輯必須從其既是政策對象，又是政策執(zhí)行者這一雙重角色探討。一方面，村干部自身作為政策對象，同樣受到這些政策的影響和規(guī)制，也同樣面臨退耕還林等類似的問題，在涉及自身利益時，也有參與合謀的動機。作為政策執(zhí)行者的村干部雖不能算作政府工作人員，處于政策執(zhí)行體制的末端，但作用巨大。村干部對本村情況熟悉，了解每家每戶的家境、戶主的個性，而這些地方性知識鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部顯然嚴重缺乏[20](p33)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要落實某項政策、下鄉(xiāng)辦事，絕不可能直接越過村干部。而村干部是本村“土生土長”的人，須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村民之間尋求平衡。一方面，不能得罪本村居民。正如上述兩個案例表明的那樣，村干部如果不能為本村人謀利，村民會認為他們“沒有良心”，其權威會在本村大大降低，號召和動員力也會減弱。另一方面，由于村干部實際為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“任命”，村干部想繼續(xù)“當官”的話就必須積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部保持一致。

3.村民：自我利益的堅定維護者。

G村的案例中，村民們都從政策規(guī)避中直接獲益。因此，他們更有動力爭取村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的同情和支持，更愿意合謀規(guī)避國家政策來逃避處罰或爭取更多的資金補貼。在鎮(zhèn)政府退耕還林檢查之前，丁組組民就聯(lián)合商討了“對付”的策略以及“鬧大”的辦法。①丁組曾經因安裝閉路電視的問題偶然碰到該縣縣委書記，最后得到了妥善處理。因此，丁組村民常說：“縣委書記都幫我們解決了問題，我們還怕啥子”。作為政策對象的村民還能夠“用腳投票”，采取抵抗、消極不合作、逃避、“鉆政策空子”等方式來阻礙政策執(zhí)行以維護自身利益。同時，如果農村公共政策執(zhí)行缺少村民的互動參與，任何公共政策都可能流于形式，偏離政策目標。

（二）共謀的制度空間：分離的結構與虛置的制衡。

理解公共政策在基層的運行邏輯，還需把握正式的國家制度、政策執(zhí)行制度在基層社會是何種狀態(tài)，又是如何進入基層社會的。政策執(zhí)行體制的多層級性和“倒金字塔”結構，為我們理解政策執(zhí)行中的共謀行為提供了制度分析的視角。首先，我國行政體制的多層級性決定了公共政策決策與執(zhí)行分離的結構設計。從內容上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行的公共政策80%來源于上級政府，15%來源于同級政權（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和政府）、5%來源于其他公共組織或實體，內容以“三農“為主。[21](p71)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員承擔了大量來自上級的政策執(zhí)行任務。而與負責制定政策的上級政府強調公共利益與理想的政策目標不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在執(zhí)行具體政策時往往更有可能追求本級政府的利益甚至是私人利益，強調具體政策執(zhí)行情境中的現實政策目標。這種分離的決策和執(zhí)行結構也可能造成政策制定與現實距離較遠、信息不對稱，執(zhí)行中會產生“水土不服”。其次，政策執(zhí)行體制呈現“倒金字塔”結構，從中央到基層，越往下政府的規(guī)模不斷縮小，但政府事項卻并沒有減少。這種現象被形象地描述為“上面千條線，下面一根針”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上級政府派發(fā)的大量政策任務常常是疲于應付，產生消極懈怠心理。而在非緊張時期，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至沒有動力認真執(zhí)行退耕還林、計劃生育等政策”。其次，決策與執(zhí)行分離、“倒金字塔”的結構決定了基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在政策執(zhí)行過程中具有很大的自由裁量權，而縱向問責機制的滯后、橫向監(jiān)督機制虛置，大大降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維護個人、本級政府利益的成本，為共謀創(chuàng)造了較大的制度空間。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為典型的街頭官僚，與政策對象直接性、高頻率的接觸，則為共謀創(chuàng)造了時空條件。在這過程中，懸浮于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農村之間，抑或說附屬于政策執(zhí)行體系末端的村干部，是銜接鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村民之間的橋梁，黏合了三者間的利益，強化了共謀行為。

對政策執(zhí)行體制的認識也得到了丁組村民的印證，事后他們說道：

本來只有這么點地，還叫人退（退耕還林），上面也是不曉得我們山上面的情況喲。就說多報點地嘛，中央就曉得哦？離那么遠，上面未必還真的派人下來查哦。

而J鎮(zhèn)工作人員的一番話則道出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員對政策執(zhí)行的真實看法。

上面交代的事情太多了，鎮(zhèn)里（鎮(zhèn)政府）就那幾個人，領導還不干事，我們哪里忙得過來？上面的工作我們勉強把它完成就可以了。這輩子也莫啥希望了，“當一天和尚，撞一天鐘”。說實話，計劃生育這些跟老百姓有關的，我們也不會那么莫良心，只要莫人告，做得不過分，我們也就“睜一只眼、閉一只眼”。

（三）共謀的社會情境：鄉(xiāng)土邏輯與文化。

從根本上講，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是一個“熟人”，至少也是一個“半熟人”社會，官與官熟、官與民熟、民與民也熟[21](p72)。這一特征決定了面子、人情、關系、傳統(tǒng)權威等因素仍在鄉(xiāng)村發(fā)揮作用并影響公共政策的執(zhí)行。農村政策執(zhí)行不可避免帶有熟人、半熟人社會的特征。

1.“抬頭不見低頭見”的相處。

在熟人、半熟人的社會結構中，人們會考慮長期的交往和聯(lián)系，不能像陌生人社會那樣做“一錘子買賣”。在一個村或小鎮(zhèn)上，人們總是“抬頭不見低頭見”，“做事留有余地”的觀念影響著人們的行為方式。彼此熟悉的社會環(huán)境決定了努力尋求一種不傷和氣的方式解決問題和糾紛。村干部L這樣說：

都是一個村的鄉(xiāng)親，幾乎是天天見。我們也不想什么事情都做絕，主要還是上面（指鎮(zhèn)政府）有壓力。有時候確實沒辦法了，我們也想辦法跟大家解釋、做工作。

2.說不清的面子。

農村社會更類似于情理社會[22](p48)，因此鄉(xiāng)村社會中的“面子”起著維系村莊社會結構和村民價值體系的作用[23](p33)。政策執(zhí)行過程中，要給各方都留足面子。在案例2中，一方面不能把胥某夫婦給逼絕了，以后彼此都“沒有好臉色看，面子上也掛不住”。同時，大家會認為村干部不講情義，不袒護本村人，以后開展工作會很困難。另一方面，村干部也必須維護代表政府權威的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的面子，不能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在村里“丟臉”，因此對胥某家進行了一定罰款。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也允許村干部有一定的“做主”空間，也要在村民面前給足村干部面子，讓村民覺得村干部說話是有分量的。這至少反映出被村民視為“知識分子”和“官”、①雖然我們知道一般的村干部連國家公務員都不算，但偏遠地區(qū)的村民依然認為那些村干部在他們眼中是“官”、“國家干部”。代表鄉(xiāng)村傳統(tǒng)權威的村干部仍在解決農村問題中發(fā)揮著作用和影響。在案例1中，村干部告訴丁組村民：

莫要跟鎮(zhèn)里面的干部雄起，惹急了對哪個都不好，你們把他們好好招待一下不就好好解決了。要是脖子一硬起，人家也急，還怎么解決嘛。

而G村計生主任H（同是丁組村民）這樣告訴胥某和何某：

你莫跟鎮(zhèn)里和村里那幾個人急，反正他們拿你們也沒有辦法。來了你管一頓飯就是了，讓他們好來好走。

3.神奇的煙酒茶。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部在執(zhí)行政策時往往還會在意一些細節(jié)。燒茶、遞煙、擺席這些活動，顯然能拉近干部與村民間的距離，讓彼此間不再那么生疏，很多事情也就可以在煙酒茶中解決和化解。村民或主人家在這些方面能否“懂起”成為影響政策執(zhí)行的關鍵。在G村，如果干部辦事到某家，茶水、煙酒都沒有準備，就會覺得這家太摳，讓干部們沒面子、不爽。計生主任H事后這樣說道：

胥某還算懂得起。人家干部大老遠來了你總得給人家燒杯開水喲，也還要留下吃個晌午。煙兒啥的也要扎起（四川話，給充足的意思）。他去買了幾包“云煙”（當時十元一包的煙），莫搞兩塊的“天下秀”噻。十塊和兩塊檔次還是不一樣噻。人家覺得你屋雖然窮，但禮行還是懂得起。把晌午吃了，酒喝了，還不是要想辦法幫你屋把這個問題解決了。

這些留存在農村社會執(zhí)行政策和解決問題的方式在政策執(zhí)行研究中往往很少關注，但確是我國農村地區(qū)政策執(zhí)行的真實寫照并在解決農村社會問題中發(fā)揮著一定的作用。

五、結論與討論

理解政策執(zhí)行要構建其包括主體、情境、行為的過程主義框架。G村的兩起案例典型地反映了政策執(zhí)行中的共謀行為產生的原因：既有政策執(zhí)行中行動主體即鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部與村民的利益動機，也有政策執(zhí)行體制中決策與執(zhí)行分離、縱橫向監(jiān)督虛置的制度結構，更有依然在農村中發(fā)揮強有力作用的“鄉(xiāng)土邏輯”的影響。一些被研究者們稱為“民情”、“地方性知識”在農村社會中的作用，意味著在政策執(zhí)行過程中，國家正式制度嵌入鄉(xiāng)村的過程，也是適應農村社會政治生態(tài)，與留存在農村中的非制度形式及鄉(xiāng)村社會文化相互影響和建構的過程。這也提醒我們政策執(zhí)行研究的重點要關注如何通過制度設計來實現“激勵兼容”，政策制定與執(zhí)行要重視民情與運用地方性知識。

共謀只是農村政策執(zhí)行偏差的一種類型，甚至可以說是十分特殊的情形。也正因為如此，認識政策執(zhí)行中的共謀行為對進一步提高政策執(zhí)行水平具有重要意義。首先，共謀規(guī)避政策的情形使我們認識到基層政府的工作人員并不必然是公共利益的代表，他們也有自身利益、部門利益。在升遷可能性較小的情況下，反而更在乎自身的現實利益和熟人社會的評價。因此，完善政策執(zhí)行體制一項非常重要的工作在于完善對基層公務員的激勵機制。其次，充足的政策資源、高素質的政策執(zhí)行人員、正確的政策、良好的溝通協(xié)調等因素并非實現既定目標的充要條件?，F實的政策執(zhí)行必然是充滿復雜性和不確定性的，并且深受政策環(huán)境影響。因此，政策執(zhí)行研究必須直面真實的執(zhí)行情境而摒棄教科書式的陳述，從充足的執(zhí)行案例中去理解政策執(zhí)行的真實邏輯。再次，政策執(zhí)行中的共謀行為使我們認識到政策制定與執(zhí)行體制分離設計、政策監(jiān)督體制虛置的可能缺陷及造成執(zhí)行偏差，這提醒我們必須反思和重視公共政策的適應性和科學性問題以及政策創(chuàng)新的必要性。最后，鄉(xiāng)土邏輯、農村社會文化依然并將長期對農村政策執(zhí)行產生影響。我們不能片面和簡單地認為這些因素對政策執(zhí)行就是消極負面的。這至少說明農村社會遺留的解決問題的方式仍然發(fā)揮著作用甚至是積極作用。這意味著提煉中國的政策執(zhí)行理論要關注類似的本土資源；同時這也蘊含著一種政策創(chuàng)新的可能性。

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責任編輯申華

基金項目：中國人民大學科學研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助）項目“經濟理性、制度結構與鄉(xiāng)土邏輯：農村政策執(zhí)行中的‘共謀’現象研究”（15XNH025）。

作者簡介：王猛（1989—），男，中國人民大學公共管理學院博士研究生。

中圖分類號：D035

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2016）02-0036-07