王　昶，王三秀（.復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海00433；.華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系，湖北武漢430074）

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農(nóng)村貧困治理目標(biāo)重塑與政府能力建構(gòu)：困境與出路

王昶1，王三秀2
（1.復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海200433；2.華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系，湖北武漢430074）

摘要：進(jìn)入21世紀(jì)后，基于我國(guó)深入推進(jìn)農(nóng)村反貧困的現(xiàn)實(shí)需要，適應(yīng)國(guó)際反貧困發(fā)展的新趨勢(shì)，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村貧困治理目標(biāo)進(jìn)行了重塑和優(yōu)化，具體體現(xiàn)在貧困治理目標(biāo)的內(nèi)容、效能及人群三個(gè)維度上，從而對(duì)政府貧困治理能力提出了新的建構(gòu)要求。目前我國(guó)地方政府根據(jù)上述目標(biāo)進(jìn)行了一定的建構(gòu)和提升貧困治理能力的嘗試，但現(xiàn)實(shí)中還面臨著制度保障、財(cái)政支持、專業(yè)化及整合化治理貧困能力不足等多種因素的制約。走出上述困境的基本路徑是，提升政府法制化治理貧困的能力，形成新型貧困者參與治理貧困策略，系統(tǒng)地建構(gòu)和提升政府以資源整合治理貧困的能力。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村貧困治理；目標(biāo)重塑；政府能力創(chuàng)新建構(gòu)；困境；出路

我國(guó)政府已明確到2020年使現(xiàn)有的農(nóng)村貧困人口全部脫貧。這一目標(biāo)不僅是要消除農(nóng)村貧困人口的收入貧困，還包括改變其思想觀念、教育文化、自我發(fā)展能力乃至心理精神等方面的貧困狀態(tài)，以實(shí)現(xiàn)貧困治理的全面化和可持續(xù)化。然而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)貧困治理主要采取的是政府單向度的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式或者“運(yùn)動(dòng)型治理”方式，[1](p95-99)雖取得不小成效，但難以適應(yīng)當(dāng)前新的貧困治理目標(biāo)。如何有效提升政府貧困治理能力以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)貧困治理需要，是我國(guó)亟待探討的理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出的總目標(biāo)中，推進(jìn)國(guó)家能力現(xiàn)代化是一項(xiàng)重要內(nèi)容。2015年黨的十八屆五中全會(huì)在全面建成小康社會(huì)新目標(biāo)中再次提出要使國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得重大進(jìn)展。徹底消除貧困對(duì)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)具有關(guān)鍵意義，因此提升政府的貧困治理能力應(yīng)是我國(guó)政府治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。目前有的地方政府雖在此方面進(jìn)行了具有創(chuàng)新性的探索和嘗試，但在理念、制度及實(shí)踐方式等方面的做法都尚不清晰，也面臨不少的現(xiàn)實(shí)困難。本文試圖以我國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)及社會(huì)救助政策與實(shí)踐為研究對(duì)象，探討近年來(lái)農(nóng)村貧困治理目標(biāo)轉(zhuǎn)變及其對(duì)政府貧困治理能力建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需求，以及在此過(guò)程中面臨的現(xiàn)實(shí)困境，并對(duì)如何走出這些困境提出本文的初步建議。

一、演變中的農(nóng)村貧困治理目標(biāo)：重塑及其合理性

農(nóng)村一直是我國(guó)貧困人口較為集中的地區(qū)。對(duì)于農(nóng)村的貧困治理我國(guó)政府一直十分重視，主要是圍繞扶貧開(kāi)發(fā)和社會(huì)救助兩條基本途徑展開(kāi)和推進(jìn)的。在扶貧開(kāi)發(fā)方面，其歷史發(fā)展主要包括1986年至1993年開(kāi)發(fā)式扶貧，1994年至2000年的攻堅(jiān)扶貧，2001年至2010年的綜合扶貧，以及2011-2020年著力強(qiáng)調(diào)連片開(kāi)發(fā)、綜合扶貧和著力提升貧困者自身脫貧發(fā)展能力的新型扶貧階段。在以低保為主要形式的農(nóng)村社會(huì)救助方面，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)歷了1994年山西陽(yáng)泉等地方性初創(chuàng)、2007年全國(guó)性制度建立和2014年綜合性《社會(huì)救助暫行辦法》出臺(tái)的發(fā)展過(guò)程。整體來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村貧困治理觀念和政策一直處于演進(jìn)和發(fā)展過(guò)程中。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，以新扶貧政策《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011－2020年）》和的新社會(huì)救助政策《社會(huì)救助暫行辦法》為基本標(biāo)志，農(nóng)村貧困治理目標(biāo)發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變。本文將這一轉(zhuǎn)變稱之為目標(biāo)重塑，主要表現(xiàn)在：

其一，內(nèi)容目標(biāo)重塑：由注重增加收入的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)到強(qiáng)調(diào)多重目標(biāo)有機(jī)結(jié)合。一方面，盡快增加貧困者的收入仍是當(dāng)今我國(guó)農(nóng)村貧困治理的首要目標(biāo)，但目前這一目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生了新的改變。《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》（1994-2000）要求，集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，力爭(zhēng)用7年左右的時(shí)間，基本解決農(nóng)村8000萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》扶貧開(kāi)發(fā)總的奮斗目標(biāo)則是盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問(wèn)題，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件。而《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011－2020年）》所提出的反貧困目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榧涌熵毨У貐^(qū)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)。這無(wú)疑是一種更高和更具體的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)要求。另一方面，具體強(qiáng)調(diào)和提出了非收入支持性的貧困治理目標(biāo)，包括貧困者心理觀念、自我發(fā)展的能力、文化教育水平、健康保障等。這些內(nèi)容在此之前《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》（1994-2000）和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》中也都有一定的規(guī)定，但在《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011－2020年）》中的規(guī)定和要求不再只是原則性規(guī)定，而是較為具體的操作性目標(biāo)。如在教育方面，總體目標(biāo)是到2015年使貧困地區(qū)學(xué)前三年教育毛入園率有較大提高；鞏固提高九年義務(wù)教育水平；高中階段教育毛入學(xué)率達(dá)到80%；提高農(nóng)村實(shí)用技術(shù)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)水平；掃除青壯年文盲等。此外還提出了到2020年，基本普及學(xué)前教育和高中階段教育，加快發(fā)展遠(yuǎn)程繼續(xù)教育和社區(qū)教育發(fā)展目標(biāo)。再如在公共文化方面，到2020年，健全完善廣播影視公共服務(wù)體系等。這些對(duì)于消除貧困地區(qū)的教育觀念和文化貧困具有直接意義，也是消除更深層的貧困。在社會(huì)救助方面，我國(guó)《社會(huì)救助暫行辦法》在規(guī)定保障公民的基本生活的同時(shí)，也特別強(qiáng)調(diào)了非收入支持的貧困治理目標(biāo)，包括為社會(huì)救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)。這些具體的可操作化的目標(biāo)的引入表明，我國(guó)農(nóng)村反貧困已進(jìn)入消除貧困者綜合貧困和深層貧困的新階段。

其二，效能目標(biāo)的重塑：由強(qiáng)調(diào)生存保障到將生存保障和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)有機(jī)結(jié)合。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村貧困治理強(qiáng)調(diào)為貧困農(nóng)民提供現(xiàn)實(shí)的生活保護(hù)以免于饑餓狀態(tài)，較少考慮其未來(lái)生計(jì)的可持續(xù)性問(wèn)題。目前，實(shí)現(xiàn)貧困者的可持續(xù)生計(jì)已被納入到我國(guó)農(nóng)村貧困治理的基本目標(biāo)之中?？沙掷m(xù)生計(jì)理論認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)貧困者生計(jì)的可持續(xù)不是單純地通過(guò)外部力量促進(jìn)其發(fā)展，根本問(wèn)題是提升貧困者自我發(fā)展能力，發(fā)揮貧困者的治理貧困主體性作用，增加其人力資本?！耙粋€(gè)生計(jì)維持系統(tǒng)包括能力、資產(chǎn)，既包括物質(zhì)資源，也包括社會(huì)資源以及維持生活所必須的活動(dòng)”。[2](p136)“僅僅減少收入貧困絕不可能是反貧困政策的終極動(dòng)機(jī)，……根本的問(wèn)題要求我們按照人們能夠?qū)嶋H享有的生活和他們實(shí)實(shí)在在擁有的自由來(lái)理解貧困和剝奪。發(fā)展人的可行能力直接順應(yīng)了這些基本要求”。[3](p89)這種政策觀念在新世紀(jì)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011－2020年）》中被多次強(qiáng)調(diào)，例如，明確要求要更加注重增強(qiáng)扶貧對(duì)象自我發(fā)展能力，要充分發(fā)揮貧困地區(qū)、扶貧對(duì)象的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，尊重扶貧對(duì)象的主體地位，提升自我管理水平和發(fā)展能力，立足自身實(shí)現(xiàn)脫貧致富。我國(guó)《社會(huì)救助暫行辦法》在將救助的基本目標(biāo)確定為“救、急、難”和保障貧困者基本生存的同時(shí)，也規(guī)定了可持續(xù)目標(biāo)，如增加就業(yè)救助內(nèi)容，并在第42條規(guī)定國(guó)家對(duì)最低生活保障家庭中有勞動(dòng)能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員通過(guò)貸款貼息等辦法給予就業(yè)救助，政府應(yīng)當(dāng)采取有針對(duì)性的措施確保低保家庭至少有一人就業(yè)，2015年12月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持群眾主體，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，其基本目的就是讓貧困者盡可能通過(guò)自身的勞動(dòng)脫離貧困，最終達(dá)到實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)的目標(biāo)。

其三，人群目標(biāo)的重塑：由強(qiáng)調(diào)區(qū)域人群到強(qiáng)調(diào)區(qū)域人群與貧困家庭及個(gè)體有機(jī)結(jié)合。我國(guó)以往的扶貧開(kāi)發(fā)主要以區(qū)域?yàn)閱挝?，低保等救助雖然以家庭為單位，但執(zhí)行中常常存在著按區(qū)域分配指標(biāo)的情況，對(duì)個(gè)體關(guān)注不夠。目前，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)十分關(guān)注對(duì)貧困者家庭及個(gè)體情況。無(wú)論是對(duì)比分析《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000）》、《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011－2020年）》，還是比較2014年《社會(huì)救助暫行辦法》與以往相關(guān)制度的目標(biāo)人群規(guī)定差別，都可以發(fā)現(xiàn)這種目標(biāo)人群維度的轉(zhuǎn)變。如我國(guó)目前強(qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)扶貧”，包括扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)，確保各項(xiàng)政策好處落到扶貧對(duì)象身上，[4]并將這種“精準(zhǔn)扶貧”行動(dòng)與群體或者區(qū)域性反貧困有機(jī)結(jié)合起來(lái)。在農(nóng)村社會(huì)救助方面，我國(guó)在2009年公開(kāi)實(shí)施《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其主要目的就是要在詳細(xì)掌握每個(gè)低保對(duì)象具體信息的基礎(chǔ)上，由扶貧部門(mén)對(duì)有勞動(dòng)能力低保對(duì)象進(jìn)行專門(mén)幫扶。一些地方對(duì)重度殘疾對(duì)象的“單獨(dú)施?！币餐瑯芋w現(xiàn)了對(duì)貧困者個(gè)體的關(guān)注。

上述貧困治理的目標(biāo)重塑反映了我國(guó)農(nóng)村貧困治理目標(biāo)的不斷完善和優(yōu)化，其合理性在于，其一，適應(yīng)了我國(guó)農(nóng)村貧困治理的現(xiàn)實(shí)需要，實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)內(nèi)在要求。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須提出更高更具體的貧困治理目標(biāo)，加快貧困人口的脫貧發(fā)展步伐，從根本上消除貧困和實(shí)現(xiàn)貧困治理可持續(xù)化，因此需要不斷探索更加有效的貧困治理策略，而將目標(biāo)確定得更加科學(xué)和明確。以往貧困治理中一直存在效率、資金運(yùn)用及效果持續(xù)化不足等多種問(wèn)題，如“社會(huì)救助只降低了10%的貧困率”，[5](p40-53)這其中的重要原因就是目標(biāo)設(shè)定存在不合理或不明確，包括對(duì)貧困內(nèi)涵理解過(guò)于狹隘，過(guò)于專注于收入不足方面的貧困治理，忽視了貧困多重性及內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，缺乏具體的目標(biāo)與治理措施。其二，體現(xiàn)了世界反貧困經(jīng)驗(yàn)與規(guī)律，有效促進(jìn)了我國(guó)貧困治理與國(guó)際反貧困的接軌。因貧困具有綜合性而非單一收入問(wèn)題分析，注重貧困治理目標(biāo)的綜合性或者多重貧困治理目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合已成為國(guó)際反貧困的重要經(jīng)驗(yàn)。聯(lián)合國(guó)在《2003年人類發(fā)展報(bào)告—千年發(fā)展目標(biāo)：消除人類貧困的全球公約》中專門(mén)指出，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長(zhǎng)，各國(guó)必須在一些關(guān)鍵領(lǐng)域達(dá)到基本要求，包括治理結(jié)構(gòu)、衛(wèi)生保健、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等，如果任何一個(gè)領(lǐng)域達(dá)不到基本要求，就會(huì)陷入“貧困陷阱”，[6](p4)因而需要教育、衛(wèi)生、資金、賦權(quán)、專業(yè)化和激勵(lì)其自身發(fā)揮作用的“擺脫貧困陷阱的政策組合”策略。[6](p18-19)在消除婦女貧困方面，2003年人類發(fā)展報(bào)告的千年發(fā)展目標(biāo)強(qiáng)調(diào)如果婦女的能力得不到提高，性別平等得不到改善，其他千年發(fā)展目標(biāo)就不能實(shí)現(xiàn)。[6](p88)所以，我國(guó)目前對(duì)貧困治理目標(biāo)的重塑反映了世界反貧困的這種演進(jìn)規(guī)律。與此同時(shí)，對(duì)政府貧困治理能力提出了新的挑戰(zhàn)和建構(gòu)的迫切要求。

二、貧困治理目標(biāo)重塑對(duì)政府能力的建構(gòu)需求及存在的困境

貧困治理是任何一個(gè)現(xiàn)代政府不可推卸的歷史責(zé)任,貧困治理能力也是政府治理能力提升的應(yīng)有之義。[7](p31-34)貧困治理目標(biāo)重塑對(duì)我國(guó)政府治理能力建設(shè)提出了新的議題和相應(yīng)的建構(gòu)需求，主要體現(xiàn)在：

第一，貧困治理資源動(dòng)員和整合能力的建構(gòu)。貧困治理目標(biāo)重塑意味著貧困治理中不僅要?jiǎng)訂T和整合政府財(cái)政資源，而且要充分整合和運(yùn)用各種社會(huì)資源，將各種資源有效銜接。如在貧困治理中專業(yè)社會(huì)工作有其獨(dú)特的方法論，在測(cè)定需求和困難的根源、尋求解決問(wèn)題的最佳方式和實(shí)施項(xiàng)目的最佳方案方面，它強(qiáng)調(diào)運(yùn)用專業(yè)的知識(shí)和技能的必要性，[2](p303)尤其是在為貧困者提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)中發(fā)揮更大優(yōu)勢(shì)。這些作用甚至是政府無(wú)法取代的。

第二，精細(xì)化管理能力的建構(gòu)。精細(xì)化管理能力意味著在貧困治理中不僅能夠瞄準(zhǔn)服務(wù)對(duì)象，對(duì)其加以分類，還能有效地把握他們各自的具體貧困治理服務(wù)需要，采取針對(duì)性的治理方案。以德國(guó)為例，2004年至2005年，德國(guó)通過(guò)社會(huì)救助管理制度的改革，大大提升了精細(xì)化服務(wù)管理能力，如表1所示：[8](p61)

通過(guò)上表可以看出，目前的德國(guó)社會(huì)救助制度不僅對(duì)救助目標(biāo)人群進(jìn)行了分類，而且根據(jù)不同人群特點(diǎn)設(shè)置不同的效能目標(biāo)，采取了相應(yīng)的管理措施，體現(xiàn)了精細(xì)化治理貧困特點(diǎn)及政府治理貧困能力建構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)。

表1　德國(guó)社會(huì)救助制度多元目標(biāo)構(gòu)建

第三，專業(yè)化治理貧困能力的建構(gòu)。政府不僅要提升信息化管理水平，而且還要不斷提高貧困治理工作的科技含量和專業(yè)技術(shù)水平。因?yàn)槿狈χR(shí)和技能是貧困發(fā)生的重要原因之一，所以貧困者徹底脫貧往往需要專業(yè)的知識(shí)幫助，如貧困農(nóng)民發(fā)展種植、養(yǎng)殖等行業(yè)致富，不僅需要政府部門(mén)在資金上予以扶持，也需要技術(shù)上給予幫扶。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃也強(qiáng)調(diào)，為有效反貧困不僅需要充分利用已有知識(shí)經(jīng)驗(yàn)，還需要不斷開(kāi)拓和利用新的知識(shí)，如為貧困社區(qū)提供低成本能源等。[9](p6)同時(shí)，特定人群如老年的貧困治理還會(huì)涉及心理、生理及照護(hù)等各種專業(yè)知識(shí)。針對(duì)甘肅省的一項(xiàng)調(diào)查顯示，農(nóng)村老人經(jīng)濟(jì)貧困率為54.5%，健康貧困率為42.1%，心理貧困率為12.9%。[10]所以，對(duì)于他們貧困的治理就需要一種綜合性專業(yè)化的治理能力，而不是單一的經(jīng)濟(jì)支持能力。

第四，統(tǒng)籌治理貧困能力的建構(gòu)。主要包括不同時(shí)期貧困治理目標(biāo)的合理設(shè)定、各種目標(biāo)的相互關(guān)聯(lián)，通過(guò)資源統(tǒng)籌安排獲得最大化收益等。例如，如何將低保對(duì)象生存保障與勞動(dòng)就業(yè)幫助、心理幫助、身體康復(fù)等有效結(jié)合，就需要統(tǒng)籌管理能力，國(guó)外將其稱之為“組合型”的貧困治理政策。這些政策的運(yùn)用通常能夠取得十分理想的效果，如英國(guó)的殘疾就業(yè)反貧困項(xiàng)目就包含了相關(guān)部門(mén)的殘疾人身體、精神健康及疾病康復(fù)項(xiàng)目、就業(yè)幫扶聯(lián)動(dòng)的“組合型福利”服務(wù)項(xiàng)目等。以上做法使殘障男士和殘障女士的就業(yè)率分別上升了32%和23%。遠(yuǎn)超過(guò)了同期非殘障人士上升3%和4%的就業(yè)率。[11](p149)但這種貧困治理方式在我國(guó)目前雖然也有相關(guān)政策規(guī)定，但仍缺乏具體的制度保障和有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

由上可見(jiàn)，貧困治理目標(biāo)的重塑對(duì)政府治理貧困能力建構(gòu)需求是多方面的，并不是簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)大政府規(guī)?；蛘咴黾诱畽?quán)力和政府職能，更不是以全能主義方式治理貧困，而是需要政府積極適應(yīng)貧困治理需要的多種創(chuàng)新性轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，有的地方政府在此方面已進(jìn)行了有益的嘗試，如2009年《湖北省最低生活保障工作規(guī)程》在其分類施保中規(guī)定，應(yīng)按照低保對(duì)象自救能力、生活狀況等不同情況，相應(yīng)實(shí)施分類救助。同時(shí)，湖北省在《2014年全省民政工作要點(diǎn)的通知》中強(qiáng)調(diào)，轉(zhuǎn)變民政事業(yè)發(fā)展理念，創(chuàng)新民政工作方式方法，堅(jiān)持重點(diǎn)突破與整體推進(jìn)相結(jié)合，全面提升民政工作科學(xué)化和專業(yè)化水平，強(qiáng)化民政事務(wù)精細(xì)化管理。但客觀上看，這些政府能力建構(gòu)的實(shí)踐還面臨著多種因素的制約，存在客觀的現(xiàn)實(shí)困境，主要包括：

第一，財(cái)政保障的困境。一方面是資金總量問(wèn)題。貧困治理目標(biāo)重塑勢(shì)必會(huì)大大增加反貧困支出，大大增加管理成本。盡管近年來(lái)我國(guó)反貧困財(cái)政支出不斷增加，但仍然面臨著資金總量制約的問(wèn)題，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比這種差別十分明顯，如表2所示。[12](p335)另一方面是反貧困資金的分配問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)習(xí)慣于將資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，真正用于貧困者自身的比例較小，例如自我國(guó)《扶持較少人口民族發(fā)展規(guī)劃》（2005-2010年）實(shí)施以來(lái)，各項(xiàng)扶貧資金45.26億元，其中基礎(chǔ)設(shè)施占83.32%，群眾增收投入只占16.8%。[13](p29)這種情況在其他地區(qū)的貧困治理中也同樣存在。

表2　中國(guó)、日本社會(huì)救助服務(wù)支出占GDP的比重對(duì)比

第二，資源整合的困境。貧困治理的目標(biāo)重塑要求貧困治理需要在資源整合及協(xié)同一致的條件下進(jìn)行。我國(guó)2014年出臺(tái)的《社會(huì)救助暫行辦法》在第3條雖規(guī)定了縣級(jí)以上地方人民政府民政、衛(wèi)生計(jì)生、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源社會(huì)保障等部門(mén)，按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)相應(yīng)的社會(huì)救助管理工作，在第5條也規(guī)定了由民政部門(mén)牽頭、有關(guān)部門(mén)配合、社會(huì)力量參與的社會(huì)救助工作協(xié)調(diào)機(jī)制。但在貧困治理的實(shí)踐中，不同貧困治理項(xiàng)目分不同的部門(mén)管理，呈現(xiàn)管理分割和碎片化的狀態(tài)，民政部門(mén)也難以發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。體現(xiàn)有效資源整合的管理制度及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)十分稀缺，地方政府整體性的貧困治理能力依然有很大的不足。

第三，制度保障的困境。提升貧困治理能力的重要途徑就是重視反貧困立法，相關(guān)研究表明，法治指標(biāo)每提升一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，人均收入能夠提高四倍，法治指數(shù)得等分較低的國(guó)家多為貧窮國(guó)家。[14](p48)這是由于法治實(shí)踐不足導(dǎo)致這些國(guó)家的政府在貧困治理中權(quán)責(zé)不明確、財(cái)政支付能力及其他貧困治理能力的提升缺乏制度保障，政府的平等、效能和服務(wù)的觀念不強(qiáng)。此外，法律的規(guī)范程度不足也不利于提升政府的精細(xì)化管理能力。國(guó)外政府對(duì)貧困治理立法一直十分重視。如早在1950年日本政府就修改制定了《生活保護(hù)法》，此后出臺(tái)了《生活保護(hù)法施行令》、《民生委員法》等一系列配套法規(guī)。而美國(guó)政府在1962年通過(guò)立法將反貧困作為福利改革的主要策略，在二十世紀(jì)中后期先后制定過(guò)六十年代的《人力開(kāi)發(fā)與培訓(xùn)法》、七十年代的《綜合就業(yè)與培訓(xùn)法》、八十年代的《職業(yè)培訓(xùn)伙伴關(guān)系法》及九十年代的《個(gè)人責(zé)任與就業(yè)機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法》等多部法律，不僅使政府貧困治理責(zé)任明確化和完善化，同時(shí)也有效提升政府通過(guò)精細(xì)化管理激勵(lì)和幫助窮人獲得自身反貧困技能的能力。盡管我國(guó)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011－2020年）》明確提出要加強(qiáng)法制化建設(shè)，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。但從現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)貧困治理立法依然十分薄弱。目前我國(guó)較為高層次貧困治理立法僅是《社會(huì)救助暫行辦法》等行政法規(guī)，且其中不少規(guī)定不夠具體，如雖然規(guī)定了吸納就業(yè)救助對(duì)象的用人單位，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、小額擔(dān)保貸款等就業(yè)扶持政策，但缺乏具體可操作的規(guī)定，難以有效實(shí)施。此外，我國(guó)還存在一種制度設(shè)計(jì)影響制約另一種貧困治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，如按照有關(guān)規(guī)定，低保人群如果勞動(dòng)收入有一定增加，就會(huì)帶來(lái)其救助收入減少，甚至退出低保，這就直接影響了其就業(yè)的積極性，造成了低保目標(biāo)與就業(yè)目標(biāo)的沖突。雖然湖北省及上海市等地引入了低保漸退制度，允許低保對(duì)象就業(yè)后繼續(xù)享受一段時(shí)間的低保待遇以鼓勵(lì)其就業(yè)，但由于缺乏正式化的制度保障，實(shí)踐中存在不少的困難。

第四，貧困治理專業(yè)化知識(shí)不足的困境。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)對(duì)貧困者主要基本采取現(xiàn)金或者物質(zhì)給付的形式，忽視了對(duì)貧困者多樣化和專業(yè)化的技術(shù)反貧困服務(wù)需求。相關(guān)行政部門(mén)也缺乏專業(yè)化管理人才，而專門(mén)知識(shí)培訓(xùn)又很少進(jìn)行，其管理人員的知識(shí)構(gòu)成難以適應(yīng)專業(yè)化貧困治理的需要。此外，對(duì)通過(guò)資金投入間接地進(jìn)行專業(yè)化扶貧總體上也重視不足，如通過(guò)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，運(yùn)用專業(yè)社會(huì)組織或個(gè)人的專業(yè)知識(shí)和技巧為貧困者提供物質(zhì)或情感幫助方面還處于起步階段，缺乏具體制度性要求。政府促進(jìn)科技扶貧的資金投入增幅與投入比例都明顯處于落后狀態(tài)，從2010年的相關(guān)統(tǒng)計(jì)情況看，現(xiàn)金扶持資金投入46.8%，實(shí)物扶持資金投入19.0%，技術(shù)援助資金投入僅為14.3%。[15](p54)

三、走出困境：適應(yīng)貧困治理目標(biāo)重塑的政府能力構(gòu)建路徑

對(duì)政府的治理能力建設(shè)問(wèn)題，目前國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同角度已進(jìn)行了一定研究，如有學(xué)者提出，政府的治理能力建設(shè)內(nèi)容應(yīng)包括價(jià)值塑造能力、資源集聚能力、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建能力、流程創(chuàng)新能力和問(wèn)題回應(yīng)能力。[9](p6)也有學(xué)者在論述與貧困治理密切相關(guān)的基層服務(wù)能力時(shí)提出了投入、轉(zhuǎn)化、產(chǎn)出和反饋構(gòu)成的評(píng)估指標(biāo)體系。[16](p11)還有學(xué)者專門(mén)論述政府貧困治理能力及提升問(wèn)題。[7](p31-34)以上探討具有一定啟發(fā)意義，但綜合來(lái)看，還缺乏適應(yīng)于當(dāng)前貧困治理目標(biāo)重塑背景的具有針對(duì)性、系統(tǒng)性和可操作性的政府能力提升路徑建議。本文建議：

（一）通過(guò)相關(guān)法制建設(shè)建構(gòu)政府依法治理貧困的能力。傳統(tǒng)法治管理及依法行政強(qiáng)調(diào)政府不得違反法律，保證政府行動(dòng)的合法性，以立法責(zé)任約束政府行為等。這一做法雖具有一定合理性，但從貧困治理新目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的角度來(lái)看又是不夠的。新型的法治化貧困治理策略應(yīng)強(qiáng)調(diào)以貧困者需要為本，充分利用自由裁量權(quán)，在貧困治理的整個(gè)過(guò)程和各個(gè)環(huán)節(jié)探索最佳貧困治理服務(wù)模式。主要包括在制度理念上，從貧困者具體需求出發(fā)，將激勵(lì)與約束有機(jī)結(jié)合；在形式上，制定專項(xiàng)立法，如制定《扶貧開(kāi)發(fā)法》或《社會(huì)救助法》以提升立法層次，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與政策分層具體設(shè)計(jì)的有效對(duì)接；內(nèi)容上，完善立法內(nèi)容，將多種貧困治理目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，既要保障政府權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，又要規(guī)范政府與社會(huì)組織、貧困者之間貧困治理的關(guān)系，包括基于目前的貧困治理目標(biāo)引入契約責(zé)任關(guān)系，政府財(cái)政保障及政策執(zhí)行銜接中的職權(quán)關(guān)系。

（二）通過(guò)雙重途徑建構(gòu)政府專業(yè)化治理貧困的能力。目前學(xué)者提出的政府專業(yè)化管理能力大多著眼于將現(xiàn)代技術(shù)運(yùn)用到政府管理中，實(shí)現(xiàn)“智慧治理”、“大數(shù)據(jù)治理”、“云治理”等，這些做法對(duì)貧困治理創(chuàng)新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)雖然必要但尚顯不足。為有效提升政府專業(yè)化貧困治理能力，一方面，實(shí)現(xiàn)政府反貧困工作人員配置專業(yè)化，并通過(guò)專門(mén)培訓(xùn)等方式提升專業(yè)化治理貧困能力；另一方面通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、服務(wù)委托等形式將引入新的技術(shù)。吉爾伯特由此提出了“能促型政府”概念，意指政府的服務(wù)職能已不是直接服務(wù)，而是轉(zhuǎn)向?qū)f送服務(wù)的民間組織提供支持。[17](p83-92)歐盟于1992年頒布了《公共服務(wù)采購(gòu)指南》，將電子政務(wù)及相關(guān)服務(wù)、健康與社會(huì)服務(wù)等27類公共服務(wù)全部納入向市場(chǎng)購(gòu)買的范圍，值得我國(guó)借鑒，在我國(guó)農(nóng)村貧困治理中，對(duì)于迫切需要的各種專業(yè)技術(shù)，除政府直接提供外，也可以采取購(gòu)買形式服務(wù)于貧困者，并通過(guò)出臺(tái)制度將其加以規(guī)范化，從而更好把握他們的真正需求。

（三）探索貧困農(nóng)民深度參與治理貧困形式,建構(gòu)政府參與型治理貧困的能力。參與不足一直是影響我國(guó)貧困治理深入推進(jìn)的重要原因。傳統(tǒng)參與只是將公民參與作為增強(qiáng)政府政策執(zhí)行能力的手段之一，強(qiáng)調(diào)工具性價(jià)值。在新的貧困治理目標(biāo)下，應(yīng)探索新型參與形式，擴(kuò)展參與深度與廣度。目前西方國(guó)家已經(jīng)進(jìn)行了相關(guān)實(shí)踐，以往“參與主義”主要目的是通過(guò)被服務(wù)者對(duì)服務(wù)決策與過(guò)程的參與，使服務(wù)內(nèi)容更適合被服務(wù)者的要求，同時(shí)也使被服務(wù)者承擔(dān)一定的責(zé)任。但隨著時(shí)間的推移，西方國(guó)家政府逐步認(rèn)識(shí)到這種參與形式的局限性，開(kāi)始引入了“用戶介入”的新觀念。“用戶介入”強(qiáng)調(diào)用戶實(shí)質(zhì)性權(quán)利，對(duì)服務(wù)績(jī)效評(píng)估的介入，自下而上的服務(wù)決定，對(duì)服務(wù)過(guò)程產(chǎn)生實(shí)際的影響等方面。具體包括：反應(yīng)靈敏的服務(wù)組織能提供更高質(zhì)量的服務(wù)、提高服務(wù)效率、用戶和行政部門(mén)之間的不平衡被改變、服務(wù)體系獲得更多合法性、用戶更加自信和自我依賴。[18](p201)在當(dāng)今我國(guó)農(nóng)村貧困治理中，同樣可以引入“用戶介入”型參與模式，將貧困者置于主體地位，強(qiáng)化其在貧困治理政策的制定與執(zhí)行、反貧困服務(wù)的選擇、傳遞和評(píng)估的全程中的實(shí)質(zhì)參與。

（四）通過(guò)健全操作化方式建構(gòu)政府貧困治理中的資源整合能力。治理貧困資源整合能力是實(shí)現(xiàn)貧困治理多重目標(biāo)的重要保證。這種整合能力的提升除了需要觀念、制度等方面的保障外，還需要操作化的具體方式。本文建議采用以下具體方式：（1）契約型整合。通過(guò)契約形式使服務(wù)對(duì)象、目標(biāo)、任務(wù)及參與各方權(quán)責(zé)都能夠達(dá)到清晰明確和具體。（2）責(zé)任規(guī)制型整合。主要是規(guī)定相關(guān)部門(mén)的具體責(zé)任方式以達(dá)到人力、資金整合的目標(biāo)，保障貧困治理中充分的財(cái)政資金保障。（3）激勵(lì)型整合。主要通過(guò)對(duì)參與農(nóng)村貧困治理的社會(huì)組織與個(gè)人或家庭進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼從而達(dá)到整合的目的。（4）項(xiàng)目型整合。即依托特定貧困治理項(xiàng)目進(jìn)行整合，使各種反貧困主體發(fā)揮相應(yīng)作用。天津市濱海新區(qū)向陽(yáng)街道的“青年農(nóng)民工融入社區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目”就整合了民政部門(mén)、街道志愿者協(xié)會(huì)、社區(qū)居委會(huì)、轄區(qū)單位、轄區(qū)社會(huì)化組織聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制而開(kāi)展的項(xiàng)目，取得了良好效果，[19]值得其他地方政府借鑒。項(xiàng)目整合應(yīng)目標(biāo)明確，在整合中發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵是加強(qiáng)項(xiàng)目的科學(xué)論證，防止管理“盲區(qū)”或者多頭管理。（6）市場(chǎng)型整合。主要指政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)形式為貧困者提供非物質(zhì)性的反貧困服務(wù)。這種整合需要真正把握貧困者的需求，在此方面購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)是一種不可忽視的途徑，因?yàn)樯鐣?huì)工作者可通過(guò)專業(yè)的方法幫助有困難、有需要的社會(huì)成員獲得社會(huì)資源;幫助社會(huì)成員建立社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò);幫助社會(huì)成員開(kāi)發(fā)潛能,提高個(gè)人的能力。[20](p22-26)除此之外，政府還需要積極努力地在相關(guān)各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理，建立和完善具體的可操作化制度。

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責(zé)任編輯申華

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“服務(wù)型政府建設(shè)的整體性發(fā)展戰(zhàn)略研究”（09zd&044）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“‘十二五’時(shí)期八大綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)公共服務(wù)體制機(jī)制創(chuàng)新研究”（10&ZD009）。

作者簡(jiǎn)介：王昶（1988—），男，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院行政管理專業(yè)博士生。王三秀（1962—），男，華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師。

中圖分類號(hào)：D632

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-8477（2016）02-0029-07